政府定位VS制度性關隘

馮俏彬

隨著“三去一降一補”這五大任務中的深入推進，立即就見到一座又一座制度障礙的大山橫亙于前，等待破解與翻越。

近期大宗商品價格強勢反彈、相關國企業績耀眼，學界對此看法不一。一種意見是，歷時一年半左右的供給側結構性改革，現在終于見到了實際成效；另一種意見則認為這種行政式去產能、甚至是行政式去產量的做法，在取得表面榮光的同時，可能蘊含風險。

必須承認，過去一年半供給側結構性改革的確取得了明顯成績，鋼鐵、煤炭等完成了去產能的年度工作目標、房地產市場趨穩、杠桿率有所下降、減稅降費成效顯著等等。但同時也必須承認的是，隨著“三去一降一補”這五大任務中的深入推進，立即就見到一座又一座制度障礙的大山橫亙于前，等待破解與翻越。

指令性“三去”的制度缺失

以去產能為例。各方面早已認識到，我國產能過剩主要是體制性產能過剩，此前一系列行政色彩強烈的去產能的方法，現在看只是去了產量，并未觸動體制性產能過剩產生的根基，甚至還對一些民營企業有所誤傷。簡言之，通過下達指令去產能的方法只能治標、不能治本。這也正是2017年將化解產能過剩的重點再一次明確在“治理僵尸企業”之上的直接原因。

但一旦面對“僵尸企業”，就可以發現至少面臨著三個重大的制度缺失，不能對實質性去產能提供持續支持。一是社會保障制度不健全，這使得從“僵尸企業”中震蕩出來的下崗職工難于安置，缺乏相對完善的生計保障；二是金融領域或者說資本市場不健全，“僵尸企業”背負的巨大不良債務化解起來困難重重；三是企業破產制度不健全，“僵尸企業”向生不能、向死不得。當然，更深層次地講，去產能還涉及到國有經濟、財政體制及至政績考核等更加廣闊的制度問題，這些問題中的任何一個，都對深化去產能工作形成實質性的挈肘。

再以去庫存為例。相對于2015年底的去庫存“六條”，毫無爭議，現時的房地產市場已經重新回到了行政性調控的時代，甚至比以往有過之無不及。比如，以前還只有“限購”一說，現在則已經發展到了“四限”（限購、限貸、限價、限售），聽說有的城市甚至推出了“十限”。這更加使人們痛切地認識到， 穩定房地產市場需要長效機制。即使是概而言之，與房地產有關的制度問題也可以列出一長串，比如土地制度、住房制度、金融制度、財政制度、稅收制度、地方投融資制度、戶籍制度……等等。同樣地，這些問題中的任一個，都足以影響我國房地產市場的走向和健康狀況。

相對而言，降成本這項工作進展比較順利。據有關部門統計，2016年我國各類降成本的措施，累計向全社會釋放了10000億元以上的紅利。進入2017年以后，中央政府連續五波的減稅降費措施，累計減負效果也在10000億元之上。但同樣在密集的“減稅降費”之后，現在也面臨一系列的制度障礙。首當其沖的是稅收制度與稅收法治建設問題。比如，我國以間接稅為主的稅制結構、十幾個經常處于“打補丁”狀態的稅收暫行條例，都是企業產生尖銳“稅痛”的制度性成因。因種種原因一再被延緩的中央與地方財政體制改革問題，更是影響社會負擔實質性降低的重要因素。其次，在強力清理收費之后，后面凸顯出事業單位、社會組織、行業協會改革的必要性和迫切性，因為取消收費相當于拆了這些機構的“香火”，“撤廟”也要同步進行。

此外，降成本還凸顯出我國自然壟斷行業的政府定價制度陳腐僵化，迫切需要改革。其中最引人注目的，當是降成本中凸顯出我國社保繳費率奇高的怪現象，背后“碎片化”的社會保障制度，更是到了必須改革的關鍵時刻。

供給側改革中的政府定位

以上種種，從實踐層面凸顯出我們一再試圖闡明的關于供給側改革的一個重要認識，即供給側結構性改革的核心是正確處理政府與市場關系，發揮政府在促進經濟增長中的關鍵作用。要發揮這一關鍵作用，根本而言在于制度供給與制度創新。

之所以如此，是因為供給管理針對的主要對象是勞動力、土地和自然資源 、資本、科技創新和制度這五大要素，其數量、質量及其組合方式，從根本上決定著一國的經濟績效和長期可增長性。在這個要素圖譜中，前幾類競爭性很強，因此主要靠企業家進行組織與運作。政府在其中的的作用，主要是圍繞這些競爭性要素的使用、流動等，來制定企業家行動的天花板與圍墻。

換言之，供給側結構性改革中，政府的主要定位是制度供給的主體、制度創新的主體。政府不應當直接深入到企業層面，以政府之手替代市場之手。即使是短期有這么做的理由，長期則必將面臨扭曲的后果。當下圍繞去產能的種種爭論，如果從這個角度看，也就不難理解孰是孰非了。

針對供給側結構性改革中折射出來的種種制度問題，出路仍然在于兩個字：改革。眾所周知，在經歷了30多年的改革之后，我國改革已進入了深水區，各個領域都面臨著難啃的“硬骨頭”，而且各種利益關系盤根錯節，任何改革都牽一發而動全身，輕易不得進展。正因為如此，2013年黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的意見》一出臺，就受到全社會各方面的高度評價與熱烈歡迎。幾年來，各方面的改革持續進行中，但毋庸諱言，改革進程中所呈現出來的文件、政策頻發而落地、執行、生根不足的現象同時并存，所謂改革“空轉”是不爭的事實。值此供給側結構性改革深入推進之際，有必要重溫習總書記的重要指示：供給側結構性改革的實質是改革。要想供給側結構性改革取得實質性成就，真正為中國經濟增長夯實長期基礎，深化各方面的改革刻不容緩！

（作者為國家行政學院經濟學部教授、博士生導師，

中國行政體制改革研究會副秘書長）endprint