京津冀一體化背景下排污權跨區域交易的必要性與可行性分析*

陳 青 鄭 霽 常 杪#

(1. 中國人民大學環境學院，北京 100872；2.清華大學環境學院，北京 100084)

京津冀一體化背景下排污權跨區域交易的必要性與可行性分析*

陳 青1,2鄭 霽2常 杪2#

(1. 中國人民大學環境學院，北京100872；2.清華大學環境學院，北京100084)

京津冀協同發展作為重大國家戰略，實施排污權跨區域交易具有必要性和可行性。從降低減排成本，停產、限產補償和環境資源市場流動方面來看，有必要建立京津冀排污權跨區域交易機制。京津冀目前具備建立跨區域排污權交易機制的自然地理條件、內在經濟動力、供需關系以及制度基礎；但是，具體實施時需要克服區域初始排污權總額分配的公平性和后續跟蹤監管的有效性兩大難點。提出3方面的實施建議：排污權分配應理順與總量減排任務目標的關系；建立第三方核查機制；采用清潔發展機制(CDM)的項目交易模式和租賃模式。

排污權交易 京津冀 跨區域交易

2013年，習近平總書記提出推動京津冀協同發展，并在2014年2月26日強調了包括頂層設計、協同發展、產業對接、生態環境保護合作等7方面要求。2015年4月30日，中共中央政治局審議通過的《京津冀協同發展規劃綱要》指出，推動京津冀協同發展是一個重大國家戰略，要在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破。

近幾年來，霧霾等區域性重污染天氣問題引發了社會的廣泛關注，人們已經意識到這不是一個城市可以獨立解決的問題。大氣污染聯防聯控機制成為京津冀環境質量協同改善的重要切入點，而區域污染總量減排是其中的基本任務。這就要求在有序疏解北京非首都功能、合理轉移產業的同時，控制污染轉移；在區域產業轉型升級的同時，削減區域污染物排放總量，最終將從根本上解決京津冀區域環境污染問題。

排污權交易是基于市場的環境政策工具，可以應對污染的外部性問題，實現環境資源優化配置[1-2]。排污權交易不僅可以挖掘和激發區域的減排潛力，還可以通過排污權在市場上的跨區域流動，實現區域內部的供需平衡，提高區域內環境資源利用效率，最終促進京津冀協同發展。

美國在大氣污染物排污權交易方面有成功的實踐，針對跨區域污染問題也出臺了相應政策。自美國實施清潔空氣跨州法則(CAIR)以來，污染物的排放量呈逐步下降趨勢，污染物交易價格也呈波動下降趨勢[3]。我國自20世紀80年代末開始試點排污權交易制度，產生了大量關于推行排污權交易制度的必要性和可行性研究，這些研究主要從全國或某區域整體引入排污權交易制度控制污染物排放[4-8]或者對某個行業實施排污權交易制度[9-11]方面考慮。此外，還有大量文獻具體研究排污權交易制度的關鍵環節。許民利等[12]系統梳理了排污權定價研究，常杪等[13]分析了我國排污權有償使用與交易價格設計中存在的問題，并提出相關政策建議。排污權交易制度的法律基礎與構建也是研究者較為關心的問題[14-16]。ZHANG等[17]、郭蘭平等[18]、陳青等[19]以及周志[20]從不同角度分析了我國目前排污權交易制度在法律基礎、初始分配、市場操作、交易年限、監管審查與現有政策法規整合方面存在的主要問題，并提出了改進建議。常杪等[21]21-67根據政策分析矩陣對我國排污權交易制度的設計及實踐技術路線進行了系統全面的剖析。然而，涉及排污權跨區域交易的論述相對較少。區域初始排污權或區域允許排放總量分配是排污權跨區域交易機制建立的基礎。王勤耕等[22]和楊玉峰等[23]基于不同的區域差異要素，分別研究了區域初始排污權或排放總量的分配方法。趙自芳[24]分析認為，由于跨區域水污染涉及公共物品和外部性問題，排污權交易對跨區域水污染治理是必要的。孫麗欣等[25]和劉薇[26]分別從成本有效性和生態補償角度分析，認為缺少經濟補償機制和跨區域排污權交易機制增加了京津冀大氣污染協同治理的成本，從建立橫向生態補償機制和排污權交易的角度提出了政策建議。但他們的研究更多地側重于對轉移支付和其他財政手段的補償機制的建議，關于排污權交易機制方面的建議并沒有突出跨區域交易的特點。薛儉[27]從建立大氣污染治理省際聯防聯控機制的角度出發，通過估算排污權交易價格，分析各省份的最優污染去除量，進而對比分析排污權期貨調控模型與屬地管理模型的環境治理成本；研究發現，排污權期貨調控模型可以節約4.79%的治理成本，排污權交易機制比各省份分別控制各自區域內的污染排放量更有效率。但該研究也只是從減少區域污染治理總成本的單一角度論證了排污權交易對區域環境質量協同改善的必要性。宣琳艷[28]分析了建立跨區域排污權交易制度在法律基礎、行政干預、排污監控等方面的障礙，并提出了構建建議。然而，大多建議仍然局限于常規交易機制的構架，沒有針對跨區域交易的特點進行闡述。從可獲取的文獻資料看，目前關于建立排污權跨區域交易機制的研究在系統性和區域針對性上明顯不足。為此，本研究嘗試從建立區域污染長效治理機制的角度出發，更加全面地探討京津冀排污權跨區域交易的必要性和可行性，梳理其實施難點并提出開展建議，以期推動京津冀排污權跨區域交易機制構建的進程，由此加速產業升級轉移，以市場手段促進京津冀污染聯防聯控長效機制的建立。

