基于A區基礎教育經費績效水平的實證分析

[摘要]文章基于A區8個教育支出項目，運用三級績效評價指標體系對其進行了績效后評價的實證分析。通過績效后評價，總結了A區基礎教育取得的成績，即項目目標明確、符合部門優先重點發展要求，大部分項目財務管理規范有效，項目績效目標基本實現、項目的社會評價較好，建立了長效管理機制、利于項目可持續發展。文章依據評價得分，指出了預算項目實施存在的不足且進行了原因分析，在此基礎上提出了完善預算項目實施的建議，即提高工程類項目的概算準確度、完善項目管理制度的建設與執行、強化立項評審、通過跟蹤管理確保產出和效果的實現、重視社會滿意度結果、發揮公眾的監督作用。

[關鍵詞]基礎教育；教育經費；績效評價；預算改革

[DOI]1013939/jcnkizgsc201729067

近年來，在國家方針引領下，上海市基礎教育投入力度不斷加大，教育投入率先實現了4%目標，基礎教育發展取得了不錯的成就。就A區而言，近年從改善學生受教育環境、關注學生全面成長、注重教育公平性等多個角度展開對教育的投入。國家、市、區對教育投入極其結果的重視為遴選教育投入進行大規模績效評價提供了契機，上海市多項政策文件，明確規定要對教育經費的使用效果進行督察，提高財政資金的使用效率。本文基于A區實際情況，在2015年度區財政安排的教育經費投入的項目中，依據普遍性與特殊性相結合的原則遴選了8個事關民生、屬于重大支出項目，開展教育支出績效后評價，全方位檢驗近年來A區在公辦教育、民辦教育及農民工子女教育方面取得的成就及存在的不足，具有十分重要的現實意義。

1項目特點及績效評價結果

11項目特點

從A區遴選的8個項目特點見表1。

12績效評價結果

為全面、科學、客觀反映A區基礎教育預算支出項目的總體績效，在指標體系設計環節嚴格遵循相關性原則、可比性原則、經濟性原則、重要性原則，針對預算項目績效（后）評價的特點，采用三級指標評價體系，分別從項目決策、項目管理、項目績效三個緯度對預算項目進行績效評價。指標得分率情況詳見表2。

2預算項目實施的主要成績

21項目目標明確，符合部門優先重點發展要求

所有被評項目的“戰略目標適應性”指標得分率均為100%，表明項目的戰略目標與部門職能一致性較高，項目符合部門優先重點發展要求；項目的立項合理性較強，與國家、市、區級等相關文件精神一致。例如“中小學心理咨詢室設備專項項目”與教育部、市教委、A區教育局中長期戰略目標高度關聯。

22大部分項目財務管理規范有效

為保證資金撥付與使用的規范性，多數項目實施單位在資金撥付中嚴格按照區財政及預算主管部門要求，對資金的申請和使用嚴把關，統一資金管理、監督和檢查，反映到“財務管理”指標平均得分率為92%。例如“農民工子女小學生均經費補貼項目”的“財務管理”指標得分率為100%，表明A區教育局嚴格按照學生人數與生均定額進行撥款，并將補貼資金的核算納入統一的財政資金核算體系，統一的資金管理、監督和檢查，規范和保障了資金的合規使用，同時也降低了農民工子女民辦小學財務記賬的成本。再如“民辦高中生學費補貼項目”，補貼范圍內的民辦高中建立了嚴格的資金管理流程，確保家長能夠準確及時收到補貼資金。又如“中專、職校信息化、實訓室項目”，項目實施單位建立了財務、固定資產管理制度，包括專項資金的使用制度、資金的撥付程序等。

23項目績效目標基本實現，項目的社會評價較好

根據績效評價結果，“項目績效”指標的優良占比為615%，說明本次被評價的項目基本實現了預期目標，項目的社會評價較好。例如“校安加固工程項目”中的20個項目均在規定的時間內完成了計劃加固建筑面積，且校舍加固工程符合設計有關質量要求和安全防震標準，20個項目均一次性通過驗收。再如“校舍維修項目”的項目計劃完成率較高，截至2012年年底79個子項目中有76個子項目已經完成，計劃完成率達到了9620%，且項目驗收合格率為100%，社會公眾對校舍維修的評價較好，平均滿意度為8703%。

24建立了長效管理機制，利于項目可持續發展

多數項目建立了長效管理機制，如考核機制、統籌安排及補貼標準調整機制等，為項目可持續發展打下基礎。例如“學校設備更新與購項目置”有健全的后續管理制度，即A區教育局制定了《A區教育局關于教育行政事業單位國有資產管理、處置的實施細則》，并按該制度執行。又如“民辦定額補貼項目”的補貼標準與公辦學校生均經費調整聯動，自2013年以來已進行2次補貼標準上調，在一定程度上增強了補貼項目本身的實用性及影響力。

3預算項目實施存在的不足及原因分析

31部分項目預算執行率尚需提高

此次評價的項目中，預算執行率偏低的不在少數，究其原因，主要有如下兩點。

其一，項目計劃未按期執行。例如“中小學心理咨詢室設備專項項目”預算執行率為559%，項目于2015年11月才完成立項申報，目前大部分項目內容還在實施過程中。

其二，工程類項目概算不準確。例如“校安加固工程項目”有部分學校的設計概算質量不高，最高超過概算執行率達101%。普遍存在大概算、小結算的現象，有的項目工程，節減率達11118%，已經嚴重超出了行業平均水平，導致各個項目執行率不均，最低執行率僅4735%。

