關于鄉鎮司法所建設的調查與思考

摘 要 加強鄉鎮司法所建設是一個事關農村法制體系構建的關鍵問題，也是關于貫徹落實依法治國戰略方針的嚴肅問題。關于這一問題，筆者通過對基層農村的走訪，做出了一些相關的研究調查。本文經過對調查結果的綜合評價分析，可以判定，鄉鎮司法所在農村民主與法制建設中的位置和功能是任何部門都難以替代的，它最主要的職責是在農村構建民主法制體系，讓農村人民群眾的法制意識和觀念得到一定程度的提升。

關鍵詞 司法行政 農村法治 鄉鎮 司法所 調查

作者簡介：龔召陽，江西省萍鄉市湘東區東橋鎮人民政府。

中圖分類號：C912.8 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.311

法制建設在近些年來，一直在由上至下深入進農村，滿足了廣大農村人民群眾的司法需要，隨著國家普法宣傳的不斷深入人心，農村法治工作取得了積極的成果。但隨著國家法治進程的日益推進，鄉鎮司法所的建設也面臨著現代挑戰，下面將從現實出發，討論一些有關鄉鎮司法所建設的問題。

一、從農村實際需要來看，鄉鎮司法所有著極強的生命力

鄉鎮司法所的建設動力，說到底是基于農村和農民的需求。一是農村法制宣傳上稍顯薄弱，需要鄉鎮司法所來填補這樣的空缺，所以鄉鎮司法所被賦予了“送法進村到戶”的使命，這樣的工作有著強有力的針對性和實用性，農民朋友最亟需的法律知識就是司法所工作人員要普及的法律知識。農民朋友在經過學習后，就會有更強烈的法律意識。二是農村在依法治理的進程中存在諸多新狀況和新問題，這就有待于鄉鎮司法所來進行研究和解決。農村依法治理通常可以分成鄉村和鄉鎮兩部分。鄉鎮政府如何依法行政并做出正確的決策，鄉村事務該怎樣將法律化作規則，以及這些規則該如何實施，是比較復雜和系統的一項任務，鄉鎮司法所在這些方面已經做了非常多的探索和嘗試，并為我國的法制建設提出了不少的建議。在我國，絕大多數省份已經進行過依法治理。三是農村村民之間經常會產生一些糾紛，而隨著社會日益進步，這些糾紛也逐漸變得更為繁雜，鄉鎮司法所負擔起了調解處理這些糾紛的艱巨使命。通過鄉鎮司法所的調解和指導，群眾調解工作已經在近些年走向了正軌，形成了一套完整的、適合農村的工作方式。已經達到了“小事不出村，大事不出鎮”的基本要求。在建設司法所之后，農村糾紛有了更加合適的調解手段，提升了農村人民群眾的司法觀念、水平和意識，降低了農村刑事案件的發生率，化解了不少群眾上訪事件。四是鄉村和農民需要更周全更方便的法律服務，而鄉鎮司法所以其靈活的工作模式極大的推進了這一工作的順利開展。現在農村的法律服務工作基本上可以通過司法所和基層法律服務機構來進行承擔，從鄉鎮司法所建立以來，已經處理了大量的司法糾紛，為農民挽回了巨量的經濟損失。五是鄉鎮司法所在社會治安管理上起到非凡的效果，為農村的秩序穩定起到了重要的作用。而且，鄉鎮司法所也承擔著刑釋人員的幫教和安置，從精神上、心理上和生活上起到了一定的幫助作用，并減少這些人出現重新犯罪的概率。經過統計，我省最近幾年全省刑釋人員重新犯罪率持續下降，2016年已經下降到5.7%。