有研究表明，硫酸根、硝酸根是北京PM2.5中水溶性離子的主要成分，可見二氧化硫和氮氧化物對北京PM2.5的形成有重要貢獻[29]65-69。而京津冀二氧化硫和氮氧化物的工業源排放量占總排放量比重較大，2014年分別為86.8%(質量分數，下同)、65.2%。因此，本研究以工業二氧化硫和氮氧化物為例展開論述。

1 京津冀排污權跨區域交易的必要性

1.1降低京津冀總體減排成本的需要

排污權跨區域交易有助于充分挖掘京津冀污染物排放總量減排潛力，形成減排的長期經濟激勵，最終降低社會治污成本。京津冀的排放強度和治污成本存在巨大的區域差異，通過排污權跨區域交易可以利用這一巨大差異，以更低的治污成本完成定量的減排任務，或以相同的治污成本實現更高的減排目標。

從圖1和圖2可以看出，京津冀工業二氧化硫和氮氧化物的排放強度(分別以單位工業增加值的二氧化硫、氮氧化物排放量計)雖然在逐年下降，但區域間排放強度的差異依然明顯，北京的排放強度遠低于天津和河北。而經過“十一五”時期和“十二五”時期強有力的減排工作之后，2012年起北京的治污成本(包括工業二氧化硫和氮氧化物的治理成本，分別以工業二氧化硫、氮氧化物平均去除成本計)已經遠高于天津和河北(見圖3、圖4)。綜合排放強度的削減和治污成本的投入進行考慮，能得出污染治理的經濟效率。比起北京，由河北來承擔污染治理工作的經濟效率更高。然而，這對于比北京更加迫切需要發展經濟的河北來說，是不公平的。這種情況類似于發達國家和發展中國家在碳減排方面應當承擔多少減排義務一樣，所以恰好適用《京都議定書》提出的清潔發展機制(CDM)[30]。北京作為京津冀的發達地區，通過提供資金和技術的方式，與天津、河北這些發展中地區開展項目級的合作，以項目所實現的減排量完成北京由于經濟可行性或社會功能限制而無法在本地完成的減排任務；而天津、河北等在經濟激勵下會有更大的減排動力。這將有利于形成以較低的社會成本實現區域污染排放總量整體下降的共贏局面。

