基層公務員職務與職級并行制度研究

白現軍++高衛星

摘 要：基層公務員是國家治理活動的終端落實者，有效激發其活力與潛能對于實現國家治理現代化具有至關重要的意義。為破解基層公務員職務晉升困難和傳統管理制度激勵功能不足等難題，中央出臺文件，決定在縣以下機關推行公務員職務與職級并行制度，以促進基層公務員待遇改善和隊伍穩定。兩年多的政治實踐證明，這項新型制度確實發揮了一定的激勵功能，但也暴露出配套制度不足等深層次問題。深入貫徹落實這項制度，需要合理調整基層公務員工資結構和工資級差，并在基層公務員職位分類、職級晉升條件、績效考核機制、基層公共財政保障機制和職級晉升監督機制等方面不斷優化和完善。

關鍵詞：國家治理現代化；基層公務員；職務與職級并行

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2017）09-0012-06

完善和發展中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，是我黨在新的歷史條件下為應對國際國內復雜挑戰、維護長治久安的政治局面而提出的全面深化改革總目標。要實現這一宏偉政治目標，離不開那些處于政治鏈條末端、實施具體治理行為的基層公務員。然而，與國家提出的美好政治愿景不相協調的是，相當數量的基層公務員由于工作重、壓力大、晉升難、待遇低，存在不同程度的職業倦怠現象。為有效激發基層公務員的政治潛能，進而推進國家治理體系和治理能力現代化，中央全面深化改革領導小組于2014年12月通過了《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》，倡導在縣鄉基層政府公務員管理中推行職務與職級并行制度，從而為基層公務員晉升開辟了新通道。2016年12月，十二屆全國人大常委會表決通過，授權國務院在部分地區和部分在京中央機關推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度。這意味著公務員職務與職級并行制度的改革力度將進一步加大，覆蓋范圍將進一步擴大。兩年多的實踐證明，一項新型的制度要得到有效貫徹落實并非易事，因此，有必要對這一制度進行再次審視和探究，以提升制度落實的速度、質量和效益。

一、基層公務員職務與職級并行制度創新的政治邏輯

隨著經濟社會的發展和政治生態的變化，有必要對傳統的基層公務員管理制度進行改革，以促進基層公務員待遇的改善和隊伍的穩定，激發他們的工作潛能。

1.基層公務員是實現國家治理現代化的重要人力資源基礎

中共十八屆三中全會將完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化確定為全面深化改革的總目標。從傳統的管理到現代化的治理，不僅是政治言辭上的細微變化，更是體現出執政黨治國理政思想境界的提升和治理模式的變革。把抽象的政治目標變為觸手可及的社會現實，離不開從事具體治理行為的人，即那些處于國家政治體系各個環節和領域內的公務員群體。其中，基層公務員更是以其龐大的數量和處于政治神經末梢的特殊地位，成為國家治理現代化進程中不可忽視的要素。推進國家治理現代化的過程，其實質就是持續性的“善治”過程。在這一政治進程中，需要持續制定和有效執行能夠增進公共利益的公共政策。在利益關系日趨復雜的社會改革轉型期，個性化的利益訴求很難得到全部表達和滿足。當政策執行者自身就是政策目標群體時，他們極有可能會通過對政策的消極執行來保護個人私利。在法律和監督機制不完善的環境中，政策執行者也可能會因個人私利而不當行使自由裁量權，從而損害行政相對人的個體利益或公共利益。基層公務員是推進國家治理現代化的人力資本基礎要素。公共政策的有效執行，不僅需要基層公務員能夠精準把握政策內容，更需要強化他們對政策目標和公共價值的認知、理解和認同，培養正確的政治態度和堅定的政治品格。

