“一帶一路”建設的綜合災害風險防范及其戰略對策

孔鋒　呂麗莉　王一飛

摘要綜合地質地理和大氣環境因素，“一帶一路”沿線國家屬于重大自然災害頻發區域，這不僅制約相關國家經濟社會發展，也制約“一帶一路”戰略實施的效果，在某種程度上也關系我國企業“走出去”的成敗。通過災害識別與防范，加強防災減災工作，確保“一帶一路”互聯互通相關重大基礎設施建設的安全，是順利推進戰略實施推進的關鍵，也是保障沿線國家民生的重大需求。“一帶一路”沿線國家防災減災工作總體上比較薄弱，亟待通過推動“一帶一路”區域的防災減災合作，整體提高災害設防水平；提高災害風險的投保范圍和投保水平；加強自然災害監測和預警能力的建設；加強應對氣候變化風險的經濟、產業、土地利用結構調整；建立“一帶一路”綜合減災論壇，將有關內容納入“一帶一路”系列高端論壇議題。

關鍵詞“一帶一路”；防災減災；巨災；戰略對策；綜合災害風險防范

中圖分類號P49文獻標識碼

A文章編號0517-6611（2017）22-0214-03

AbstractTo ensure the smooth progress of “The Belt and Road” needs to be guaranteed in many ways， including disaster risk identification and effective prevention and control is an indispensable link.Comprehensive geological and atmospheric environmental factors， “The Belt and Road” along the countries belong to the major natural disaster areas， which not only restricts the national economic and social development， also restrict the implementation of “The Belt and Road” strategy， to some extent， but also for Chinese enterprises to go out of the success.Through the identification and prevention of disasters， strengthen disaster prevention and mitigation， to ensure that “The Belt and Road” interconnection related major infrastructure construction safety is the key to facilitating strategy to promote the implementation of the major demand but also to protect the livelihood of the people along the country.The national disaster prevention and mitigation work is relatively weak， should be through the promotion of cooperation in disaster prevention and mitigation along “The Belt and Road” area， improve disaster fortification level； improve the disaster risk insurance coverage and insurance level； strengthen the construction of the natural disaster monitoring and early warning capabilities； strengthen the response to climate change risk of the economy， industry， land use structure adjustment； establish “The Belt and Road” integrated disaster reduction forum， the content included in the “The Belt and Road” series of highend forum topics.

Key words“The Belt and Road”；Disaster prevention；Catastrophe；Strategy；Integrated risk governance

“一帶一路”建設涉及到東亞11國、西亞8國、南亞8國、中亞5國、獨聯體7國和中東歐16國，總計65個國家和地區[1]，這些國家正處在世界環太平洋和北半球中緯度兩大自然災害帶中[2]。同時，“一帶一路”沿線城鎮和居民點密集，重大自然災害嚴重威脅著公眾的生命、財產安全，制約當地的社會經濟發展和“一帶一路”戰略的響應參與能力。隨著“一帶一路”戰略推進，中國災害防御保障需求超過了目前以國內為主的建設任務布局，必須具備超越國界的全球化災害監測預警能力，開展有效防御措施，減輕各類自然災害造成的損失，降低運行風險，才能夠對區域內各國的持續發展以及中國的國家安全提供技術保障[3]。為順利實施“一帶一路”戰略，必須加強該區域的防災減災工作。

1“一帶一路”戰略深化實施的國際和國內聲勢高漲

1.1聯合國倡導各國推進“一帶一路”建設

“一帶一路”是一條互尊互信之路，一條合作共贏之路，一條文明互鑒之路。2017年3月17日，聯合國安理會以15票贊成，一致通過關于阿富汗問題第2344號決議，呼吁國際社會凝聚援助阿富汗共識，通過“一帶一路”建設等加強區域經濟合作，督促各方為“一帶一路”建設提供安全保障環境、加強發展政策戰略對接、推進互聯互通務實合作等[4]。決議強調，應本著合作共贏精神推進地區合作，以有效促進阿富汗及地區安全、穩定和發展，構建人類命運共同體。在當前國際背景下，只要沿線各國和衷共濟、相向而行，就一定能夠譜寫建設絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的新篇章，讓沿線各國人民共享“一帶一路”共建成果。

