治理思維下公共服務現代化的實現路徑探析

摘 要 自黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化以來，治理的思維和理念逐漸深入人心并廣受關注。如何以治理思維推進公共服務體系和服務能力的現代化，是國家治理現代化的必然要求，也是實現公共服務發展成果更多更公平惠及全體人民的現實需要。本文以公共服務過程的三大環節為基礎，從治理的角度提出實現公共服務現代化的三大路徑，即在決策機制、供給機制和監督評估機制等方面要堅持三大原則。

關鍵詞 治理 公共服務 現代化 路徑

作者簡介：馮靜，中共拉薩市委黨校講師，研究方向：行政管理。

中圖分類號：D630.8 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.316

隨著經濟社會的穩步發展和人民群眾生活水平不斷提高，我國公民的公共服務需求不斷增加，需求個性化、多樣化、多層次性和復雜化的特征凸顯，政府單一主體提供公共服務的模式已經不能適應社會發展的現實。黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化。治理的思維和理念逐漸深入人心，并廣受關注。治理理論出現于20世紀90年代，隨著治理理論的進一步發展，出現了善治的概念，其基本特點和運行機制強調治理主體多元化、參與性、透明性和責任性。將治理理念和治理思維應用于公共服務，即從公共服務治理對象、治理主體、治理方式都強調多元參與，將有助于達到滿足公眾多樣化的公共需求、更好地實現公共利益的治理結果。具體來說，要實現公共服務的現代化，需要從決策機制、供給機制和監督評估機制等方面堅持三大原則。

一、決策機制：堅持需求導向和以人為本原則

公共服務決策機制的科學化和民主化是實現公共服務現代化的首要環節。科學化，即以科學的決策思想為指導，按照科學的決策規律，遵循科學的決策程序，運用科學的決策方法進行決策；民主化指在決策過程中充分發揚民主，廣泛聽取意見，按照民主程序進行決策。科學化注重工具理性，民主化強調公共價值，二者不可分割。公共服務決策的科學化和民主化關注的重點內容是如何科學民主地確定向公民提供哪些種類的公共服務。從公共服務實踐來看，長期以來，我國公共服務的決策模式主要以政府為主導，體現為自上而下的單一政府決策，公眾的公共服務需求表達受到抑制，公眾在公共服務決策中的表達權尚未完全實現，公共服務的提供者和使用者或受益者之間沒有有效建立起信息輸入——反饋——決策輸出的渠道和完整鏈條，公共服務的供給與公民需求出現錯位、偏差。形成上述問題的原因有三：

一是政府對公民參與的重視不夠，大包大攬的慣性思維依然存在。

二是公民社會沒有完全形成，公民參與意識不強，參與能力欠缺，參與渠道不暢通。

三是公民參與成本較高。公民參與公共服務決策需要付出時間成本、交通成本，需要花費精力，為此部分公眾寧愿選擇“搭便車”；同時，公眾的需求多樣而復雜，政府需要了解掌握各種需求并在不同的需求之間進行權衡，需要花費大量成本，導致政府在選擇參與主體時存在偏好。解決上述問題的關鍵是堅持需求導向和以人為本原則。

公共服務作為為滿足社會成員的公共需要而提供的公共產品和公共服務，其最大的特點即為公共性，最根本的要求是積極回應公民利益訴求并努力滿足公民最大化的公共利益要求，最根本的目標是促進和維護公共利益，因而，堅持以公民需求為導向，堅守以人為本的理念，是促進公共決策科學化和民主化的題中應由之義。基于此，完善公共服務決策機制應從以下幾個方面著力：

一是從思想上提高政府對公民參與公共服務決策的重視度。

二是從制度上完善健全公民需求表達機制和回應機制，既要健全基層民主制度、人民代表大會制度、聽證制度、信訪制度等現有的制度化的公共服務需求表達渠道，又要拓寬新的公民參與公共服務決策渠道，積極發揮各種媒體、社會組織在傳達公眾服務需求方面的作用。

三是從環境上大力建設公民社會，積極培育社會組織，不斷增強公民意識，切實提高公眾參與公共事務的能力。四是從技術上注重利用新媒體新技術，創造性地將公共服務需求表達機制與“互聯網+”和大數據等信息化時代的創新成果深度融合，為公共服務現代化、智能化提供技術基礎。

二、供給機制：堅持多主體參與和協同合作原則

科學高效的供給機制是公共服務現代化的關鍵環節。公共服務供給機制主要包含三大要素，即供給主體、供給方式和供給過程。公共服務活動的參與者包括公共服務的提供（安排）者、生產者和消費者。公共服務的提供（安排）者通常是政府，具體的生產者則可以是政府，也可以是企業等市場組織和公益組織等社會組織。提供（安排）者和生產者共同構成公共服務的供給主體。從實踐來看，我國公共服務供給機制尚存在以下問題：

一是公共服務供給模式仍然是政府供給機制占主導，政府壟斷供給公共服務的局面并沒有從根本上發生改變，市場、社會參與不足，市場供給機制和社會供給機制不健全，市場參與公共服務供給存在亂象橫生問題，部分社會組織的專業性、服務能力欠缺，公信力不足，影響公共服務效率和質量，這又反過來導致政府和公眾對企業、社會組織參與公共服務持觀望、保守態度。