2.傳統的職務與職級單軌制度對基層公務員的激勵功能趨于乏力

職務與職級之間的關系是公務員管理制度的重要內容。我國在建立和完善現代公務員制度的過程中，注重結合自身歷史傳統和現實國情，構建了以職位分類為主、兼具品位分類的現代公務員管理制度。表現在公務員的職務與職級關系上，則形成了一種“一職數級，上下交叉”“職務決定職級”的單軌制度。作為一套完整的管理體系，這套制度適用于從中央到地方所有層級和部門的公務員群體。既往的政治實踐表明，這一制度的確為公務員晉升提供了強大的政治驅力和精神動力，激勵著廣大公務員奉公守法、為政有方。然而，隨著經濟社會的快速發展和政治生態環境的不斷變化，當代公務員的社會心態和觀念意識也隨之改變。傳統的職務與職級單軌制度在不同層級的公務員群體中所產生的激勵效應正在逐漸發生變化，尤其是對在縣鄉基層政府工作的公務員而言，這一制度的正向激勵功能趨于弱化，而反向的抑制功能卻在逐漸增強。究其原因，主要是因為傳統的單軌制度造成公務員的待遇與職級之間、職級與職務之間形成單維關聯，政治地位無法提升就意味著物質待遇無法改善。晉升無望必然會挫傷基層公務員的工作積極性，滋生消極懈怠的心理，進而影響到公共政策執行的效率和效果。中國社科院的調查報告顯示，由于仕途無望和待遇不高，有79.89%的基層公務員存在不同程度的工作倦怠現象，而重度工作倦怠者占比達到6.40%。①當持續性的高強度工作與個人收入不相匹配時，個別基層公務員就會因心理失衡而在行政活動中利用權力吃拿卡要甚至貪污受賄，這又進一步惡化了基層政治生態，破壞了黨群、干群關系，損害了黨和政府的形象。長此以往，必將消解和腐蝕黨在基層社會的執政基礎，危及和諧穩定、長治久安的政治局面。

3.職務與職級并行制度對基層公務員形成多維激勵

面對傳統的職務與職級單軌制度在基層公務員群體中所產生的巨大消極效應，通過制度創新來加以完善并讓其煥發出新的生機和活力，成為國家改革進程中不可回避且迫在眉睫的重要議題。為有效破解基層公務員職務晉升困難、傳統公務員制度激勵功能不足的現實問題，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議并通過了《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》。隨后，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發文，對相關工作進行具體部署、指導和督促推進。按照制度規定，中央對縣以下機關公務員設置5個層級，由低到高依次為科員級、副科級、正科級、副處級和正處級。任滿8年仍未被提拔的辦事員可享有科員級待遇；任滿12年仍未被提拔的科員可享有副科級待遇；任滿15年仍未被提拔的副鄉科級、副主任科員可享有正科級待遇；任滿15年仍未被提拔的正科級干部可享有副處級待遇；任滿15年仍未被提拔的副縣處級干部可享有正處級待遇。職務與職級并行制度實質上就是為基層公務員在職務晉升之外開辟了一條職級晉升通道，讓那些不能晉升職務的公務員通過晉升職級獲得合理的待遇與尊嚴。中央提出并著力構建公務員職務與職級并行制度，最根本的就是要解決基層干部發展空間小和收入偏低的問題。②從對應到并行，公務員職務與職級關系的這種變化，既是對干部人事制度的重要調整和改革，也是對公務員管理制度的有效創新和完善。在這一變革過程中，公務員的職務與職級關系是核心的變量因素。當職級與職務相對分離之后，基層公務員的晉升通道更為寬闊，改善物質待遇的機會增加，政治榮譽感會增強。因此，這次制度變革會在政治、經濟、精神等多個維度對廣大基層公務員形成有效激勵，其對中國治道變革和未來發展的影響也不可小覷。endprint

二、基層公務員職務與職級并行制度實施過程中面臨的問題

基層公務員職務與職級并行制度實施已有兩年多的時間，這一制度的實施確實發揮了預期的激勵功能，但也暴露出一些問題，主要有以下幾個方面。

1.尚未打破職務主導的公務員工資制度

根據我國現行法律法規，公務員工資主要由職務工資、級別工資、津（補）貼和獎金四部分構成。其中，職務工資約占20%，級別工資約占25%，地區附加津貼約占45%，各種補貼約占10%。就表面情況來看，職務工資所占比重并不高，甚至比級別工資所占比重還要低5%。但實際上，地區附加津貼基本按照職務發放，由職務因素決定的工資收入最終占比接近整體收入的七成左右。③其實，早在2006年6月，伴隨著《公務員法》的貫徹落實，國家人事部（現人力資源和社會保障部）和財政部就曾聯合印發了《公務員工資制度改革實施辦法》，提出了實施職級工資制的方案。按照該文件的規定，公務員任職達到一定年限，級別達到一定等次，考核連續五年稱職以上，就可以享受比現任職務高一等次的非領導職務的職務工資、津補貼標準以及住房、醫療等待遇。由于種種原因，地方政府并未真正將這一政策落實到位。從某種意義上講，此次在縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度，是對2006年公務員工資制度改革方案的進一步落實。不過，就目前的實施狀況而言，配套的工資制度改革并不樂觀，職務主導下的公務員工資結構模式并未從根本上得以打破，職級的功能也尚未得到有效的體現和發揮。