1.2中國推進“一帶一路”戰略的需求

中國經濟和世界經濟高度關聯。中國一以貫之的堅持改革開放，構建全方位開放新格局，深度融入世界經濟體系。推進“一帶一路”建設是中國“十三五”規劃中的專門一章，既是中國擴大和深化對外開放的需要，也是加強和亞歐非及各國互利合作的需要。“一帶一路”戰略的實施，極大地促進了中國與沿線各國之間的經貿發展、對外產業投資、能源合作和城鎮基礎設施建設，需要大力提升區域內各國之間交通物流運輸、能源輸送保障能力。

2“一帶一路”沿線的災害風險及其影響

2.1“一帶一路”沿線面臨的綜合災害風險

2.1.1“一帶一路”沿線地區地理環境復雜、抗災能力弱。“一帶一路”貫穿亞、歐、非三大洲，涉及的區域是全球高災害風險區，通過全球強頻發的地震帶、多種地表災害的高發區。沿線自然環境差異大，跨越高寒、高陡、高地震烈度區及太平洋和印度洋季風區，孕災環境復雜嚴峻、穩定性差，致災因子危險性高，承災體脆弱性高、恢復性低。加之沿線大多數國家經濟欠發達，抗災能力弱，尤其是應對特大災害的物資儲備和應急救援的能力不強，導致災情形勢高居不下。多災種群發群聚，災害鏈頻發，災害遭遇凸出，往往造成嚴峻的災情[5]。因此，頻繁發生的災害成為社會經濟發展緩慢、民生艱難、甚至政局不穩的重要原因。

2.1.2“一帶一路”沿線國家面臨巨大自然災害風險。“一帶一路”主要自然災害包括：地震、火山、滑坡、泥石流等地震地質災害，臺風、暴雨、洪水、干旱、風沙、熱害、冷害等氣象災害，風暴潮、海浪、赤潮、海冰等海洋災害，病害、蟲害和森林、草原火災等生物災害，風化沙化、水土流失、鹽漬化等生態環境災害，是世界上自然災害種類最多，災害危險最大、災情最為嚴重的地區。綜合災害風險評估結果表明：在65個國家和地區中，中國綜合自然災害年期望死亡人口率暫居第15位[3.27人/（百萬人·a）]，菲律賓[（25.02人/（百萬人·a）]、孟加拉國[22.81人/（百萬人·a）]、越南[15.73人/（百萬人·a）]排在前3位。中國綜合自然災害年期望影響人口率暫居第10位[1 378人/（十萬人·a）]，菲律賓[6 079人/（十萬人·a）]、孟加拉國[5 430人/（十萬人·a）]、越南[3 615人/（十萬人·a）]排在前3位。中國綜合自然災害年期望GDP損失暫居第20位（1.01%），老撾（2.45%）、緬甸（2.34%）、吉爾吉斯斯坦（1.96%）排在前3位。

2.2重特大自然災害對“一帶一路”的影響

“一帶一路”建設涉及大量基礎設施和交通、通信、能源等重大工程項目，初步估算僅基礎設施建設領域的投資需求就高達8萬億美元，未來10年中國在“一帶一路”的投資總額高達1.6萬億美元[6]。大量的境外投資與交通、通信、能源等重大工程將受自然災害影響嚴重，面臨巨大的災害風險和損失，嚴重威脅域內國家社會經濟發展和我國境外投資安全。具體來看主要包括以下4個方面特大自然災害風險。