圖1 京津冀工業二氧化硫的排放強度 Fig.1 Industrial SO2 intensity in Beijing-Tianjin-Hebei region

圖2 京津冀工業氮氧化物的排放強度Fig.2 Industrial NOx intensity in Beijing-Tianjin-Hebei region

圖3 工業二氧化硫的治理成本Fig.3 Treatment cost of industrial SO2 emission

圖4 工業氮氧化物的治理成本Fig.4 Treatment cost of industrial NOx emission

1.2 臨時停產、限產補償的需要

排污權跨區域交易也是支持北京各類非常規社會、政治活動的現實需要。排污企業停產、限產的“放假模式”在2008年8月奧運會與殘奧會期間、2014年11月亞太經濟合作組織(APEC)會議期間和2015年9月紀念中國人民抗日戰爭暨世界反法西斯戰爭勝利70周年閱兵期間都得到了大范圍的應用并取得了立竿見影的效果。北京作為我國的政治、文化、國際交往、科技創新中心，未來還會有很多類似的大規模社會、政治活動(例如2022年冬奧會)，在環境質量得到根本性改善之前，排污企業停產、限產的“放假模式”很可能繼續采用。然而，這些臨時性的停產、限產對當地及臨近地區的經濟、民生有直接影響。分析河北2008年、2014年及2015年各月工業增加值同比增速發現，2008年8月、2014年11月及2015年9月均出現明顯的低谷(見圖5)，這很可能是受到了北京大型活動臨時停產、限產的影響。從長遠來看，在沒有實現區域環境質量的根本性改善之前，可以通過排污權跨區域交易機制，由北京對這些特定時段的臨時性污染削減造成的經濟損失進行補償，這將更好地體現區域發展的公平性。

“麥小秋，我對你說吧，你怎樣做我都不怕，瓦塘人會聽也會動腦筋，你為什么會找我，我虧待你了嗎？關于你的肚子你隨便處理。第一，孩子生下來我養，生三個小孩我也養得起；第二，那天晚上，是我遇到了棘手的事，我才沒有過去，那個房子本來就是老板的，人家有房權證明，我不知道他還會有一把鑰匙……”

注：2008年、2014年與2015年的2月同比增速均為1—2月的累計同比增速。

圖5河北2008年、2014年及2015年各月工業增加值同比增速
Fig.5 The year-on-year growth rate of monthly industrial added value in Hebei

1.3 環境資源市場流動性需求

排污權跨區域交易還將有助于京津兩地突破排污權交易試點工作的現實困境，滿足區域環境資源市場的流動性需求。北京作為國家第一批“節能減排財政政策綜合示范城市”，曾經研究如何在當地建立排污權交易和碳交易制度。目前，碳交易制度已經開始試點實踐，而排污權交易則暫時未能啟動。天津也面臨類似的困境。由于碳排放廣泛存在各類生產和消費環節，其市場交易主體遠多于二氧化硫等污染物的排污權交易主體。而傳統污染物排放存在行業集中化的特點，再考慮到京津兩地的多年產業發展定位，且兩地區域面積較小，其排污權交易潛在市場主體數量較少。在京津開展排污權交易，如果僅局限在單個城市內部，不同產業間、產業內不同企業間污染物治理邊際成本差異較小，而且由于總量和發展產業的嚴格限制(特別是北京)，需求方極為有限，容易造成企業間供需不平衡，使環境資源市場處于凝滯狀態，交易難以活躍，很難最終實現環境資源配置的帕累托改進。因此，有必要沖破京津的行政區域邊界，使排污權的供需通過更大的市場實現流動和平衡，更好地滿足京津冀環境資源市場流動需求。

2 京津冀排污權跨區域交易的可行性

京津冀在自然地理條件、交易的內在經濟動力、排污權的供需關系以及制度基礎等方面都具備實施排污權跨區域交易的條件。

2.1自然地理條件

從地理尺度和空間關系上，京津冀具備排污權交易跨區域試點的自然條件。京津冀相互接壤，且河北和天津對北京成包圍之勢，其污染排放很容易對北京造成影響。高架排放源排放污染物的遠距離輸送更容易造成區域性大氣污染問題。已有研究表明，北京PM2.5重污染事件主要受南部和東南部周邊省份影響[29]76-80。因此，京津冀的自然地理條件使得排污權跨區域交易具有合理性。