2.尚未建立獨立完善的公務員職級晉升體系

職級是根據工作繁簡難易程度、責任輕重和所需資格條件，對同一職系的所有職位進行差序列等以及對相同或大體相似的職位進行歸集的管理行為。職級是在同一職系中所做出的區分，是職位縱橫劃分后的交匯點。在傳統的公務員管理制度下，公務員的職級依附于職務并主要由職務來決定。不同的職務，其所體現的職責、權力、能力、待遇也不盡相同。職務反映職級，職級對應一定的職務。二者的區別在于：職務的設置給公務員帶來權力以及責任義務的承擔；職級的設置給公務員帶來物質利益以及職業尊嚴的滿足。④“級別的功能，一是確定工資及其他待遇的重要依據；二是平衡比較各類職務序列的標尺。”⑤職務與職級并行制度之所以又被稱為“雙梯制”，其實質就是通過政治制度改革將職級從職務中逐漸剝離出來，讓職級成為一條與職務相輔相成且相對獨立的職業發展道路。實現這一目標的前提條件，是要構建起合理完善且相對獨立的公務員職級晉升體系，為公務員職級晉升提供有效的法律依據和理論支持。但就目前情況而言，此項工作尚未取得有效進展，這在一定程度上會影響職務與職級并行制度的實施效果，制約新型制度激勵功能的發揮。

3.尚未形成科學合理的公務員績效考核機制

績效考核是公務員晉升的基礎環節，無論是職務晉升還是職級晉升，都必須以績效考核結果為依據。我國的公務員績效考核內容主要包括德、能、勤、績、廉五個方面。但由于缺乏具體細化、規范有效的考核指標，公務員績效考核工作在不少部門成為流于形式的“走過場”。考核程序一般包括事前準備、個人述職、民主測評、個別談話、調查核實、確定等次等主要環節。看似嚴謹的考核程序在不少部門都以“結合部門實際”的名義被簡化掉，或者程序倒置。述廉報告、述職報告等書面材料拼拼湊湊、敷衍了事，年度考核的內容和結果與日常工作的勤勉度、工作成績以及公眾的滿意度并沒有實現真正掛鉤。考核內容籠統化和考核過程形式化，最終導致考核結果的同質化，考核結果難以拉開檔次。本次職務與職級制度改革明確針對縣以下的基層公務員，這是一個相對狹小的“熟人社會”，更容易受到各種人為因素的干擾。精準考核和量化考核等客觀因素降低，會導致考核中“領導偏好”的主觀因素上升。在政策執行過程中，稍有不慎就會導致從“跑官買官”變為“跑級買級”，使公務員職級晉升陷入人為主導或者論資排輩的誤區。

4.尚未構建穩固牢靠的財政資金來源保障機制

基層公務員是職務與職級制度改革的最大受益者，改革后的制度使得待遇在與職務掛鉤的同時，又增加了與職級掛鉤這一通道，從而讓基層公務員有更多晉升和提高經濟待遇的機會。改革試點地區的調查結果顯示，通過職級獲得晉升的人員占縣以下公務員總量的20%—30%，人均增資額度在250—350元之間。⑥作為國家公職人員，公務員的工資及相關待遇都是由公共財政負擔的，因職級晉升而提升經濟待遇所導致的公共財政支出擴大部分必然會轉移至中央和地方財政。目前這一制度在全國范圍內的推行時間尚短，實施的廣度和力度也受到一定限制，受惠于新制度的公務員數量相對有限。隨著制度的推行和范圍的擴大，獲得職級晉升并需要改善待遇的公務員數量必然增多，增加的財政支出額度自然也會持續擴大。我國的政治和經濟資源在縱向分布上呈現出逐級衰減的趨勢，如津（補）貼、財力狀況、激勵措施、辦公經費、工作環境等，越到基層越薄弱，一些地方的縣鄉兩級政府自身運轉都成問題，新增加的開支對地方財政而言也是一個不小的考驗。我國目前針對這一問題尚未形成一套有效的公共財政保障機制，這對于在更廣范圍和更深層次推進公務員職務與職級并行制度形成制約。

