網信軍民協同治理的學理性分析

◎中國社會科學院 郎 平

2017年3月12日，習主席在出席第十二屆全國人大五次會議解放軍代表團全體會議時再次強調，深入實施軍民融合發展戰略，開展軍民協同創新，推動軍民科技基礎要素融合，加快建立軍民融合創新體系。在網絡安全和信息化領域，建立軍民融合體系更是順應互聯網時代網絡安全特性的必然舉措。換言之，只有采取軍民融合的路徑，才能有效地維護國家網絡安全和推進信息化建設。

一、網絡空間安全對國家安全的威脅與挑戰

網絡空間可以分為三個層面：一是物理實體的基礎設施層，包括海底光纜、服務器、個人電腦、移動設備等互聯網硬件設施；二是由域名、IP地址等唯一識別符所構成的邏輯層；三是各種網站、服務、應用、數據以及互聯網用戶構成的用戶層。隨著互聯網逐漸滲透到國家政治、經濟、社會活動的方方面面，虛擬空間與現實空間得以緊密并且復雜的融合；互聯網用戶的活動以網絡為媒介向政治、經濟和社會領域擴展，由此構成了更加立體、多維度的網絡空間。因此，網絡空間治理不僅包含了互聯網治理的內容，也涉及經濟層面的數字經濟和發展問題、安全層面的網絡犯罪和網絡恐怖主義、社會層面的個人信息和隱私保護等。

由于網絡的虛擬特性，網絡空間具有海、陸、空等其他空間域完全不同的特征。第一，互聯網是分布式的網絡，它的技術特點決定了沒有哪個個人、機構或國家能夠單獨控制互聯網，傳統的政府控制權被分散，網絡空間治理只能依靠各利益相關方之間的協商和合作才得以實現；第二，網絡空間的內容可以無視地理因素跨越國家的傳統邊界，通信規模和種類急劇攀升，網絡信息傳播具有極強的隱蔽性，傳播范圍之廣、速度之快，很難被徹底切斷或遏制；第三，和傳統的軍事攻擊相比，發動網絡攻擊的門檻很低，而打擊目標則更廣，一個國家的政治、軍事、經濟、社會以及個人的安全都會受到不同程度的威脅，由于網絡空間安全問題的模糊性、隱蔽性和不對稱性，傳統的維護國家安全的手段很難有效應對。

網絡空間對國家安全的威脅是多方位和多層次的，而網絡安全的維護和實現途徑也有其特殊性，主要體現在：

第一，由于ICT技術的滲透和快速增長，網絡空間的內涵和外延仍在不斷變化和擴大之中。一方面，網絡安全幾乎涵蓋了所有的現實空間的安全議題，另一方面，網絡安全的威脅來源沒有固定的邊界，許多風險甚至是我們不知道和難以預測的。復雜性和未知的邊界意味著，網絡安全的維護需要一種開放的、創新的安全觀念和主權觀念。它既體現在國內的網絡安全治理中，也體現在國際合作與談判中。

第二，網絡安全具有典型的跨域特征，網絡安全的維護需要諸多不同學科的知識和智慧聚合。網絡空間的安全威脅常常涵蓋眾多學科，例如信息學、法律、經濟學、政治學、傳播學等社會科學以及信息通信等自然科學，并且具有典型的蝴蝶效應，在某個區域的微小變化可以在其他領域引發顯著的后果。因此，它不僅需要跨學科知識的共享，更需要跨學科人員的交流，在不同部門之間建立信息和協作機制，分享不同領域的知識和專長。

第三，它與幾乎所有行為體的利益緊密相關。對于國家行為體而言，它包含了關鍵信息基礎設施安全、經濟安全、政治安全和軍事安全（如網絡攻擊，網絡犯罪，網絡戰爭和網絡恐怖主義）；對企業等私營部門來說，它可能意味著對企業生存和發展的直接威脅；對個人來說，金融安全、隱私和信息保護都是當前的迫切需求；對于軍方來說，它的重要職責是確保國家在網絡空間以及傳統空間的軍事安全。