2.2.1特大地震的影響。“一帶一路”橫貫歐亞板塊與印度板塊、非洲板塊等相互作用交匯部位及其鄰近地帶，地殼—上地幔結構地域性差異明顯，構造變形復雜，構造活動活躍，地震災害頻發。陸上絲綢之路經濟帶曾發生過1906年北天山瑪納斯8級地震、1911年阿拉木圖8級地震、1920年海原8.5級地震、1927年古浪8級地震等巨大地震。海上絲綢之路跨越了板塊邊界帶，曾發生過2004年蘇門答臘—安達曼8.9級地震、2015年尼泊爾8.1級地震，均造成重大影響。可見“一帶一路”沿線區域大地震頻發，是地震致死率最高，地震死亡人數總數最高的地區。

2.2.2復雜地質災害的影響。“一帶一路”沿線地區地形差異大，地質災害風險高，影響基礎設施建設。青藏高原的隆升導致高原向周邊區域過渡地帶地形高差特別巨大，形成了高山峽谷的地形特點，谷坡陡峭，相對高差多在1 000～4 000 m，風化侵蝕作用強烈，松散堆積物豐富。該區域主要受印度洋季風的控制，局部還受東南季風影響，降雨豐富，年內分配不均，局地性暴雨成為顯著的氣候特征。特殊的地質、地貌和氣候條件使得“一帶一路”沿線的中亞和南亞地區成為地質災害最為活躍的發育區。1981年西藏聶拉木縣章藏布次仁瑪錯冰湖潰決泥石流，沖毀中尼邊境上的友誼橋，造成尼泊爾200人死亡；2010年中巴公路巴基斯坦境內阿塔德巴德發生特大規模滑坡形成堰塞湖，掩埋和淹沒公路25 km，導致中巴公路中斷，嚴重影響中巴經貿以及中巴國防安全。

2.2.3極端氣象水文災害的可能影響。“一帶一路”沿線地理環境復雜，海洋和氣象災害頻發。“一帶一路”沿線與中國鄰近的中亞及歐亞大陸腹地、南亞以及東南亞區域是氣象和水旱災害多發、高發、重發區。“絲綢之路經濟帶”沿線的中亞以及歐亞大陸腹的主要災害有暴雨及其引發的洪水、泥石流等災害，還有高溫、干旱、暴風雪、低溫和嚴寒等氣象災害。2008年初，暴風雪、嚴寒、低溫和冰凍天氣席卷歐洲東南部，經中亞至中國的多個國家和地區遭遇百年不遇的罕見嚴寒冰凍天氣，導致逾千人死亡。2010年巴基斯坦遭受近81年來最嚴重暴雨洪澇災害，近1 800人死亡。

2.2.4特大海洋災害的可能影響。“21世紀海上絲綢之路”沿線的東南亞和南亞是海洋災害的多發高發區域，主要災害有臺風、風暴潮、海嘯、海浪、海冰、海平面上升等海洋災害，存在人員、財產安全和社會以及生態環境損失的巨大災害風險。西北太平洋、南中國海、北印度洋的海上極端天氣如熱帶氣旋等強天氣系統引發的風暴潮常造成沿岸地區人員、財產的重大損失，所引發的巨浪也造成嚴重的海難事故，導致從事海洋運輸、漁業等生產活動的人員和財產損失，如1970年11月12日，孟加拉特大風暴潮，造成孟加拉灣沿海國家超過30萬人死亡，8萬頭牛、50萬只家禽死亡，經濟損失無法計量，再如1991年4月29日，孟加拉特大風暴潮，造成孟加拉灣沿海國家約14萬人死亡，直接經濟損失超過30億美元；由海底地震引發的海嘯災害是另一種特別嚴重的海洋災害，2004年12月26日發生在印尼的特大地震海嘯，地震震級達到9.3，其所引發的大海嘯最大波高超過10 m，造成印度洋沿岸包括東南亞、南亞、非洲等國家嚴重災害損失，共造成292 206人死亡，直接經濟損失超過136億美元。