2.2內在經濟動力與供需關系

京津冀明顯的治污成本差異是交易的內在經濟動力。

從需求方而言，北京傾向于提供經濟和技術來購買或換取排污權。而天津、河北實現污染物排放總量的削減對于京津冀的環境質量(特別是空氣質量)改善有積極作用。因此，當本地實施改善方案的效費比低于在周邊地區實施方案時，北京可通過推動周邊地區落實環境保護和污染控制措施，來實現京津冀的環境質量改善。

從供給方而言，河北、天津的排污結構和產業結構使其具有較大的減排空間和較強的排污權供給能力。2014年，河北與天津兩地的工業二氧化硫與氮氧化物排放量仍分別高達124萬、120萬t，分別占京津冀工業二氧化硫與氮氧化物總排放量的97%、95%。河北與天津的工業污染物排放強度較大，兩地可以通過進一步優化工業產業結構，提高各工業行業污染治理水平，以實現減排。產業結構上，天津和河北的工業增加值占各自GDP的比例，近5a均保持在47%左右，北京的工業增加值占比已在2014年降至18%。天津的第三產業占比近5a保持在47%左右，河北則保持在35%左右，而北京的第三產業占比已達到78%，基本明確了以第三產業為主導的發展格局。因此，天津與河北的產業結構存在較大的優化空間，可以通過產業轉移來優化產業結構，從根本上減排。

2.3制度基礎

京津冀的排污權交易和碳交易試點經驗為其排污權跨區域交易提供了制度創新基礎。天津和河北都是國家排污權交易試點區域，而天津和北京是國家碳交易試點城市，且都有一批交易實踐案例，甚至在北京和河北承德之間啟動了跨區域碳排放權交易試點；此外，北京已經開展了排污權交易制度創新和政策起草的研究工作。不僅如此，北京、天津和河北都建立了針對排污權交易、碳交易的環境權益交易所或排污權交易管理中心，河北排污權抵押貸款等金融創新也有實踐經驗。因此，京津冀在排污權跨區域交易方面從政策、機構和實踐經驗等多方面形成了良好的制度條件，便于進一步創新和改革工作的開展。

3 京津冀排污權跨區域交易的難點

3.1初始排污權總額分配

首先，初始排污權總額分配是涉及區域發展的公平性問題。治污能力相對不足、企業排放量較高的地區肯定希望獲得更多的配額，這樣一方面可以減少減排的壓力，另一方面也更容易產生可交易排污權，在交易中獲利。而作為環境質量改善較為迫切的地區，則往往希望污染物排放量較多的重污染源頭地區承擔更多的義務減排量，因而傾向于重污染源頭地區分配的初始排污權盡量少。其次，根據科斯定理，在不完全競爭市場的現實中，初始排污權的分配會影響交易的效果，特別是在初始排污權獲取成本較低甚至沒有成本的情況下，分配的初始排污權多于實際需要時，市場交易的動力不足。歐盟最初在碳交易方面的嘗試已經證實了這點[31]。因此，如何公平又合理地分配區域初始排污權總額，將是一場科學研究和政治經濟博弈的過程。

3.2跟蹤監管

在當前的排污權交易試點實踐中，后續跟蹤監管是一個難點。其主要困難源自在線監測數據的可靠性和企業治污設施運行的持續有效性不能得到很好的保障。在屬地范圍內的交易，當地環保主管部門對有關的監測和監管工作可以有所掌控；但是，跨區域交易時，其他屬地的監測和監管可能會缺乏高效性。為了使跟蹤監管的結果讓所涉區域的環保主管部門都愿意接受，需要配套建立新的監管機制。否則，買方出資后，賣方的減排成果卻失去控制，交易市場將受到巨大的打擊而無以為繼。確保監管手段的可靠性、監管程序的有效性及其在買賣雙方區域的共同認可度，是排污權跨區域交易可持續的關鍵，也是目前我國環境管理現狀下需要克服的難點[21]81-82。