維護國家網絡安全，應充分發揮不同行為體的作用，并且在不同領域政策目標之間尋求平衡。但是，每一個行為體的力量都是有限的，難以應對網絡空間的跨域性的安全威脅；由于行為體的特性不同，每個行為體的作用并不是絕對的平等，而是在不同的議題上表現出不同的優勢和作用。只有通過各利益相關方共同參與的路徑，網絡安全才能得到有效維護。可以說，網絡安全的維護只能在開放、包容、合作的環境中實現，它是一個不同領域之間的平衡過程，也是不同部門之間的協調過程，無論是對國家整體還是對某個部門而言，網絡安全都絕不可能是絕對安全，而只能是相對的安全。

二、網絡主權的內涵與適用性分析

主權國家是近現代國際關系的主要行為體，與此相應，主權原則是現當代國際關系的基本原則。主權是指一個國家在其領土內擁有的最高權力，根據這種權力，國家按照自己的意志決定對內對外政策，處理國內國際一切事務，而不受任何外來干涉。當這一原則適用于網絡空間，網絡主權應包括以下幾個方面的含義：（1）制定與網絡空間事務有關政策的政策制定權；（2）對其疆域內的涉網事務和活動享有的管理管轄權；（3）參與網絡空間發展并公平享有由此而來利益的網絡發展權；（4）確保和維護網絡空間安全的安全維護權；（5）自主選擇與他方進行發展與安全合作的國際合作權。

網絡空間是基于現實空間存在的，在當前主權國家為主導的國際秩序下，網絡空間同樣受到國家主權的管轄和約束。在各項國際原則中，處于基礎和核心位置的是主權原則。主權是當代國際關系框架中最重要的一個范疇，在網絡空間亦是如此。但是，由于網絡空間的虛擬特性，傳統意義上的主權原則在網絡空間會面臨著更大的不確定性。合理地運用和堅持網絡主權原則，應特別注意把握以下幾點：

第一，主權是一個歷史的、發展的概念，它的內涵并非僵化不變，而是一直處于演化進程中，并且根據時間和空間的不同，不斷有新的內涵注入。

從歷史上看，早期主權是屬于君主的絕對專制性權力，主要涉及宗教歸屬、轄地分割、皇室婚禮等事宜；近代資產階級革命之后，民族國家意識覺醒，主權概念逐漸向增強政府的權力方面擴展；二戰結束之后，國家與社會進步的潮流導致主權的行使與對人權的尊重變得密不可分。那么，在網絡空間治理中，網絡主權也被賦予了新的內涵，例如虛擬空間的數據、信息和內容管理，網絡空間的犯罪行為治理等；同時，網絡空間主權的行使同樣需要兼顧安全與發展、國家主權與人權之間的平衡。

網絡空間對主權原則的一個重大挑戰是虛擬空間跨越了傳統的地理邊界，網絡主權的邊界也變得模糊起來，難以明確界定。例如，虛擬空間的數據流動應該如何進行主權劃界？谷歌公司通過衛星等測繪手段對各國的地理、交通、建筑等進行測繪并形成地圖，并在互聯網上廣泛使用，這是否侵犯了一國的主權？對于國內行為體在網絡空間的活動，本國政府是否都應該行使主權管轄的責任？目前，各國對網絡主權的具體內容和內涵有不同理解，例如，西方更多地強調對網絡空間的控制權以及公民接入和訪問互聯網的權利，中國等發展中國家則更為強調發展權、管理管轄權、國際合作權等。這些差異對主權原則的行使構成了一定的障礙，因而也更需要國家間的談判和溝通以明確彼此的責任和義務。

第二，主權是一個多元的、綜合的、分層次的實踐范疇，在不同層級上主權原則的運用存在差異，應加以區別對待。

一般來說，主權權利可以劃分為安全和發展兩大類。即使是在網絡空間，主權的安全與政治內涵依然牢固地處于核心和樞紐地位，必須堅決加以維護；經濟發展主權則需要分層靈活對待，以適應加入國際貿易活動及規則的需要。例如，過去曾被看作是重要的國家主權權利的關稅壁壘，隨著全球自由貿易談判的進展已經逐漸被讓渡和削弱，網絡空間的數字產品貿易更是難以用傳統的關稅壁壘加以隔斷。