3“一帶一路”防災減災的現狀與需求

3.1“一帶一路”沿線國家綜合防災減災工作現狀

盡管“一帶一路”沿線國家非常重視防災減災工作，設立了專門的研究機構和防災減災業務機構，但是由于國界分割和研究與業務工作經費不足，其研究基礎、觀測基礎、工作基礎很不平衡，多數國家尚未形成自主研發的能力，技術系統落后，區域性的防災減災工作處于碎片化狀態，難以形成重大自然災害監測預警、防治與應急的綜合防范能力。許多國家通過爭取大國援助方式提高本國的防災減災工作能力，并在不同場合呼吁中國在防災減災科技進步方面發揮領導作用。

3.2“一帶一路”國家與中國防災減災的合作現狀

目前“一帶一路”國家中與中國簽署雙邊地震科技合作協議的國家共19個，分別為蒙古、巴基斯坦、東南亞6國（印度尼西亞、新加坡、泰國、老撾、緬甸、越南）、西亞與北非4國（以色列、伊朗、土耳其、埃及）、中東歐2國（捷克、馬其頓）、中亞及獨聯體5國（哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦、亞美尼亞、俄羅斯）。1993年以來中國陸續與哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、巴基斯坦、印度、越南、馬來西亞、印度尼西亞、老撾和泰國等國在氣象合作協議、雙邊工作會談等方面陸續開展合作，合作領域涉及災害氣象信息交換、科研成果交流、氣象儀器和技術裝備、氣象人員培訓等。為提高區域內相關國家災害監測預警能力，中國先后向中亞和東南亞國家的氣象部門贈送氣象衛星數據廣播系統（CMACast）接收站和氣象信息綜合分析處理系統（MICAPS），并幫助老撾和緬甸完成了自動氣象站和GPS/MET站建設。同時中國向巴基斯坦、泰國、馬來西亞和柬埔寨、越南等國家提供了數值天氣預報產品；還為泰國、馬來西亞和柬埔寨、印度尼西亞等國提供有關氣候監測預測和氣候服務等氣象業務培訓；為泰國和馬來西亞政府分別提供災害評估和風能資源評價；并與吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、尼泊爾、蒙古等國就雙方感興趣的共同問題開展了合作研究。國際上，發達國家和國際組織一直十分重視相關領域的合作研究和技術轉移，相關工作在區域和全球地球科學方面競爭激烈，形成若干影響很大、爭議很大的國際合作項目，例如全球地震模型（GEM）項目、全球地震與火山風險管理（G-EVER）項目等。同時一些國際組織、區域組織以及沿線各國都在努力加強海洋災害觀測監測、預警報、風險評估、教育演練等災害風險防控能力。總體而言，上述努力使得當地防災減災工作能力有了一定程度的提升，但由于這些合作項目缺乏區域性的頂層設計和創新鏈的布局，項目規模有限，難以發揮科技支撐引領作用，產生的效果和影響依然是碎片化的，難以從根本上提升該地區的防災減災工作能力。

3.3中國在防災減災領域優勢突出中國在“十二五”防災減災專項規劃實施以來進步顯著，極大地增強了相關部門的業務工作能力，對國務院極其防災減災機制，如國家減災委、國務院應急辦、國家防汛抗旱指揮部和國務院抗震救災指揮部形成了強有了的科技支撐，成功應對了玉樹地震、蘆山地震、舟曲特大山洪泥石流、“威瑪遜”超強臺風等一系列重大自然災害，社會效益顯著。借鑒國內的經驗，提升“一帶一路”防災減災工作能力必須依托科技創新。

