非立法性規范性文件備案審查的法理依據及相關問題

丁桂華+++滕修福

所謂規范性文件，顧名思義就是有關機關、團體、組織制發的具有規范人們行為的文件，有廣義和狹義之分。廣義的規范性文件一般是指屬于法律范疇（即憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、國務院部門規章和地方政府規章）的立法性文件和除此以外的由國家機關和其他團體、組織制定的具有約束力的非立法性文件的總和。狹義的規范性文件一般是指法律范疇以外的其他具有約束力的非立法性文件（以下稱“非立法性規范性文件”或簡稱“規范性文件”）；目前這類非立法性規范性文件的制定主體非常之多，例如各級黨組織、各級人民政府及其所屬工作部門，人民團體、社團組織、企事業單位、法院、檢察院等。

規范性文件備案審查制度是保證憲法法律有效實施、維護國家法制統一的重要制度。黨的十八屆四中全會決定指出，“行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定”；并要求“加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件”。由此可見，建立健全規范性文件備案審查制度，強化對規范性文件的備案、審查和糾錯，是各級人大常委會及其相關機構行權履職不容忽視的監督手段。

下面，筆者結合監督法等相關法律法規將要探討的，僅限于地方各級人大及其常委會和“一府兩院”制發的非立法性規范性文件備案審查的相關問題。

一、非立法性規范性文件備案審查的法理分析

“規范性文件”一詞作為法律用語，最早見于行政訴訟法。1989年4月4日，七屆全國人大二次會議通過的行政訴訟法第三十二條之表述：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件”（現為2014年修正后的行政訴訟法第三十四條之規定），之后行政處罰法、行政許可法、行政強制法等也都有“規范性文件”的法律表述。2006年8月29日，十屆全國人大常委會第二十三次會議通過的監督法，專列第五章“規范性文件的備案審查”，將其作為各級人大常委會行使監督權的主要手段之一。2014年11月行政訴訟法修正，還增加了第五十三條之規定：“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。”“前款規定的規范性文件不含規章。”第六十四條之規定：“人民法院在審理行政案件中，經審查認為本法第五十三條規定的規范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據，并應當向制定機關提出處理建議。”賦予了人民法院對規范性文件的合法性審查權。2015年3月，立法法修正也將“規范性文件”一詞寫入其中：“有關的專門委員會和常務委員會工作機構可以對報送的規范性文件進行主動審查”（立法法第九十九條新增第三款之規定）。綜合上述法律條款之規定，“規范性文件”寫入法律條款，除特別規定外，一般都具有廣義性。

關于非立法性規范性文件的備案審查，監督法有第二十九條和第三十條之規定。監督法第二十九條規定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會作出的不適當的決議、決定和本級人民政府發布的不適當的決定、命令的程序，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會參照立法法的有關規定，作出具體規定。”第三十條規定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會對下一級人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定和本級人民政府發布的決定、命令，經審查，認為有下列不適當的情形之一的，有權予以撤銷：（一）超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務的；（二）同法律、法規規定相抵觸的；（三）有其他不適當的情形，應當予以撤銷的。”

監督法所賦予的各級人大常委會的撤銷權，憲法和地方組織法早有明確規定。依據憲法第六十七條之規定，全國人大常委會有權“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定、命令”和撤銷省一級“國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議”。依據憲法第一百零四條之規定，縣級以上地方各級人大常委會有權“撤銷本級人民政府的不適當的決議和命令；撤銷下一級人民代表大會的不適當的決議”。依據地方組織法第四十四條之規定，縣級以上地方各級人大常委會有權“撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會的不適當的決議”和“撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令”。

上述憲法和法律條款所賦予的各級人大及其常委會的撤銷權，就是地方各級人大常委會建立和完善規范性文件備案審查制度的法理依據。依據上述法律條款之規定的法理，從非立法性規范性文件的文本來看，地方各級人大及其常委會所作出的“決議、決定”應當報上一級人大常委會備案審查，縣級以上地方各級人民政府所發布的“決定、命令”應當報本級人大常委會備案審查（依據地方組織法第九條之規定，鄉鎮政府的“決定、命令”應當報鄉鎮人大備案審查）；從非立法性規范性文件的內容來看，未必所有的人大“決議、決定”和政府“決定、命令”都要備案審查，法定文本以外的非立法性規范性文件也應當備案審查，以免出現監督法所列舉的法定撤銷情形。