筆者同樣也對從事本行業同仁的看法進行了解，通過大量的網絡問卷調查，筆者也對他們的這些看法進行了總結。絕大多數法律服務工作者都認為司法所在當前的位置和鄉村衛生服務站一樣不可或缺，社區醫院解決了農民看病難的問題，司法所則滿足了農民對法律的迫切需要，加強對鄉鎮的司法所建設很有必要。究其原因，實際上是司法所補全了我國司法體系在農村的不足，是司法工作的第一道防線，將更多的社會矛盾解決在萌芽狀態，鏟除了村鎮經濟建設的最大阻礙。在沒有設立鄉鎮司法所之前，農村群眾出現糾紛，大事小情都要找領導干部評評理，而鎮村干部在法律方面并不專業，所以占用了大量的工作時間和人力資源，當有了司法所之后，這些問題通過司法所基本上都能消弭于無形。在調研中令筆者印象最深刻的就是某個擁有六萬余人的大鎮，在2016年發生的745起糾紛當中，村委會調解了532起，司法所解決了各村提交的213起，真正移交到法庭的只有4起。更加可貴的是，司法所成功的勸解了17次村民上訪，達到了小事不出村，大事不出鎮的目標。另外，司法所工作人員也為鄉鎮黨政領導班子聯席會議中的決策提供了法律上的依據和意見建議，起到一個法律顧問的作用。眾所周知，依法行政是政府執政的一項基本準則，因為不夠專業的原因，執政部門在實施依法行政方面確實有一定難度，但是有了鄉鎮司法所，這些難度也就不存在了。此外，2014年，黨的十八屆四中全會通過了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，在鄉村貫徹落實這一決議中，司法所起到了不可或缺的作用。

加強司法所建設的理由可以歸結為三點：一是司法所在處理社會事務中可以起到巨大的作用，這和職能轉化后的政府職能相切合。二是在社會經濟不斷發展的今天，社會矛盾將日漸增加和復雜化，司法所在應對和化解這些新矛盾、新問題上有著獨特的優勢。三是在依法治國政策的推進下，可以預見，以后我國的法治化進程將會愈來愈快，而法制是基于普法基礎上的，司法所向鄉村普及法律方面有著比較大的優勢，所以，筆者認為不管是以前、現今還是未來，鄉鎮司法所的建設都完全不能放緩放松。

不過，筆者在調查總結中也發現，隨著時間的推進，鄉鎮司法所的建設也漸漸開始出現了和區域內市場經濟的發展不協調的一面。這主要體現在如下幾個方面：

第一，思想觀念的老化問題。一些從事司法工作的同志片面的認為鎮村的司法行政工作無異于計劃經濟時代的人民調解工作，依法治理并不在司法所的管轄范圍內，而是在黨委和政府的工作范疇，對刑釋人員的幫教和安置是公安機關需要做的，鄉鎮司法所并無存在和建設的意義。這樣的觀念阻滯了鄉鎮司法所在農村的建立，同時也對基層司法工作的推進有所影響。

第二，隊伍素質不高。我國鄉鎮司法工作人員有專職也有少量兼職，在專職的司法助理員中，以工代干、以農代干或招聘合同制干部占到三分之一左右，隸屬司法行政編制的不到一半。從文化層次角度上來看，本科以上文化的司法工作人員還不到一半。司法助理員文化水平還不算高，并且有著成分復雜、管理多重、待遇參差不齊的特點，這對于基層司法行政工作來說并不算是好事。

第三，組織形式不適應。還有不少司法所在機構、人員編制上還比較模糊，并未得到根本上的解決。在鄉鎮司法所的建立密度上，我國還沒有完成鄉鎮全覆蓋的任務，并且在建立地點上，東部多于西部、南方多于北方，在司法資源上不平衡。上述問題都是亟待改變的。

二、新的經濟發展方向對鄉鎮司法所的構建提出了新的標準

第一，伴隨著市場經濟的不斷繁榮發展，民主和法制構建進程越來越快，黨的十八屆四中全會強調了依法治國在當前中依然需要不斷踐行，這就需要各級司法行政機關要緊緊圍繞依法治國來開展工作，在這里鄉鎮的依法治理工作可謂是一個重點。截至去年，中國農村人口有5.89億，占到全國總人數的42.65%，很顯然依法治國中農村要做的工作很多，這些數據也充分說明了農村在依法治國的基本方針的實施中，仍是不可忽略的一大陣地。而司法所受到鄉鎮政府的領導和支持，在鄉鎮展開依法治理工作，能向村民深入開展普法教育工作，并為鄉鎮政府的決議給出法律審核建議，無論是法律普及還是依法治理都離不開司法所。

