準確把握農民專業合作社的本質特征

全國人大常委會委員、全國人大農委副主任委員 劉振偉

準確把握農民專業合作社的本質特征

全國人大常委會委員、全國人大農委副主任委員 劉振偉

2006年10月31日通過的《農民專業合作社法》是一部重要的涉農法律。從法制建設的意義上說，填補了我國市場主體制度法律的一個空白，進一步完善了我國社會主義市場經濟法律制度。將農民專業合作社納入法制化軌道，賦予其法人地位，這是《農民專業合作社法》的最大貢獻。2017年通過的《民法總則》，繼而將農民專業合作社界定為特別法人，今后農民專業合作社可作為特定的法人類型依法登記。從引領實踐發展的角度看，《農民專業合作社》法支持、引導、促進和規范農民專業合作社發展，提高了農民進入市場的組織化程度，2006年立法之初，各類農民專業合作經濟組織只有15萬家，目前已發展到190多萬家，發展速度始料未及。農民專業合作社的快速發展，推動了農業的規?；?、集約化經營，是發展現代農業的重要組織載體。

十年來，隨著實踐發展，《農民專業合作社法》的一些規定已難以適應實踐需要。2015年，全國人大農委會同農業部等部門啟動了修法工作。2017年6月，十二屆全國人大常委會第二十八次會議初次審議了修訂草案。常委會組成人員普遍認為，修訂草案適應農民專業合作社發展需要，擴大經營服務范圍、規范聯合社發展、規范內部信用互助合作等，擴大了合作社的發展空間，是促進合作社規范發展的法律案；完善盈余分配、社員代表大會、入社退社等制度，又是規范合作社治理結構的法律案。農委將與有關委員會一起，繼續認真聽

取研究各方面意見，做好后續審議工作。

一、進一步把握準、把握好農民專業合作社的本質特征

近年來，對合作社的本質特征有一些爭論，實質是對合作社基本原則的爭論，在修法過程中，這些爭論也有反映。探討問題可以見仁見智，但體現到法律制度中，合作社的本質特征還是要把握準、把握好，起碼在較長的歷史階段是如此。

國際合作社發展歷經百年，其組織形態、治理結構也在演變，國家間的法律規定也不盡一致。但無論怎么演變，對合作社基本原則的共識基本沒有改變。從1895年國際合作社聯盟確認的羅虛代爾原則，到1966年國際合作社聯盟提出的國際合作運動指南，以及1995年提出的合作社基本原則，都是如此。我國合作社的發展，既堅持了國際上形成共識的合作社本質特征，又堅持了從中國實際出發，在繼承基礎上有一定創新?！掇r民專業合作社法》規定的合作社基本原則主要有三條：一是成員地位平等和實行民主管理原則（學界也有民主控制的提法）。農民專業合作社是“人合性”、“互助性”組織，實行“一人一票”，勞動權利大于資本權利。二是自愿原則。社員“入社自愿、退社自由”。三是為成員服務不以營利為目的原則。合作社盈余主要按照與成員的交易量（額）比例分配，資本報酬適度。合作社開放的社員資格、民主管理（控制）、盈余主要按惠顧額分配三個本質特征，是其成為特別法人的主要支撐。如果不堅持合作社的本質特征，合作社就難以與其他經濟組織相區別，不利于國家有針對性的管理和支持引導。

在修法調研中，有的意見提出合作社中企業、事業單位和社會團體成員可突破5%的限制，提高資本附加表決權權利，提高按資本分配盈余的比例等。這幾個量化標準達到多少適宜，是法律直接規定還是由合作社章程規定，都是可以研究的，也有因社制宜、因社施策問題。但應有底線，就是不能突破合作社本質特征。如果合作社與公司制企業是同樣的組織形式和治理結構，那就不稱其為合作社，就不是特別法人，國家對其特殊的財政支持和稅收優惠就沒有必要。

農民專業合作社也有別于農村集體經濟組織。農民專業合作社立法之初，就認真研究農民專業合作社與集體經濟組織的區別，提出了分別立法的思路。集體經濟組織正在進行產權制度改革，有些將改制為股份合作社或社區股份經濟合作社等，無論名稱如何，由集體經濟組織改制的合作社與農民專業合作社有本質區別。集體經濟組織的社區性、社員身份的穩定性及封閉性、財產權結構的雙重性以及經濟社會功能交織等特征都是農民專業合作社不具有的，其組織結構和治理結構復雜，需要單獨立法規范。

合作社是眾多經濟主體中的一種形式，不是唯一形式，農民專業合作社是農村合作經濟組織的一種形式，同樣不是唯一形式，不排斥和替代其他組織的發展。

二、農民專業合作社要適應市場需要，主要依靠內因發展壯大

《農民專業合作社法》規定了國家支持和引導農民專業合作社發展的措施，體現了國家的政策導向。國家之所以支持和引導農民專業合作社發展，是因為農民專業合作社的成員主體是農民，并以服務成員為宗旨，扶持合作社就扶持了農民，扶持了農村。但農民專業合作社能否可持續發展，最終要靠自己，由市場決定命運。要激發合作社自主發展的活力，下力氣規范名不符實的合作社，過去是先發展再規范，成立合作社不設門檻，農民入社不設門檻，目的是先引導發展?，F在的思路應有調整，就是在規范中發展，在發展中提高，防止無序發展。另一方面，也要防止對農民專業合作社的非法行政干預和賦予過多社會功能。

三、抓緊做好《農民專業合作社法》修訂后的實施準備工作

修訂后的《農民專業合作社法》有望在本屆內審議通過。建議各方面共同努力，為法律順利實施打好基礎。第一，立法和法律實施部門的同志要熟悉法律的修改內容，吃透立法精神。第二，抓緊做好配套立法工作。修訂后的《農民專業合作社法》實施，還需要有關方面出臺相關配套規定，希望能早日著手。第三，要加強法律宣傳，編好宣傳大綱，辦好各類培訓班，準確及時解疑釋惑。種子法修改后，宣傳、培訓工作力度較大，效果較好，為準確實施法律打下了良好的基礎。

（本文系作者在《中華人民共和國農民專業合作社法》實施十周年座談會上的發言）