二、非立法性規范性文件備案審查的幾個問題

非立法性規范性文件如何界定？關于規范性文件的概念，沒有明確的法律界定，從一些地方所制定的規范性文件備案審查的地方性法規中看，對“規范性文件”概念的表述也不盡相同。如《上海市人大常委會關于規范性文件備案審查的規定》第三條“本規定所稱規范性文件，是指涉及本市公民、法人和其他組織的權利、義務，并具有普遍約束力，在一定期限內可以反復適用的下列文件：……”；《廣東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查工作程序規定》第二條“本規定所稱規范性文件，是指本省各級人民代表大會及其常務委員會作出的涉及公民、法人、其他組織權利義務的，具有普遍約束力的決議、決定和縣級以上人民政府發布的涉及公民、法人、其他組織權利義務的，具有普遍約束力的行政決定、命令”。endprint

縱觀一些地方性法規對“規范性文件”的概念表述，筆者認為，非立法性規范性文件應具備以下兩個方面的主要特性，一是法律針對性。非立法性規范性文件雖然不屬于正式的法律法規，但它應該是依據相關法律法規所制定的，具有法律針對性的規范性文件。二是普遍約束性。非立法性規范性文件所規范的對象，應該是涉及區域內不特定公民、法人和其他組織的權利、義務，具有普遍約束力的規范性文件。

人大“決議、決定”和政府“決定、命令”是否都要備案審查？雖然說，監督法和地方組織法相關條款有明確規定，地方各級人大及其常委會有權撤銷下一級人大及其常委會不適當的決議、決定和本級人民政府不適當的決定、命令；但是，也并不是說這些決議、決定和命令，都屬于規范性文件，需要備案審查。諸如各級人大及其常委會依照法定權限，對特定的人和事依法行使選舉任免權、重大事項決定權和監督權的事項，所作出的決議、決定；諸如每年一度人代會上例行通過的對本級人大常委會和“一府兩院”工作報告、計劃和預算報告的決議，這些帶有批準性、號召性的決議，沒有實質的法定針對性和普遍約束力，就不屬于規范性文件的范疇。筆者認為，只有那些決議、決定和命令是依據相關法律條款所制定，涉及各級人大及其常委會和“一府兩院”法定職權的行使與責任、義務的履行，尤其是涉及規范公民、法人和其他組織的權利和義務，就應該被視作為規范性文件進行備案審查。諸如各級人大常委會依法依規所制定的一些履職行權的規章制度，如對“一府兩院”專項工作的評議辦法、專題詢問辦法等這些創新型履職行權的規定，就屬于規范性文件；諸如各級人民政府所作出的關于征地搬遷補償的決定，就涉及村（居）民的土地使用權和財產所有權等，屬于正統的規范性文件。

這里有必要注意把握的是，非立法性規范性文件不僅僅只局限于法定的“決議”“決定”和“命令”這三種文本格式，其他文本格式只要具有非立法性規范性文件的主要特性，也應該屬于規范性文件。如地方政府所制發的關于森林防火公告、禁止秸稈焚燒公告等，就涉及對違犯者的處罰，諸如此類的涉及規范人的行為的“公告”“通告”“通知”等，都應該被視作規范性文件進行備案審查。如各級人大常委會所制定的行使重大事項決定權、監督權的若干規定或辦法，人大常委會組成人員聯系代表、代表聯系選民或選舉單位的辦法或若干規定，諸如此類的涉及人大及其常委會職權行使和義務履行的創新“辦法”或“若干規定”，也應該被視作規范性文件進行備案審查。