第二，市場經濟體制的構建和農村社會經濟的不斷發展，對基層司法工作職能提出了更高的要求。司法行政機關要適應這樣的變化，最好的途徑就是加大對鄉鎮司法所建設的投入力度。職能變化主要體現在如下幾個方面：一是工作內容的改變，從以往單一的為人民群眾進行調解，向著更加全面的司法行政工作轉變。在上個世紀鄉鎮司法所的建立之初，鄉鎮司法助理員的工作基本上是調解糾紛，并且糾紛的種類也無非是常見的鄰里糾紛、家庭糾紛和簡單的利益糾紛；而現在基層司法所不僅承擔糾紛調解工作，還涵蓋鄉鎮依法治理。宣傳教育和基層法律服務工作，還要參與到社會治安綜合治理進而對刑滿釋放人員的幫教和安置工作，在工作難度和工作方式上都更加繁復；二是工作方法的變化。以前大多是要靠行政手段調解糾紛，而現在是通過法律手段。以往調解糾紛，都是通過行政手段來解決問題，而現在隨著農村人民群眾法律意識的日漸提升，如果調解不依法，那么他們就會將問題的解決寄托于法院；三是工作范圍更加擴大化。也就是從以往的封閉性工作范圍向著開放性工作轉變。以前司法所的工作范圍大致上局限于本土，人熟地也熟，而今隨著農村勞務人口交流的不斷增加，鎮村的流動人口也呈現上升態勢，在法制宣傳、法律服務和糾紛調解上可能會涉及到其他鄉鎮、縣區乃至省市，這也讓工作變得更加復雜化。四是工作對象的變化，以前司法所面向的是老百姓，而現在已經開始向著依法管“官”方向轉變。這對于司法所工作人員的工作能力提出了更高的挑戰。以上幾點表明，鄉鎮司法行政工作在構建法制社會的歷程中將起到更為重要的作用，同時也揭示了加強鄉鎮司法所的建設仍舊是有必要的。

三、抓住歷史機遇，積極推動鄉鎮司法所的建設工作

第一，在建所的進程上，不要求全面推進，而是要遵照“抓重點、帶周邊、建設規范同時抓”的方式，逐步推進。通過已經建立起司法所的鄉鎮帶動沒有覆蓋司法所的鄉鎮。另外，注重司法所建設的規范性，主要任務是厘清鄉鎮和縣區司法局對司法所的管理規制，劃定司法所的職能和權利所在，構建工作目的和評級規制，提升司法所工作人員專業素質等。

第二，不要求所有鄉鎮都強制性建所，但是要從鄉鎮居民的需求入手，進行靈活處理。總體而言，人口破萬的鄉鎮，建立司法所是有必要的。司法所的專職工作人員應不低于7人。社情較為繁復、經濟較為繁榮的小型鄉鎮，建立司法所也有必要，無須建立司法所的鄉鎮也要配置一名司法助理員。

第三，在建所的方式上，不要以人口作為絕對判斷依據，要從鄉鎮的實際需要入手，將鄉鎮司法所以鄉鎮政府的內設部門作為建所的主要方式。一是在有助于在司法行政編制存在缺口的狀況下，通過鄉鎮編制人員來對司法所人員不足問題進行解決；二是有助于將鄉鎮司法行政工作更多的納入進鄉鎮的行政工作中，促進鄉鎮領導把處理好鄉鎮司法行政工作當做職能以內的事情；三是有助于司法所在辦公經費和環境上能夠受到更多的關注和支持。鄉鎮司法所變為鄉鎮內設機構之后，司法局和鄉鎮政府能對司法所進行雙重管理，以鄉鎮管理為主。

四、總結

我國在鄉鎮司法所的建設上已經持續投入了很多年，也取得了很大的成果，但也面臨著更多的挑戰，在以后，司法所的建設仍要持續穩步推進，為我國法制建設的完善起到更加積極的作用。

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