渝西地區失地農民社會保障現狀分析

謝楊

重慶對于失地農民保障模式，從制度建設的角度來看，是政府在加強社會保障體系中承擔主要責任的結果。渝西地區應按照《農村社會保障法》的要求，打破城鄉二元化結構，完善針對失地農民的相關制度；應制定和規范《農村征地補償金條例》，提高征地補償金標準。同時，應因材施教，有針對性地對失地農民進行再就業培訓。

重慶市直轄二十年來，作為西部大開發的龍頭城市，發展日新月異，尤其是近年來提出的一小時經濟圈，將重慶大量的產業轉移到了渝西各區縣。但是，伴隨著工業化程度加深和城市快速擴展而來的是用地需求越來越大，大量的農民從土地剝離出來的過程中，帶來了諸多的問題。其中圍繞土地補償產生社會保障問題逐漸成為了政府工作需要解決的難點和重點，也引起了社會的廣泛關注。

本文在現階段重慶失地農民數量不斷增加的形勢下，結合渝西地區自身特色，探討如何更好地維護失地農民的基本權益，歸納出渝西地區失地農民社會保障方面值得肯定和還需改善的地方，為更為完善重慶失地農民社會保障體系提出自己的看法和建議。

社會保障存在的體制問題

1、保障機制不完善

由于歷史發展原因，我國的經濟結構一直是城鄉二元化結構。渝西地區城市實行“高補貼，保障就業”的“城鎮保障模式”，而農村則實行以個人為主，國家救濟為輔的“農村保障模式”，其保障水平遠遠低于城鎮，且覆蓋面過窄，難以真正保障農民的基本生活。改革開放后，家庭聯產承包責任制在農村得到實行，隨著土地福利的均分，土地保障成為農民基本生活的主要方式，土地此時具備了一定的保障能力和就業功能，并在一定程度上協調著公平和效率的關系。而由于城市化征用農地，失地農民在失去土地的同時也就失去了農民的身份和土地帶來的保障能力和就業功能。加上政策當下的二元結構，失地農民難以真正融入城鎮，難以得到城鎮的社會保障。此時，失地農民陷入了尷尬的境地，變得既不是農民也不能享受城市居民的社會保障，又難以歸為失業工人類，不能獲得失業工人良好的“三條保障線”（國有企業下崗職工在再就業服務中心可領取三年的基本生活費，三年仍未再就業的，可繼續領取失業保險兩年，享受失業保險期滿仍未再就業的，可領取城市居民最低生活保障金）的支持。失地農民基本淪為了國家管不上，集體難以管，個人管不了的“三不管”地步。

不止是資金上的差距，在具體的項目上也有很大的差距，如表1所示，農村的養老保險以個人繳納為主、集體補助為輔，其他的如失地保險和社會救助主要依靠土地保障，如果失去土地將無從談起，而他們的工傷保險則尚未建立。如此龐大的人口數量基本保障得不到落實，也將為社會埋下不穩定因素。

2、征地補償方式的不合理

目前渝西地區失地農民主要安置方式主要由三個部分組成：

（1）目前渝西地區開始大量使用土地換社會保障安置這種管理辦法，這樣對于農民日后的生活有了明顯保障，但也無可避免地出現了一些問題，問題主要有三點：一是在各地區財政本身不是非常寬裕的情況下，社會保障名額難以覆蓋到每個失地農民頭上，名額的分配主要是通過抽簽的形式，對于一些失去土地卻沒有中簽的農民難免產生不公平；二是對于獲得社保名額的農民來說，由于征地目的與獲保人自身情況不同，統一標準的社會保障難以做到有的放矢；三是隨著失地農民的社會保障數量的猛增，勢必會增加政府成本，對于當地和國家財政都是一種不小的負擔。

（2）前文提到由于社會保障名額有限，那些沒有中簽的失地農民更多以換置土地的方式獲得補償，即用同等面積的未使用土地補償征用土地，這樣既滿足了失地農民對于土地的需求，又將閑置土地利用起來，達到資源利用最大化。但這樣的補償方式問題也很突出，補償的土地只是以面積作為補償標準，沒有考慮土地自身的因素，補償的土地沒人耕種更多原因是因為地勢不好或者距離居住較遠，且由于缺乏耕種，肥沃程度難以得到保證，用自己肥且近的土地換同面積的貧且遠的土地，失地農民的利益仍舊沒有得到保障。

（3）基于補償標準的不一致，各地也采用補償一定貨幣的安置方式，這類方式通常難以避免其兩個弊端。一是安置標準參差不齊。各地政府習慣于把征地用途作為制定補償標準最重要的參考依據，而不管是公路建設、水利保護、企業用地還是商品房開發等不同用地途徑，征用相同的土地面積卻獲得不一樣數量的補償金，且土地征用是個長期的過程，基于通貨膨脹的情況，對于早期補償金和后期補償金產生了不小的數量差距。這兩種情況使得農民的補償費存在較大差異，最大的甚至相差數倍，這必然會引起民眾的埋怨與不滿。其次，一次性給予資金補助終究難以維持長久生活，一旦失地農民對于失地補償金使用不當或者部分農民加大開支提前用完，加之自身因為諸多原因難以再就業，在失去土地作為保障的前提下，其生計的維持將變得十分困難。