“兩院”是否有規范性文件需要備案審查？最高人民法院、最高人民檢察院（簡稱“兩高”）司法解釋的備案審查，監督法和立法法都有明確的條款規定，但對于地方各級人民法院、人民檢察院（簡稱“兩院”）執行法律和司法解釋所制定的規范性文件如何處置，法律沒有規定。那么，地方“兩院”是否有規范性文件需要備案審查？關于這一點，2012年2月2日，“兩高”聯合發布《關于地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性質文件的通知》，重申地方“兩院”不得制定具有司法解釋性質的文件，并要求地方“兩院”對于以前制定的文件進行清理，并向“兩高”報告清理結果。由此看來，地方“兩院”規范性文件，過去有，今后可能沒有。

關于對地方“兩院”的規范性文件的備案審查，縱觀省一級人大常委會制定的規范性備案審查的地方性法規，大多數地方沒有規定，部分地方則有規定。如黑龍江、新疆、河南、安徽等少數地方則規定要報本級人大常委會備案審查，天津等個別地方則規定要“抄送備查”。筆者認為，司法改革實踐中，地方“兩院”行使司法權除了執行法律和司法解釋外，制定規范性文件的可能性和必要性還是有的。因此，地方“兩院”一旦有規范性文件的出現，在報上一級“兩院”備案或批準外，也應報本級人大常委會備案審查。

黨政機關聯合制發的規范性文件能否審查？現實中，一些重大問題和重點工作，一般是由黨委決策、政府執行，往往是黨委和政府聯合下文。而這些由黨委和政府聯合制發的規范性文件，在備案審查上的確存在兩難。一是人大方面審查黨委文件不妥。一方面，黨委文件體現黨委的決策和意圖，在黨委領導下的人大常委會應貫徹執行；另一方面，人大方面審查黨委文件也沒有明確的法律規定。二是作為規范性文件又不能視而不見。一些黨政聯合制發的文件，常常涉及公民、法人和其他組織的權利和義務，且具有普遍約束力，有的甚至有悖法律，人大方面若視而不見則是監督缺位。筆者認為，從依法行政的角度，涉及規范人的行為且具有普遍約束力的規范性文件，應盡可能地避免黨政聯合制發文件。即便是黨政聯合制發文件，政府方面應主動向本級人大常委會報備審查。如果涉及不適當情形的，一方面人大常委會黨組應出面向黨委進行匯報，另一方面人大常委會相關機構應向政府方面提出備案審查意見。如果政府方面出現“漏報”，人大方面應主動將其納入非立法性規范性文件備案審查的程序，主動審查，以防萬一。

如何有效防范規范性文件“被漏報”？首先，要建立和完善規范性文件備案審查制度。省一級人大常委會要依據立法法、地方組織法和監督法等相關法律的規定，制定出臺和完善規范性文件備案審查的地方性法規，地方各級人大常委會也要制定出臺規范性文件備案審查的規定和相關制度措施，細化明確規范性文件備案審查的組織領導、報送范圍、程序步驟、保障措施等。其次，要建立和完善政府規范性文件同步報送制度。即政府規范性文件在向上一級政府報備的同時，要向本級人大常委會進行報備。再次，要建立和完善政府文件抄報人大制度。即政府（含黨政聯合）制發的所有文件，要抄報本級人大常委會（或其黨組），便于人大方面主動介入審查。第四，要建立和完善規范性文件備案審查的聯動機制。即下一級人大常委會要主動向上一級人大常委會報備規范性文件，同時要爭取和接受上一級人大方面的指導和監督，并通過上一級人大常委會建立與上一級人民政府備案審查機構（法制辦）之間的聯動機制，以進一步強化和完善對本級人民政府規范性文件的備案審查制度。第五，要建立和完善對規范性文件備案審查的監督制度。即本級人大常委會要進一步強化對下一級人大及其常委會和本級“一府兩院”規范性文件備案審查的專項工作監督，定期檢查，發現問題，整改完善。第六，要暢通規范性文件備案審查的民意渠道。要建立和完善“互聯網+”的網上信息平臺，暢通和拓寬各級人大代表和公民、法人和其他組織對規范性文件備案審查的建議權。endprint