三、深入推進基層公務員職務與職級并行制度的有效路徑

公務員的職務主要反映的是權力與責任的問題，而職級主要反映的是工資待遇問題。實施基層公務員職務與職級并行制度，是提高基層公務員工作積極性的重要途徑。可從以下幾個方面著手，深入推進這一制度。

1.合理調整基層公務員工資結構和工資級差

我國的公務員基本工資中同時具有職務工資和級別工資，這是我國公務員工資結構的一大特點。“一般來說，基本工資占60%—80%比較正常，低于60%就不太正常了，如果低于50%就很不正常了。近年來公務員的基本工資已經下降到整個工資的1/3左右，這就屬于非常不正常的工資結構了。”⑦在沿海發達地區，有的地方甚至出現基本工資占比不到10%的嚴重畸形結構。通過職級晉升所能增加的收入主要來自于基本工資，而基本工資在整個薪酬體系中占比過低，就使得通過職級晉升所能帶來的收入增加部分十分有限。按照2016年的最新職級工資標準（以第1檔為例），處于最低級別第27級的辦事員為1020元，處于最高級別第12級的縣處級正職為2755元，平均每個職級的工資差別大約110元。微小的職級待遇差別是很難發揮出職級晉升的激勵效應的。未來的職務與職級并行制度在發展完善過程中，可以考慮增加級別的數量，適當擴大職級與待遇之間的交叉幅度，讓兩者之間呈現反比例關系，即職務層次越高，與職級的交叉幅度就會越小。職級晉升層次向低職務傾斜，有利于凸顯職級的激勵功能，使得那些職務低的基層公務員有機會通過職級晉升來提升物質待遇，進而激發基層公務員的內在動力。endprint

2.建立健全基層公務員職位分類制度

職位與職級之間存在著密切關聯，有序的職級晉升離不開科學的職位分類。職位是指符合一定規格標準的公務人員所擔負的職務和責任的集合。職位是組織機構的細胞，其以事為中心而設立，強調的是由公職人員擔任的崗位，而非指該崗位上的公職人員。⑧職位分類是將各種職位按照工作性質、難易程度、責任大小和所需人員的任職資格條件進行類別劃分的管理行為。與西方發達國家相比，我國的公務員職位分類制度較為滯后，目前只是籠統地將公務員職位劃分為綜合管理類、專業技術類、行政執法類等三大類別。這種粗放式的職位管理模式不利于職務與職級并行制度的推進。為整個公務員系統構建起完善的職位管理制度是一項系統、復雜的工程，可以以本輪公務員職務與職級并行制度改革為契機，先行在縣及以下區域推行公務員職位分類管理制度。在這一過程中，需要對縣及以下公務員職位進行調查、分析、評價、歸級、列等，對不同的職位制定出個性化的職位說明書。“職位說明書為工作職位設定了最低任職資格，并從邏輯上把這種資格與工作任務聯系起來。”⑨同時，職位說明書也能夠彰顯出管理者對該職位的工作性質、發展方向和價值期待，進而成為公務員錄用、考核、培訓、晉升以及確定其工資福利待遇的依據，并以此加強對公務員的管理和控制行政費用。通過設計出多樣化和梯層化的職務序列，確保基層公務員在每個職務序列中都有足夠的晉升空間。先行在縣及以下機關建立公務員職位分類制度，可以為未來在整個公務員系統乃至其他領域推廣職位分類制度積累經驗、奠定基礎。對公務員職位實行分類管理、規范管理和人本管理，把合適的人放在合適的崗位上做合適的事情，有助于促進公務員隊伍的專業化、職業化與現代化，保證公共部門的高效運行與政府戰略目標的全面實現。⑩