然而，由于國情的不同，每個國家對國家利益的排序有著很大的差別。即使在安全與政治主權方面，每個國家都會有不同的核心主權、重大主權、次要主權和一般主權的優先次序，以便于合理配置和有效使用資源；相應地，主權概念本身也逐漸劃分為占有權、管轄權、使用權、代管權等不同的要素，以此應對不同的主權議題紛爭。因此，主權的維護方式必然應該是靈活的、發展的，主權不是單一性的、僵硬不變的概念，而是可強可弱、可進可退，有必須的堅持，也有可討價還價余地的復雜權利和權力的機制系統。

因此，維護國家的網絡主權是一個相對的概念，從具有法律約束力的國際協定到政府間的雙邊協議或者備忘錄，國際合作的前提是不同程度上主權的讓渡；只有雙方均讓渡了部分主權，才能實現國際間的集體行動。既要維護國家的網絡主權，也要在讓渡部分網絡主權與實現發展、推動國際合作之間尋求恰當的平衡點。一枚硬幣有正反兩面，堅持網絡主權也是如此。如果一味堅持絕對的網絡主權，對不同層次的主權利益不加區別對待，那么很可能會在其他領域產生不良影響。

第三，以國家利益為基礎，辯證地堅持和維護網絡主權，在維護國家安全的同時保持變通，趨利避害。

在當今世界的無政府狀態下，作為事關國家政治、經濟、社會安全的網絡空間不可能在世界范圍內實現完全的自由和開放。除了一些技術社群和公民社會希望完全將政府（所有國家政府）排除在外，國際社會普遍認同政府在涉及網絡安全問題時的主導權；2016年2月，美國聯邦調查局與蘋果公司就手機解鎖引發的爭執就是一個例證。因此，即使是西方“多利益相關方”模式的追隨者也承認，政府可以在國家安全受到威脅的重大問題上介入互聯網公共政策的治理。但是，由于國情不同，不同國家政府對于國家安全的界定和優先排序是不一樣的，因而對政府在什么情況下、以何種方式介入互聯網治理不可能有統一的標準。

網絡主權的維護是必須的，但是政府在如何維護網絡主權的問題上應謹慎行事，注意處理好主權與發展、主權與互聯互通之間的關系，避免權力的過度使用。特別需要提及的一點，維護網絡主權不應作為對外解釋中國互聯網政策的理由。每個國家的政府都享有對本國境內的基礎設施、信息內容、運營主體的司法管轄權，其本質上是人的行為規范。但是，互聯網在世界上只有一個，如果每個國家政府對本國互聯網政策的解釋都以“網絡主權”作為依據，那么網絡空間的互聯互通就不可能實現。接入互聯網就意味著接受了某種共同的國際規則，參與網絡空間治理的前提必然是部分主權的讓渡。

簡言之，網絡主權的維護應該是發展的、靈活的、分層次的，其政策選擇的基礎是國家的利益分析。我們既應區分議題涉及國家利益的重要性，是核心利益、重大利益還是一般利益，也應考慮到對當前利益的威脅是否具有緊迫性，只有將兩個維度綜合起來考量，才能制定出恰當的對策。總之，在網絡空間的新背景和新形勢下，只有堅持并靈活運用主權觀，才能更好捍衛國家民族核心與重大利益，也才能夠依據外部需要和變化具備強大的變通能力，趨利避害。

