我國財政農業支出的經濟效應：效率評價及路徑優化

司翼 高飛 王亞芬

內容提要：我國財政農業支出對農業經濟增長的效應存在區域差異，其中，對西部省區的影響效應最大，東部省份的影響效應最小；東中西部地區綜合效率依次遞減，中部地區的規模效率最高，說明整體上中部地區的財政農業支出資金投入規模相對是比較合理的；財政農業支出效率的動態分析表明，平均全要素生產率在東部各省的表現更好，而且各省的全要素生產率處于上升趨勢，但中部各省的全要素生產率則略有下降。我國財政農業支出效率仍有較大提升空間，在方式和路徑上可以進一步優化，應從體制機制和政策層面進行多重設計和完善。

關鍵詞：影響效應；績效評價；路徑優化

中圖分類號：F3026 文獻標識碼：A 文章編號：1001-148X（2017）09-0088-05

收稿日期：2017-06-30

作者簡介：司翼（1978-），女，遼寧盤錦人，東北財經大學財政稅務學院博士研究生，研究方向：公共經濟及政策；高飛（1984-），男，河北邯鄲人，農民日報社編輯，研究方向：農業經濟問題；王亞芬（1975-），女，黑龍江方正人，東北財經大學經濟學院副教授，研究方向：農業財政政策。

基金項目：遼寧省教育廳人文社會科學重點研究基地專項項目“遼寧省財政支農支出效應評估及支農政策體系完善研究”，項目編號：ZJ2015016；國家社會科學基金項目“多維視角下財政扶貧政策效應分析及精準扶貧政策研究”，項目編號：16BJY147。

中央一號文件連續14年聚焦“三農”問題，最近幾年更是保證財政對農業的支持力度只增不減。隨著農業支持力度的加大，財政農業支出資金對農業產出的影響效應及使用效率問題備受關注。本文利用全國31個省市的數據進行定量分析，對當前我國財政農業支出對經濟的影響效應及績效進行分析評價，并提出相關的政策建議。

一、財政農業支出的農業經濟增長效應

財政農業支出對農業經濟增長產生的影響效應，主要是指財政通過一定的措施、手段等，對農產品的產量和結構等變量產生的影響。因此，財政農業支出可以通過多種手段實現其多個目標，為社會經濟帶來多種效應。從理論上來說，財政農業支出可以通過兩個路徑影響農業生產。一是推動技術進步實現生產技術可能性邊界的不斷擴大，包括刺激農民選用優質品種，提升農作物品質和增加農產品品牌等；二是通過資金支持，降低農業生產成本，比如基礎設施改善，減稅及農業保險的政策性補貼。此外，大量的財政農業支出對社會資金具有強烈的引導作用，吸引社會資本轉移至農業生產領域，它將為其他市場組織傳遞明確的信號，為各類要素的集聚創造條件，從而為農業產業規?；峁┈F實基礎。

為了定量分析財政農業支出對農業產出的影響效應和區域差異性，本文分別建立了全國31個省市全樣本和東、中、西部共四個模塊的面板模型。模型的被解釋變量Y為農業總產值。由于農業產出水平主要由土地、資本、勞動投入、技術水平及其他政策變量所決定，考慮到隨著機械化水平的提高，勞動投入不再是決定農業產出的要素，因而，本文選取的解釋變量中投入性變量包括：播種面積（BZ），每畝化肥使用量（折純）（HF），農戶固定資產投資（PI）等；政策性變量為財政支出中農林水事物支出（FE）；另外影響農業產出的變量包括機械總動力（MC）和產業結構變量（AS，本文使用第一產業增加值占GDP的比重）。建立如下的動態面板模型：

ln（Yit）=θ1ln（Yit-1）+θ2lnBZit+θ3lnFEit+θ4lnPIit+θ5lnHFjt+θ5lnMCit+θ7AS+εit （1）

由于本文中所取變量均為時間序列數據，因此首先要對各個變量進行單位根檢驗和協整檢驗，以確定各個指標的單整階數和是否協整，以避免偽回歸。檢驗結果顯示各個變量均為一階單整序列，并具有長期穩定的均衡關系。對模型進行F檢驗和Hausman檢驗，進而確定是否接受個體固定效應模型。對于動態面板模型，為了避免有偏、非一致及初值選擇造成的參數估計錯誤，本文選用Arellano&Bond（1991）提出的動態面板模型的差分廣義矩估計方法（GMM-DIFF of Dynamic Panel Model）。