4 對京津冀排污權跨區域交易開展形式的建議

結合京津冀的區域特點和跨區域交易監管的實際需要，對京津冀排污權跨區域交易的具體開展形式提出以下3方面的建議：

(1) 交易應當針對區域減排任務以外的額外減排量。也就是說，排污權交易不應該放棄此前的污染物總量減排要求。在我國整體經濟發展形勢下，如果放棄污染物總量減排的任務要求，環境質量改善的進程將變得更加難以控制。因此，排污權跨區域交易本身仍然需要定位為促進深度減排、挖掘新的減排意愿。

(2) 建立排污權的第三方核查機制。碳排放已有成熟的第三方核查機構，但排污權的核查目前主要依靠環保主管部門或其下轄的事業單位。然而，在跨區域交易時，需要一個獨立于買入和賣出區域的機構負責核查可交易的排污權。這個機構可以是所涉區域的上級環保主管部門，例如環境保護部。然而，這并不利于跨區域排污權交易模式的長遠發展。當交易量增長、更多區域試行跨區域排污權交易時，環境保護部將難以負荷。碳交易已經在第三方核查機制方面進行了良好的示范，排污權交易值得借鑒。

(3) 可采用CDM的項目交易模式和租賃模式。在北京的城市定位和產業發展模式下，當地企業及需要新增排放指標的新建、改建、擴建項目的污染物排放必然受到越來越嚴格的控制[32]。一般意義下，在企業之間的排污權交易中，買方往往面臨無法實現總量控制目標或者新建、改建、擴建項目需要新增排放指標的境況，而現在這類買方在北京將逐漸減少，不利于排污權交易市場的發展。最為可行的方式可能是采用CDM項目模式。北京當地政府作為買方，提供資金、技術等，購買河北、天津等地的減排項目，特別是減排任務以外的減排項目。CDM項目模式主要針對的是產生永久性、穩定的排放削減的減排措施。而對于特殊社會、政治、外交活動，需要在某一時段強制部分企業停產、限產時，可以根據當前試點的排污權租賃模式，購買這些臨時的、非永久性的排放量，也可以以污染物排放臨時削減量為計量依據，對相關企業進行經濟補償。

5 結 語

在京津冀開展排污權跨區域交易是必要的，對降低京津冀總體減排成本，挖掘減排潛力，解決特殊活動期間停產、限產強制措施的臨時矛盾，在市場流動中優化配置環境資源等方面都有積極意義，也已經在自然地理條件、內在經濟動力、供需關系以及制度基礎等方面具備了一定的實現條件，但是要實際開展相關工作，還需要克服初始排污總額分配和后續跟蹤監管兩個關鍵難點。

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Thenecessityandfeasibilityanalysisoftrans-regionalemissiontradinginBeijing-Tianjin-Hebeiregion

CHENQing1,2,ZHENGJi2,CHANGMiao2.

(1.SchoolofEnvironmentandNaturalResources,RenminUniversityofChina,Beijing100872;2.SchoolofEnvironment,TsinghuaUniversity,Beijing100084)

Co-development of Beijing-Tianjin-Hebei region (BTH),as a significant national strategy,indicating the necessity and feasibility of trans-regional emission trading in BTH. The necessity of building a trans-regional emission trading system in BTH was analyzed from the perspectives of lower cost of emission reduction,the compensation for stopping and limiting production and flow of environmental resources. Trans-regional trading was also analyzed to be feasible in the aspects of physiographic conditions,inner economic motivation,supply and demand relationship and system foundations. However,the problems of the fairness of the permit allocation and the supervision after emission trading needed to be conquered. Improvement suggestions from three aspects were raised:straightening the relation between permits and emission reduction tasks set by the total emission control policy,establishing a third-party verification mechanism,adopting the modes of clean development mechanism (CDM) and renting.

emission trading; Beijing-Tianjin-Hebei region; trans-regional trading

陳 青，女，1982年生，博士研究生，工程師，主要從事環境經濟政策與環境管理研究。#

。

*國家自然科學基金資助項目(No.71573149)。

10.15985/j.cnki.1001-3865.2017.03.021

2016-07-26)