3.進一步優化完善基層公務員職級晉升條件

隨著職務與職級并行制度的深入推進，職級晉升將成為基層公務員職業生涯發展的又一重要通道。職級晉升在增強基層公務員的政治使命感、激發基層公務員的工作積極性和提升基層公務員的工作效能方面，將發揮更為廣泛的作用。但并非所有的基層公務員都有機會獲得職級晉升。本次改革在涉及職級晉升條件時特別強調，公務員晉升職級，主要依據任職年限和級別。按照文件規定，要獲得職級晉升不僅要滿足職級起點的要求，還要任滿8—15年不等的年限。晉升的層級越高，所需的任職年限越長。在滿足基本資格的前提下，依據當事人的德、才表現和工作實績，經過初核、民主測評、考核、公示、報批等環節，由具備管理權限的相關部門進行審批。由于本輪改革具有先期試點和摸石探路的性質，使得相關部門在設置職級晉升條件時相當謹慎和嚴格，未來可以對相關內容進一步優化完善。對于工作年限不應固化為某個固定的數字，可以制定出一個相對合理的彈性區間，時間不宜過長也不宜過短。在職級起點和工作年限之間可以根據一定的規則進行折算。當某位基層公務員已任滿某個職級的年限時，可以適當放寬對其職級起點的要求；當工齡超過一定年限時，可適當縮短相應職級晉升所需的年限。可以設置多元化的職級晉升條件，包括業績、年資、考試、能力等可以量化考核的指標項目，并制定出明確細致的指導性意見。同時，還必須消除較高層級公務員和基層公務員在職級晉升中的差別對待，保障基層公務員在向更高層級的職級晉升時擁有均等機會。

4.建立科學精準的基層公務員績效考核機制

傳統的公務員考核機制主要依據“德、能、勤、績、廉”五類指標進行考核，考核結果分為優秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次。由于考核過程缺乏精準性和針對性，所以很難反映出基層公務員的真實績效水平。我國亟待通過績效管理創新，構建一種更具精細化與個性化的公務員績效考核制度，使之與職務與職級并行制度互為支撐、協同運行。當前，可以從以下幾個方面入手推進基層公務員績效精準考核工作。首先，要精準鎖定績效目標。理想的績效目標設定應該既要高于考核對象的現有水平，同時又要在其能力實現范圍之內。可以借鑒歐美發達國家的經驗，以詳細明確的職位說明書為基本依據，通過工作分析方法來確定不同職位公務員應該達到的績效目標。其次，要精準評價績效行為。負責考核工作的主管領導要把下屬追求績效目標的行為表現記錄在冊，并把它作為進行日常溝通和年終考核的重要依據。但是，管理者面臨的最根本的問題與其說是不知道誰表現得最好，倒不如說不知道如何測評和記錄績效差異。最后，要精準開展績效溝通。主管領導要借助行業標準、績效目標和績效實施的歷史經驗數據，盡可能公正客觀地對搜集到的績效信息進行全面分析，并和被考核者建立起經常性的友好績效溝通，經常幫助下屬核對工作結果和績效目標以掌握任務進度，并就考評中發現的問題與下屬協商，形成整改方案，幫助其改進。這種互動式和精準化的績效考核，對于保障基層公務員職級晉升的公平性具有重要意義。

5.構建上下聯動的基層公共財政保障機制

有效貫徹落實基層公務員職務與職級并行制度，讓基層公務員真正分享到改革的政策紅利，就必須構建起堅實牢固的基層公共財政保障機制，讓他們在職級晉升之后的物質待遇能夠落實到位。一方面，中央政府要加強宏觀財政調控。中央政府要在全面衡量國民人均收入基礎上，對基層公務員的工資待遇做出統籌設計。要加大公共財政轉移支付力度，以減輕基層政府的財政負擔。可以打造一條專門的財政渠道，撥付相應的資金專款專用；也可以在明確資金使用要求的基礎上增加財政撥付總額。另一方面，地方政府要加強微觀財政管理。這里所說的微觀管理是相對于中央政府的宏觀調控而言的，它更側重于具體化的事務管理。地方政府在縮小地區差距的同時，要根據地方經濟發展水平、物價水平和公務員總數，制定出合理的級差系數。要完善和規范基層公務員津貼、補貼發放制度，發放項目和發放過程要公開、透明。要在基層政府機構內部進行優化調整，通過加強人事編制管理來“減員增效”。堅決杜絕機構內部“吃空餉”的冗員，建立職級晉升中的競爭淘汰機制，裁減部分編外人員。嚴格控制“三公”經費開支以及超出合理范圍的領導職務待遇和消費支出。只有上下聯動，多措并舉，才能為基層公務員職級工資發放提供有效的公共財政保障。endprint