社會保障不完善原因分析

1、城鄉二元經濟結構的制約

建國初期，處于國家發展需要，完成工業大國的轉變。我國實行了嚴格的城鄉二元化政策，這類政策使得城鄉差距明顯被劃分出來，導致城市和農村的生活、工作、保障體系、物質供應產生明顯區別。直到現在，城鄉二元化政策都沒有得到解除，現階段大量資源配置集中于城市，社會保障制度對于城鎮居民有著明顯的偏袒，占到總人數一半以上的農民基本上難以得到普通的社會保障，更遑論失去自己的生產資料且本身就弱勢的失地農民了。就重慶市而言，城鎮居民的社會保障已經日趨完善，相比之下農村在這一方面則還剛剛起步，不論是從保障的數量還是具體的項目都存在較大差距?；旧洗蠖鄶档貐^都只能局限于基本養老和醫療保險這兩個方面，其他社會保障欠缺十分嚴重。因此，對于率先開展新農村建設，完善城鄉一體化的重慶來說，過去的城鄉二元保障制度，極大地阻礙了農民獲取自身利益，拉大了城鎮居民與農民之間的距離，不利于大重慶統籌發展的大方針，也不利于整個社會共同富裕的終極理想的實現。城鄉二元經濟模式成為了農民基本權益難以得到保證最關鍵的原因。

2、土地產權劃分不明晰

《中華人民共和國憲法》第十條規定：“農村土地和城市郊區土地，其所有權屬于農民集體，除非在法律中有特殊規定屬于國家?！贝藯l規定其實對于土地的所有權給出了明確的劃分，農民集體是土地所有者，自然在土地使用權轉讓中應該是最終決定者。但現實生活中，征用土地都由政府主導，要多少地、在哪兒征、什么時候需要一律由政府和用地單位決定，農民在其中只能是被動接受，沒有得到應有的尊重和權力。與此同時，《中華人民共和國土地管理辦法》第八條規定：“農村集體土地轉為非農用地時需要經過相關部門的審批，土地應該優先被國家征用為國所用，然后經由地方政府相關部門進行統一管理?！边@條規定，直接導致的結果是政府部門在土地征用過程中處于絕對至高的地位，而土地所有者農民集體則處于絕對的弱勢，即使權利受到侵犯，也難以申辯。當政府憑借其行政手段強制征地，導致土地使用者農民權力難以使用，權益難以保證。

3、農民社會保障意識薄弱

對于農民失去土地的最好解決辦法就是讓他們能夠加入到社保體系中去，但各個地方處于不同的理由，許多失地農民并沒能加入其中。根據對家鄉渝西地區的調查了解到，當地農民真正參加養老保險的只有35.9%。其次，十分重要的也是國家每年投入非常多的醫療保險只能達到23.5%，而什么社會保險都沒有參加的居然高達47.5%，接近一半。由此可見農民的參保意識有待提高。究其原因：第一，由于農村社保待遇較低，使得農民對于參保的積極性不強。第二，大多數農民多著眼于眼前利益，對未來的考慮不全面不長遠。第三，鑒于宣傳力度不夠，大多數農民對于社會保障的意識不深刻，了解不夠全面。這些都使得重慶地區農民的參保問題變得更加困難。

關于渝西地區失地農民社會保障問題的建議

1、完善政策，打破二元化結構

重慶對于失地農民保障模式，從制度建設的角度來看，是政府在加強社會保障體系中承擔主要責任的結果。沒有政府的政策引導，具體組織和有關文件有效地制定和執行，失地農民社會保障體系的建立將無從談起。

渝西地區應該切實按照《農村社會保障法》的要求，出臺具體針對失地農民的相關制度，結合自身特點和相關具體問題，制定和規范《農村養老保險相關條例》、《農村醫療救助條例》《農村征地補償金條例》等。使得政策師出有名，這也是對失地農民的利益最關鍵的保證。與此同時，需要提高政府對于政策的執行度，做到有法可依，有法必依，且必須嚴格執行，在不違反國家法律、相關法規的前提下，執行力也是失地農民社會保障的重要保證。

2、明確范圍，提高標準

通過上面的分析，可以明顯感覺到，現階段土地補償金的嚴重不足，為了農民的后續發展和光明前景，征地補償必須在明確土地權力后，根據法律規定，根據當地消費情況與農戶自身具體情況，按照市場規律有所提高。重慶地區過去對于土地補償金主要依靠農地三年內產值的平均數和征地目的來決定，這樣規定明顯顯得不夠科學，帶來的也是補償金很難有辦法使得失地農民生活得到具體的保障，既忽視了市場規律的起伏和自然災害的威脅，又因為征地目的的不同造成補償金完全不同，最大區別甚至能達到兩到五倍。這要求制定土地補償金的時候讓農村集體真正放到主體的位置，開征地聽證會，給予農村集體絕對的尊重，同時，結合征收土地的區位、政府發展需求、市場供需情況等多個因素決定補償金的數額。減少同地不同價，補償標準過低等不合理的情況出現。

3、看病抓藥，因材施教

失地農民的就業問題也是目前重慶失地農民所面臨的巨大困擾之一，失地農民的后續保障不能一直只依賴政府投入，正所謂“授人以魚不如授人以漁”，讓失地農民能獲得一份穩定的工作，通過自己的勞動獲得失去土地后資金的持續來源，既能讓他們生活得到保證又能讓失地農民個人價值有所實現，緩解一定的財政壓力?；诖耍瑒趧颖Ｕ暇中枰匾暿У剞r民的職業培訓，對于有一定文化的農民可以繼續提高其文化水平，使其在工作中具備一定的競爭力，而對于文化水平比較低甚至沒有的農民，可以對他們進行技能培訓，掌握一技之長。其次，應該多為失地農民提供更為方便的就業信息和完善的勞務市場，對他們進行組織安排。通過政策，鼓勵當地企業接收他們，比如降低其稅收標準、更多給予社會保障支持。鼓勵失地農民自主創業，為其提供創業門路、行政給予補貼、加大貸款限額等方式。讓他們能真正建立起自己通過雙手創造財富的重要性和榮譽感的意識。

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