三、維護網絡空間安全的路徑：多利益相關方共同參與

網絡空間安全威脅的多元化和全方位特性決定了維護網絡安全的有效路徑只能是通過多利益相關方協作和共同參與的模式。“利益相關方”（stakeholders）最早出現在公司治理領域。1984年，美國公司倫理企業研究所所長愛德華·弗里曼在《戰略管理：利益相關者管理的分析方法》中提出，“利益相關方”是指“能夠影響一個組織目標的實現，或者受到一個組織實現其目標過程影響的所有個體和群體”。在公司治理中，利益相關方可以是任何一個影響公司目標完成或受其影響的團體或個人，包括雇員、顧客、供應商、股東、銀行、政府，以及能夠幫助或損害公司的其他團體；企業管理者不應僅僅關注企業自身利潤最大化的單一目標，而應該更多關注企業自身的存在和發展與其他利益相關方利益的共贏。該理論認為任何一個公司的發展都離不開各利益相關方的投入或參與，企業追求的是利益相關方的整體利益，而不僅僅是某些主體的利益。

維護網絡空間安全，多利益相關方共同參與的路徑已經被國際社會普遍接受。在普遍意義上，它是一種路徑或方法，而不是唯一的解決方案。網絡空間安全威脅的多元化和復雜性決定了不可能有一種統一的模式來解決所有的威脅，因而在實踐中，這種路徑可以有多種表現形式。例如，在技術層面，“多方參與”表現為私營機構主導的自下至上的治理模式；在社會公共政策平臺上，它則體現為政府、私營機構、公民社會共同參與的治理；在安全治理中，它則突出表現為政府占絕對的主導地位。在國內的網絡空間治理中，這種路徑同樣適用。

首先，在全球化時代的大背景下，國家層面網絡空間治理的路徑和原則也應順應全球化時代的理念和邏輯，網絡安全的維護也是如此。

治理的概念不同于傳統意義上的統治或管制：第一，治理是指多種行為體圍繞共同的目標彼此協調的一種過程，治理的施政主體不局限于政府，而是包含了非政府組織、私營部門、個人等多種行為體；第二，統治和管制的權威主要來自政府，而治理雖然需要權威，但這個權威并不為政府所壟斷，它需要政府與非政府組織、公共機構與私人機構之間的密切合作，而非政府行為體的作用和影響力有明顯上升；第三，統治或管制的實現途徑是一種自上而下的權力作用，通過發號施令、制定和實施政策，對公共事務實行單向的管理；治理則體現為一種扁平化或者網絡化的互動關系，政府、非政府組織以及各種私人機構主要通過合作、協商來共同處理公共事務，所以其權力向度是多元化的。

在全球化的背景下，網絡空間治理同樣應遵循平等、民主、合作、責任和規則這五項全球治理的關鍵詞。平等是網絡空間治理的基礎，政府、私營企業、民間社會、個人都是平等的參與者，享有同等的參與權力；民主是網絡治理的價值理念，規則制定的過程應體現公平和正義的原則；合作是網絡治理實現的主要途徑，只有依靠不同國家和不同行為體之間的共同努力才能應對；責任是網絡治理的核心內容，每個行為體都需要承擔各自不同的責任；規則是網絡治理的實現手段，制定、完善和創新國際規則或機制是互聯網治理目標得以實現的主要途徑。

在治理的過程中，政府的作用常常不可或缺，但其作用不再是自上而下的發號施令，而是體現在依靠其強大的動員能力，為共同行動提供服務和公共產品，營造有利于共同行動的大環境。例如，提供制度保障，對私營部門和其他社會力量能否進入以及怎樣進入公共事務治理領域進行必要的資格審查和行為規范；制定政策激勵，在行政、經濟等方面采取相應的獎懲措施，引導和鼓勵其他行為體采取共同行動；實現外部約束，做好公共事務治理的“裁判員”，依據相應的法律和規章制度，對其他治理主體的行為進行監督、仲裁甚至懲罰。