3.4“一帶一路”國家與中國防災減災合作的愿景與需求

“一帶一路”許多國家通過爭取大國援助方式提高本國的防災減災工作能力，并在不同場合呼吁中國在防災減災科技進步方面發揮領導作用[7-8]。其防災減災需求體現在4個方面：第一，需要全面規劃和建設重大自然災害的監測系統，形成合理的布局和監測預警能力。統一規劃的監測系統即可加強沿線各國的監測預警能力，同時也完善和拓展了我國境內的觀測能力和物理建模能力。建立若干監測技術及其數據分析建模人才培訓基地，提高區域性監測系統的可靠性和穩定性，提升數據共享的能力。第二，需要開展跨越國界的防災減災基礎研究工作，通過基礎物理模型、模式的建立，地球內外動力過程演化與重大自然災害發生演化過程的研究，探索“一路一帶”區域重大自然災害孕育發生機理，完善重大自然災害綜合防范的技術系統。第三，需要通過系統的防災減災關鍵技術的轉移和擴散和示范項目，將中國成熟的防災減災技術移植、推廣到“一帶一路”沿線國家，提升中國國際地位和影響力。第四，系統開展“一帶一路”沿線區域重大自然災害風險評估研究，建立信息共享服務的重大自然災害風險數據庫和服務平臺，為大規模的經濟建設和基礎設施建設提供科學可靠的數據和信息。

4“一帶一路”綜合災害風險防范的對策和建議

針對“一帶一路”國家和城市的綜合災害風險水平，及其可能的影響因素分析，提出如下對策。

4.1整體提高災害設防水平項目投資、園區規劃要體現防災減災需求，提高基礎設施和城鎮地區的防災水平。基礎設施應達到100年一遇的防災水平；城鎮地區要達到50～100年一遇的防災水平。

4.2整體提高災害風險的投保范圍和投保水平利用經濟手段轉移災害風險。在一些高災害風險地區，可實施全生產范圍的強制性保險，使保險深度達到20%以上。

4.3加強自然災害監測和預警能力建設在現在地震、氣象、海洋、地址、水溫、環境與升天致災因子監測體系的基礎上，加快建成綜合的災害風險評估體系和災情監測預警系統，為經濟和社會發展規劃提供依據，避開高災害風險的地段，為災害應急預案制定提供科學依據，為災害應急響應提供強有力的科技支撐。

安徽農業科學2017年

4.4加強應對氣候變化風險的經濟、產業、土地利用結構調整調整經濟結構，降低資源型，提高技術與人口密集型，特別是非沿海地區經濟比例，在一、二產業發展達到一定規模的基礎上，盡快提高第三產業的比例，特別是旅游服務業的比例；較大幅度減少大都市區的城鎮化用地，提高中心城鎮用地比例，限制荒漠綠洲區的耕地利用比例和山地丘陵區的農耕地開發，大力發展生態服務產業，明顯提高生態用地和生態用水的比例。

4.5建立“一帶一路”綜合減災論壇和聯盟，并納入“一帶一路”高端論壇峰會“一帶一路”國家和地區，不同程度地受著“亞洲水塔”的影響，以及北半球中緯度地區或西太平洋沿岸地區和沿海臺風的影響，承受或面臨著同樣的自然災害鏈的影響，即地震災害鏈、臺風災害鏈的影響，一旦巨災發生，將殃及這一地區的多個國家。因此，在亞洲基礎設施投資銀行和“金磚國家銀行”的支持下建立“綜合減災聯盟”，并將其納入到中國主導的國際組織和論壇峰會，如上合組織、中非合作論壇等，通過發行“巨災彩票”和設立“一帶一路災害基金”應對巨災，全面提高綜合防災減災能力。

參考文獻

[1]

李曉，李俊久.“一帶一路”與中國地緣政治經濟戰略的重構[J].世界經濟與政治，2015（10）：30-59.

[2] 宋國友.“一帶一路”戰略構想與中國經濟外交新發展[J].國際觀察，2015（4）：22-34.

[3] 翟崑.“一帶一路”建設的戰略思考[J].國際觀察，2015（4）：49-60.