二是各供給主體之間邊界不清、職責不清、權力不清，不同主體之間沒有充分實現在權力、責任等方面的有效分工與合作，政府對市場和社會組織參與公共服務干預過多，各主體之間缺少相互合作的協同機制，影響公共服務供給機制多元化的良性有序發展。解決上述問題的關鍵是堅持多主體參與和協同合作的原則。

首先，治理主體的多元化是治理現代化的前提。在當代中國語境下，公共服務治理主體包括執政黨、政府、市場和社會四大類。其中，中國共產黨并非公共服務的直接供給者，但是作為中國特色社會主義事業的領導核心，在中國公共服務現代化過程中扮演著重要的領導者和推動者的角色。政府作為公共利益的代表，是公共服務供給的主導者，這是由公共服務的性質和政府職能的規定性決定的。市場和社會組織是公共服務供給的重要參與者，它們的參與有助于整合社會資源，激發社會活力，有效滿足個性化、多樣化、層次化的公共服務需求。推進公共服務供給主體的多元化需要做好以下工作：

一是轉變政府職能，健全市場供給機制，積極培育社會組織，努力建設服務型政府和服務型社會，為多元參與公共服務提供組織基礎。

二是進一步理清政府、市場、社會的關系，明確各自權力和職能分配，為多元參與提供良好制度基礎和政策環境基礎。

三是鼓勵和積極推行政府購買公共服務，引入市場化、社會化機制，完善公共服務市場準入的信息公開制度，提高公共服務供給效率，為公共服務供給方式多元化打牢實踐基礎。

第二，多元主體之間的協同合作是實現公共服務有效供給的程序保障。能否發揮多元主體整合各種社會資源的優勢，關鍵需要形成各主體之間規范化和法治化的分工協作與權責關系，實現在權力、責任等方面的有效分工與緊密合作。為此，一要有法律制度上的明確的職責和權力分工；二要有詳細、明確的合作目標并為此目標而努力；三要有一個健全的協調機制，通過信息共享、共同解決問題等協商方式來協調彼此的行為，形成一個優勢互補、利益共享、風險共擔的局面；四要建立相應的責任分擔和責任追究機制，以確保各類供給主體始終切實履行好公共服務職責。

三、監督評估反饋機制：堅持全方位和制度化原則

科學規范的監督評估反饋機制是公共服務現代化的重要保障。公共服務是否與經濟社會發展水平相適應，公共服務效果如何，是否滿足公眾需求，是否有助于促進公共利益，需要監督、評估和反饋。自基本公共服務均等化發展目標提出以來，學術界和許多地方省市對于公共服務的績效評估問題進行了深入研究和有益探索，形成了大量研究成果和寶貴經驗。這些成果經驗給予人們的重要啟示就是完善公共服務監督評估機制必須要堅持全方位和制度化規范化原則。

從公共服務監督評估主體來看，解決好誰來監督評估的問題是關鍵。政府作為公共服務的主要提供（安排）者，理應對自己的行為負責，對公共服務的過程和結果負責，加之他們對自身提供的服務是否符合相關質量標準和規范最為清楚，因而政府是公共服務評估的重要主體。公眾作為公共服務的直接使用者或受益者，對公共服務效果如何、是否滿足自身需求等問題最具有發言權，公眾對公共服務的滿意度是提升公共服務品質的重要指標，因而，公眾理所當然也應當是公共服務評估的重要主體。此外，隨著我國政府職能轉變、簡政放權的深入推進，越來越多的企業和社會組織進入了公共服務的領域，加強對這些組織的監管和風險防控，防止權力尋租和服務低效率，還需要引入第三方評估機制。

從公共服務監督評估標準來看，明確監督評估內容是關鍵。一般來說，公共服務監督評估內容可以從兩大方面來認識：

一是主客觀的角度。是否滿足法律、法規、規章、政策、管理制度、報告、標準等公共服務相關文件的要求及滿足程度，此為客觀標準；是否滿足公眾等相關利益者的期望和要求及滿足程度，此為主觀標準。社會公眾的要求作為一種主觀標準，具有強烈的主觀色彩且很難量化，針對此種情況，應當盡可能地將社會公眾要求轉化為政府的相關規定要求，使相關規定要求最大程度地真實反映社會公眾要求，才越能改進公共服務質量和水平。

二是過程結果的角度。結果評估聚焦于政府提供了怎樣的服務，服務結果如何；過程評估聚焦于政府等公共部門和社會組織是如何提供服務的，整個服務的過程是否規范。

當然，各類評估主體和評估方式各有優劣，在實踐中，需要在了解各類評估主體的關注點的基礎上科學籌劃各自的評估內容并合理安排其評估范圍、建立制度化的評估指標體系、選擇合適的評估方式，并將評估結果及時反饋，依據評估結果及時做出調整與反應，打造一條全方位多角度立體化和制度化規范化的公共服務監督評估反饋鏈條，從而為推進公共服務的現代化提供重要保障。

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