農業機械總動力變量在四個模型中均不顯著，因此將其刪除，估計結果如表1。

從回歸結果可以看出，財政農業支出的產出彈性顯著為正，每增加1個百分點會使農業產出增加029個百分點。對西部省區的影響效應最大，東部省份的影響效應最小。這是因為，我國中西部省區，農業生產條件相對落后，農業基礎設施相對較差，自然災害頻發，農業自然條件較差，農民收入水平處于較低狀態，需要大量的基礎設施投資。財政農業支出對農業生產水平的邊際影響相對較高，資金對農業基礎設施建設方面所起到的作用也相對較大。

上文從理論與經驗兩方面，對財政農業支出的影響效應進行了分析，并比較了影響效應的區域差異。但是，財政農業支出資金利用效率是否與該差異存在內在聯系，比如：是否支出資金影響效應最大的西部地區的資金利用效率最高，還有待進一步研究。因此，為了探尋兩者之間的聯系，下文將對財政農業支出資金的利用效率進行深入研究和比較。

二、我國財政農業支出的效率評價

本文選用DEA方法對當前我國31個省、市、區的財政農業支出效率進行評價。DEA方法是根據帕累托最優邊界理論測算出決策單位的相對效率，其效率值設定為1；該評價模型主要分為規模報酬可變模型（VRS）和規模報酬不變模型（CCR）兩種。規模報酬不變模型當所有決策單元都在最優效率規模上運作時才是合適的，而在實際中不完全競爭、財務和約束等很可能導致決策單元不在最優規模上運作，此時會導致技術效率的測度被規模效率所混淆。而VRS模型可以測算出綜合效率（TE）、純技術效率（PTE）、規模效率（SE）三種效率值，且綜合效率等于純技術效率和規模效率的乘積。因此，本文首先采用VRS模型測算全國31個省財政支農支出的產出效率。本文所用的數據來源于《中國統計年鑒》、《中國財政年鑒》和中國經濟信息網。endprint

從表2的測算結果可知，2015年北京市、山東省、海南省各項效率值均等于1，處于DEA有效水平，其他各省均存在不同程度的效率損失。從區域差異上看，東中西部地區綜合效率依次遞減，中部地區的規模效率最高，說明從整體上看中部地區的財政農業支出資金投入規模相對是比較合理的。西部地區大部分省份三種效率值均處于較低水平，最低值達到05以下。

從上文分析可以看出，不同地區對財政農業支出資金的利用效率存在區域差異，而且該差異與經濟影響效應的大小并未出現區域一致，即資金利用效率高的地區未必就是經濟影響效應大的地區。但是，上文只是靜態分析，當時間條件發生變化，可能使外部影響發生變化。為了進一步挖掘其中機理，本文有必要對財政農業支出的資金效率進行動態分析。

三、財政農業支出效率的動態分析

DEA方法適用于評價具有相同的目標、任務、外部環境和輸入輸出指標的模型，而當時間條件發生變化時，可能會使決策單元的外部環境發生變化，因此DEA（CCR模型和VRS模型）一般適用于截面數據，用于評價面板數據時可能會得出錯誤的結論。基于DEA模型的Malmquist指數能夠較好地刻畫相對效率的動態變化，適用于面板數據，因此本文進一步利用Malmquist指數方法對我國財政農業支出的使用效率進行動態的分析和分解。Malmquist指數分別大于1，等于1，小于1時，表示從t期到t+1期全要素生產率提高，未發生變化和效率有所下降。分析結果見表3。