6.建立內外協同的基層公務員職級晉升監督機制

有效監督是實現政策目標的必要條件，基層公務員職務與職級并行制度的有效落實離不開完善的晉升監督機制。我國是一個人治歷史悠久、人情觀念濃厚的國度，這在人數相對較少、圈子相對狹小的基層社會，表現更為突出。職級晉升事關每位基層公務員的工作待遇，事關機關干部管理的公平合規。面對存在激烈競爭的職級晉升工作，如果缺少有效的監督機制，就會出現一片祥和的“普天同升”或者拉關系走人情的“劣者晉升”等政治亂象。構建有效的職級晉升監督機制，離不開透明、公開的晉升程序。要公開晉升細則、擬晉升人員考評情況、評定程序等細節，讓基層全體機關干部和社會各界積極參與并進行監督，確保職級晉升工作全程透明、陽光運作。構建有效的監督機制還離不開嚴肅的懲處體系，這是保障職級晉升制度合規運行的最后一道防線。嚴肅的懲處體系既需要公正的執法者，又需要嚴密的懲處制度，還要明確晉升過程中違規行為的類型、程度及相應的懲處措施。執法者在監督過程中要嚴格按照懲處制度，精準定位違規行為，嚴肅追究違規者相關責任。通過強化權力體系內部監督和體系外部的社會監督，構建起一個內外協同的有效監督體系，推動基層公務員職級晉升工作合理、合法、有序地開展。

基層公務員是國家公務員的主體力量，他們身處公共政策執行工作的前沿，人員數量龐大，工作繁重、瑣碎。在國家治理體系和治理能力現代化進程中，這一群體既是重點，也是難點。在縣及以下機關推行職務與職級并行制度，既是化解當前基層公務員人心欠穩、動力不足的現實需要，也是為在更高層級、更廣領域推廣職務與職級并行制度進行經驗積累和成效觀測。兩年多的政治實踐證明，這項新型制度確實發揮了預期的激勵功能，但也暴露出配套制度不足等相關問題，許多地區仍在進行深入探索。“將它付諸實施的過程需要無數個小決策，這些小決策在必要時還要對它進行修改。”B11只有不斷地總結經驗教訓和勇敢地自我糾錯，才能探索出具有中國特色的公務員管理道路。

注釋

①鄭建君：《身心共舉，德行兼修——關于基層公務員心理狀況的調查報告》，《光明日報》2013年1月22日。

②⑥何憲：《公務員職務與職級并行制度研究》，《中國行政管理》2016年第9期。

③④趙子建：《推行職務與職級并行 深化公務員分類改革》，《光明日報》2014年9月5日。

⑤應松年：《公務員法》，法律出版社，2010年，第108—109頁。

⑦何憲：《論我國公務員工資結構失衡的治理》，《中國行政管理》2017年第4期。

⑧魏娜：《公共管理的方法與技術》，中國人民大學出版社，2004年，第233頁。

⑨[美]羅納德·克林格勒、約翰·納爾班迪：《公共部門人力資源管理：系統與戰略》，孫柏瑛等譯，中國人民大學出版社，2001年，第152頁。

⑩蕭鳴政等：《我國公務員職位分類與管理》，《中國行政管理》2016年第9期。

B11[美]杰伊·M.沙夫里茨等：《公共行政導論》，劉俊生等譯，中國人民大學出版社，2011年，第44頁。

責任編輯：浩 淼 思 齊

Research on the Rank-Position-Parallel System of Civil Servants at the Grass-roots Level

Bai Xianjun Gao Weixing

Abstract：Civil servants at the grass-roots level are the terminal implementers of national governance activities， therefore， the effective stimulation of their vitality and potential is of great significance for the modernization of national governance. The rank-position-parallel system was promulgated by the Central Committee of the Communist Party of China， in order to solve the promotion difficulties of county-township civil servants and the deteriorative incentive function of traditional management system for their stability and living improvement. Political practice of more than two years has proved that this new system has played a certain incentive function， but also exposed the deeply-rooted problems as lack of supporting systems. It is necessary to adjust the wage structure and wage differentials， and simultaneously the position classification， promotion requirement， performance evaluation mechanism， public finance guarantee mechanism， promotion supervision mechanism and other aspects should be optimized and perfected for thoroughly implementing the system.

Key words：national governance modernization； civil servants at the grass-roots level； rank-position-parallel systemendprint