32部分項目管理制度有待進一步健全

項目管理制度不健全表現在如下幾方面。

其一，項目管理制度內容不完善。例如“中小學心理咨詢室設備專項項目”雖然制訂了項目實施計劃，但沒有明確項目內容的具體實施時間；雖然建立了確保項目順利實施的跟蹤管理制度，但制度中沒有明確責任部門和責任人。

其二，項目管理制度執行情況有待提高。例如“中小學心理咨詢室設備專項項目”雖然按照計劃實施項目，但缺乏時間管理，項目立項批復文本未妥善存檔。endprint

其三，部分項目竣工驗收有待進一步規范。例如“校舍維修項目”的部分驗收合格證明單缺少開工日期、完工日期、驗收日期，部分驗收合格證明單沒有監理單位簽字蓋章。

33部分項目產出計劃未能全部實現

部分項目產出績效完成率低，例如“中小學心理咨詢室設備專項項目”雖然招投標完成率為100%，但由于學校對于采購的具體項目內容和實施時間不是十分了解，導致項目的采購完成率為6603%，驗收完成率僅為3055%。更有甚者，如“中專、職校信息化、實訓室項目”由于項目尚未進入建設階段，竟無法評價其產出情況。

34部分項目效果未充分顯現

由于項目執行不到位，致使部分項目效果未能充分現象，例如“民辦高中生學費補貼項目”項目對學生中考擇校的影響力有限，大多數的學生能考上普通高中就會選擇普通高中就讀；而“10所民辦學校實行教育經費定額補貼項目”對民辦中小學辦學壓力減輕程度的效果不是十分理想，且民辦學校很難解決教師的編制問題，多數民辦學校存在骨干教師流失的情況。再如“中專、職校信息化、實訓室項目”由于項目尚未進入建設階段，其效果未體現。

35部分項目的社會滿意度有待提升

民生及公共服務領域的公共支出目的就是提供市場不能有效提供的公共產品和服務，滿足社會公眾的需求。但是，此次評價的部分項目卻存在社會滿意度偏低現象，例如“中專、職校信息化、實訓室項目”中教師與管理人員對實驗實訓中心配備的設備滿足教學需求的認可度竟低至180%，而學生滿意度得分率也僅有5525%。

4完善預算項目實施的建議

41提高工程類項目的概算準確度

例如“校安加固工程項目”要分析結算概算差異原因，今后項目開展中要深入調研，摸清實際情況，合理預估各項費用，將結算與概算的差異控制在合理范圍內；同時要加強項目的組織管理，嚴格現場簽證程序，避免低中標、勤簽證、高結算的現象發生。

42完善項目管理制度的建設與執行

針對此次被評項目存在的項目管理制度不健全現象，可從如下幾方面著手解決。

第一，完善投入管理制度。例如“校舍維修項目”中啟音學校新建教學樓的項目不屬于校舍維修范疇，因此不應將新建項目納入2015年度校舍維修項目進行管理。

第二，健全財務管理制度。例如“10所民辦學校實行教育經費定額補貼項目”應規范定額補貼資金的用途，向學校發放補貼資金用途的文件，避免學校在使用該補貼資金發生理解方面的差異，造成資金使用不符合規定。

43強化立項評審，通過跟蹤管理確保產出和效果的實現

項目開展前應科學設定項目績效目標，做到績效目標指向明確、具體細化；項目實施過程中應推行時間管理和跟蹤管理，如此方可確保項目產出和效果的實現。例如“中小學心理咨詢室設備專項項目”應在項目的組織實施計劃中確定各子項目內容的時間節點，項目實施過程中應通過定期實地察看、收集項目進度信息等多種形式實時監控項目的進展情況。再如“中專、職校信息化、實訓室項目”中的M學校三個項目預計將于2017年完成，故應將M學校實驗實訓中心、信息化建設、動漫與游戲制作實訓室列入2017年度績效跟蹤評價計劃，以全面反映項目績效的實現程度。

44重視社會滿意度結果，發揮公眾的監督作用

社會滿意度實際是對項目實施效果的綜合考量，一個項目規劃合理、管理制度完備、宣傳到位、產出按計劃實現，則社會滿意度自然提高。因此，提升社會滿意度，需從完善項目本身入手。例如完善“民辦高中生學費補貼項目”，可選擇逐步取消該政策，同時輔之以配套性的過渡政策；還可鼓勵民辦高中和公辦高中展開錯位競爭，尋求多元化發展之路，對成功突破傳統教育競爭模式，并對A區民辦教育發展起到積極作用的，給予資金獎勵。

參考文獻：

[1]財政部關于印發《財政支出績效評價管理暫行辦法》的通知財預〔2011〕285號[Z].2011

[2]上海市財政局關于印發《上海市預算績效管理實施辦法》的通知滬財績〔2014〕22號[Z].2014

[3]上海金融學院城市財政與公共管理研究所中國城市財政發展報告2012：城市公共財政績效評價實踐與探索[M].北京：中國財政經濟出版社，2013

[基金項目]本文受上海市教育委員會科研創新項目資助。

[作者簡介]武少芩（1977—），女，山西文水人，2007年獲中山大學經濟學博士學位，現為上海立信會計金融學院副教授，研究方向：公共投資與公共政策。endprint