從表3可以看出，2010-2015年全國31個省的平均全要素生產率基本上保持了比較平穩的狀態，2010年各項指標達到樣本期的最大值。

（1）2008年和2009年全要素生產率均小于1，主要是由于技術進步指數和規模效率變化偏低拉低了整體的效率水平。說明這兩個年度農業生產的技術創新和相對投入處于低迷狀態。事實上，2008年我國農業經濟仍然處于新一輪周期波動的下降階段，并且遭遇了國際金融危機和國內自然災害的雙重影響。盡管2008年財政農業支出大幅增加，但是由于2009年初北方出現大面積持續干旱，農業基礎設施建設仍顯不足。

（2）2010年至2014年各項效率的平均值均大于1，全要素生產率的均值為1.0504，表明2010—2014年全要素生產率平均每年保持了5.04%的增速。技術進步指數的均值最大，說明全要素生產率的提高最主要來源于農業技術進步與技術創新。綜合技術效率指數的均值為1.0242，表明我國財政農業支出資金的使用和管理效率有所提升。

（3）2015年，全要素生產率為0.957，相對于前一年有所下降。在所有指數中，只有技術進步的值小于1，說明該年度全要素生產率的下降主要是由于技術進步效率的損失造成的。而農業投入的規模效率和管理使用效率處于提升狀態。目前，我國農業支出資金的使用效率還有待于進一步提高，尤其是農業補貼政策，為了發揮農業補貼對科技進步的促進作用，應該實施對農業生產重大技術措施推廣補助政策。很多文獻都認為政府政策與農業技術進步之間存在緊密的聯系，成功的政策實施及體制改革對農業技術進步具有積極的影響。農業支持政策對科技進步的推動作用在促進農業生物化學性技術進步和農業機械化水平提高兩個方面都有所體現。

從表4可以看出，31個省的平均全要素生產率大于1，東部各省的值相對較高，大部分省份的值超過1，表明各省的全要素生產率處于上升趨勢，中部各省最低則基本是處于小于1的水平，全要素生產率略有下降。

從技術進步的角度看，東部各省的技術進步大部分大于1，說明隨著現代化農業的推進，技術進步和科技創新成為促進農業產出效率提高的重要因素。從規模效率來看，中西部的規模效率相對于東部在顯著的提升，大多數的省份均超過1，或者非常接近于1，說明隨著國家財政對中西部省份的投入加大，其規模報酬總體上呈上升趨勢，成為影響農業生產率的重要因素。

四、提高財政農業支出效率的路徑優化

本文分析表明：我國財政農業支出對農業經濟增長效應在東、中、西部地區存在著區域差異，財政農業支出對西部省區的影響效應最大，東部省份的影響效應最小；以DEA方法評價和比較財政農業支出資金利用效率，東中西部地區綜合效率依次遞減，中部地區的規模效率最高，說明整體上中部地區的財政農業支出資金投入規模相對是比較合理的；從財政農業支出效率動態分析，各省的平均全要素生產率在東部各省的表現更好，表明各省的全要素生產率處于上升趨勢，而中部各省的全要素生產率則略有下降。通過研究我們認為，我國財政農業支出效率仍有較大的提升空間，特別是方式和路徑方面可以進一步優化，應從體制、機制和政策層面進行多重設計和完善，包括產權制度，金融服務體系、投融資方式及政府與資本合作模式等方面。對此，提出以下政策建議。

1.構建財政農業支出效率優化的制度基礎——農村產權管理體系和農村金融服務體系。產權管理體系包括農村資源型資產、經營性資產及非經營性資產的確權，通過實施不動產統一登記制度，探索實施建立農村產權交易中心，并進行農村產權交易和農村產權抵押貸款，使工商資本和農村產權找到最佳融合點，實現價格發現，從而有效激活農村生產要素。農村金融服務體系包括信用體系、保險體系和擔保體系。信用體系是通過建立農戶信用信息電子檔案，實現農戶信用評級廣覆蓋，甚至全覆蓋，農戶憑借信用等級，獲得金融優惠貸款；保險體系是建立縣鄉村三級保險服務網絡，實施政策性農業保險，從而有效化解貸款風險；構建擔保體系，成立財政注資的助農融資擔保公司，為種植大戶、家庭農場、農民專業合作社等新型經營主體提供融資擔保。