在網絡安全層面，政府享有絕對的主導權，這也是政府特別是軍隊維護國家軍事安全的職責和權力體現，但是，政府的控制力在網絡空間是相對下降的。一方面，網絡空間的分布式結構導致越來越多的不同行為體成為利益相關方，特別是賦予了非政府行為體更大的不對稱優勢，包括個人、企業、民間團體的非政府行為體可以通過低廉的工具和攻擊手段，例如運用信息炸彈、病毒程序和木馬發動網絡攻擊，對國家的關鍵基礎設施和安全造成重大的安全威脅；另一方面，網絡空間和安全均具有內涵和外延無限延展的屬性，涉及到的安全威脅可以來自任何領域、任何部門和個人，但由于網絡空間的分布式網絡和歸因困難，政府很難針對明確的目標做出有效防范。

在這種態勢下，未知范圍的潛在風險使得政府必須保持與其他行為體的密切協作，從信息分享到協同行動，都離不開其他行為體的配合和支持。只有依靠多方參與的路徑，在設施、人力、資本和信息等要素資源上加強共建、共享的聯動機制，才能更好的維護網絡安全，而軍民協同共治的意義就在于此。

其次，多利益相關方共同參與的路徑具有相當的靈活性和包容性，可以充分發揮不同行為體的優勢，取長補短，實現效率的最大化和多方的利益共贏。

作為一種治理路徑，這種路徑的核心要素是不同行為體在平等的基礎上共同參與互聯網治理，完全契合了網絡空間安全威脅的多元化和復雜性。維護網絡安全并不是僅僅維護政府部門的安全，而是要維護網絡空間各相關行為體的共同安全，例如個人的金融安全和信息保護、私營企業的生產安全、國家的關鍵基礎設施安全以及領土安全。但是，這并不是說所有行為體在這種路徑中的作用是絕對的平等。在實踐中，由于行為體的特性差異，由哪個行為體來主導進程，還需要根據問題的性質做具體分析。

不同行為體既有各自專長的領域，也各有鞭長莫及之處。政府的力量在于憑借其政治權威，能夠集中整合不同資源并提供必需的公共物品，通過政策、法規、宣傳等手段，為治理創建必要的環境和條件，但是在具體政策執行落實、技術創新等方面卻必須依靠私營部門、研究機構以及個人的配合；私營企業是互聯網發展和技術創新的主要推動力量，在制定技術標準方面有著其他行為體難以企及的優勢，但它的優勢領域相對有限，如果涉及整體規劃和統籌，則離不開政府的支持。隨著網絡安全涉及的領域逐漸由技術向經濟和政治領域拓展，以及政治性水平由低至高，政府的主導作用將愈加顯著，而其他行為體的參與也不可或缺。

從未來發展的趨勢判斷，扁平化、網絡化的治理框架將會對網絡空間治理產生深遠的影響。“多利益相關方”是一種治理路徑或方法，而不是唯一的解決方案；它不排斥任何一種行為體的參與，而是堅持從議題的性質出發確定主導權的歸屬；它更強調治理框架的靈活性和包容性，因而也更有利于應對多元化、多主體和多層次的網絡安全威脅。當多利益相關方共同參與被認為是網絡空間國際治理的主導路徑的同時，這種治理方式同樣對國內層面的治理提出了更高的要求。即使在政府發揮主導作用的網絡安全領域也是如此，軍民融合和協同治理將是今后維護網絡空間軍事安全的主導路徑。

網信領域的軍民協同治理需要“軍”和“民”雙邊、多方的協同。這里的“多利益相關方”涵蓋了軍和民內部的各利益相關部門，而協同機制的建立則體現在兩個層面：一是各利益相關方在技術和資源等相關領域的共享，構建軍方與地方政府、軍方與企業，以及地方政府與企業之間協同、共建的扁平化、網絡化機制；二是明確軍、民各相關方內部各部門之間的職能邊界劃分，理順各方的關系，明確不同議題上的需求方和供給方各自的權責分工、權利分配。共享機制的建立是實現軍民協同治理的路徑和任務，職能邊界的劃分則是實現軍民協同治理的前提，兩者相輔相成，缺一不可。只有這樣，才能真正動員和集中軍、民各方的力量，實現從技術到資源、再到實力的協同和融合，打造出以軍民協同發展為目標的網信軍民融合共同體。