2.分類別選擇差異化的投融資方式。依據農村基礎設施不同類別，將農村基礎設施分為公益性基礎設施，準經營性基礎設施和經營性基礎設施。對于公益性基礎設施，鼓勵政府投資，農民參與。由政府直接投資，納入一般公共預算管理，對應特定稅種收入償還。如大型水利、防洪工程、鄉村道路、義務教育、科普教育設施。準經營性基礎設施，應由政府和社會資本投入為主，引導農民投入。地方政府發行專項債券融資，列入基金預算管理；政府對項目進行資本金注入、可行性缺口補貼；對出資農民投資補助；建立使用者末端付費機制。如農村供水設施、田間水利設施、污水垃圾處理等。對經營性基礎設施，應堅持企業投入建設為主?？砂l行企業債券（項目收益債券）；政府采取財政貼息、以獎代補和稅收優惠政策支持；完善現有公共定價制度。如農村的電力、通訊、網絡設施等。endprint

3. 推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。為了提高財政農業支出效率，應鼓勵創新農村基礎設施建設和運營模式，加大政策保障推進加強。因此，在農業領域，優先推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，該模式參與方為政府和社會資本，運作核心是土地確權和集中經營，社會資本進行土地修復、生產經營和基礎設施建設等，政府進行補貼和監管并配合以必要的金融支持，通過實現以公私合營等形式實現規?；洜I，達到提高財政農業支出效率的目的。例如，在基本建設方面，應實施農村基礎設施與產業經營一體化開發和建設。一體化開放與建設將外部成本內部化，有利于降低建設和維護成本，既可以減少政府的財政投入，而且可以引入社會資本的更有效率管護。通過一體化開發和建設，可以整合政府、社會資本、金融資本及平臺公司等方面的實力和優勢，提高財政農業支出的效率，使財政農業支出真正能夠發揮最大作用。

4. 推動農業基礎設施債券融資。農業基礎設施項目投資數額大，回報周期長，無論是財政資金，還是社會資本都難以短期全額承擔，除了加強政府與社會資本的合作外，還應積極試行地方債券融資。對債券融資應分類指導，實施不同的發行和管理方式。對地方一般債券實行余額管理；對專項債券實行發行額管理，放開專項債券限額，豐富券種。同時，建立項目規劃和滾動預算，通過對資金需求缺口、項目未來現金流、償債能力等指標的科學測算，確定年度發行規模與風險預警機制。

此外，地方政府應加強對本級財政農業支出資金的申請立項、撥付等環節的監督與管理，資金支持的對象、范圍、標準、申報程序、項目驗收等進行公示；中央政府應加大農業支出項目執行情況的監管；審計部門對財政農業支出不僅要做到全程審計，更要對資金使用效率進行重點審計，實現對財政資金的科學化、精細化管理，確保財政資金能夠安全、高效的使用。

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Economic Effects of China Fiscal Expenditure on Agriculture：Efficiency Evaluation

and Path Optimization

SI Yi1，GAO Fei2，WANG Ya-fen3

（1.School of Public Finance and Taxation，Dongbei University of Finance and Economics，

Dalian 116025，China；2.Farmers Daily，Beijing 100025，China；

3. School of Economics，Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025，China）

Abstract：There exist regional differences in the effect of fiscal expenditure on agriculture on the growth of agricultural economy： influence on the western provinces is the greatest， and on the eastern provinces is minimum； the comprehensive efficiency is decreasing in the eastern， the central and the western regions in order， the scale efficiency in the central regions is the highest， proving that the scale of fiscal expenditure on agriculture in the central regions is relatively reasonable； the dynamic analysis of the efficiency of fiscal expenditure shows that the average factor productivity in the eastern provinces is better， and each province′s total factor productivity is on the rise， but the total factor productivity of the central provinces is declining slightly. The efficiency of China fiscal expenditure on agriculture still has a large development space， and it could be further optimized in ways and paths， so we should carry out multiple designs and improvements from institutional mechanisms and policies.

Key words：influence effect； performance evaluation； path optimization

（責任編輯：嚴元）endprint