城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的破困策略探析

[摘要]隨著城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不斷完善，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金規(guī)模也逐漸擴(kuò)大。但城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在統(tǒng)籌管理層次、籌資、投資、給付及監(jiān)管的管理環(huán)節(jié)中存在諸多問(wèn)題，使得基金面臨著巨大的非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，也給基金保值增值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)了巨大的壓力和挑戰(zhàn)。針對(duì)以上問(wèn)題，文章提出了提高基金運(yùn)營(yíng)層次、健全基金多方籌資機(jī)制、實(shí)現(xiàn)基金投資市場(chǎng)化和完善監(jiān)管機(jī)制的對(duì)策，以期實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)居民；養(yǎng)老保險(xiǎn)；基金管理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201729085

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是我國(guó)新農(nóng)保制度和城居保制度合并實(shí)施后形成的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和核心條件，因此城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金能否實(shí)現(xiàn)保值增值是該制度成敗的關(guān)鍵。自2011年全國(guó)所有縣級(jí)行政區(qū)全面開(kāi)展城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作以來(lái)，據(jù)人社部統(tǒng)計(jì)，2012年年末城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)基金結(jié)余為2302億元，2016年年末基金累計(jì)結(jié)存5385億元，基金規(guī)模快速擴(kuò)增；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)從2012年的48370萬(wàn)人增長(zhǎng)到了2016年的50847萬(wàn)人。因此在“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)”參保人群、基金規(guī)模不斷增加的情況下，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金能否實(shí)現(xiàn)保值增值的目標(biāo)不僅關(guān)系我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善發(fā)展，更影響著城鄉(xiāng)居民的老年生活水平。

1城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理困境

11基金統(tǒng)籌層次低，管理分散化

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在試點(diǎn)實(shí)踐階段從縣級(jí)統(tǒng)籌起步，待條件成熟時(shí)再逐步向市級(jí)或省級(jí)統(tǒng)籌過(guò)渡。但有鑒于中國(guó)城鄉(xiāng)多樣性、復(fù)雜性和機(jī)構(gòu)設(shè)置的特殊性，目前我國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基金大部分停留在縣級(jí)統(tǒng)籌階段。在縣級(jí)統(tǒng)籌狀況下，縣級(jí)社會(huì)保障部門(mén)成為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理主體，基金的收繳、管理、支出及監(jiān)督的權(quán)力都掌握在縣級(jí)單位手里，造成了基金管理的分散化，也給基金投資和監(jiān)管環(huán)節(jié)的有序運(yùn)作埋下了巨大的隱患。

分散的碎片化基金無(wú)法發(fā)揮投資的規(guī)模化效應(yīng)，現(xiàn)代的多元化資產(chǎn)配置策略也無(wú)法靈活運(yùn)用，基金投資風(fēng)險(xiǎn)大且收益無(wú)法保證。過(guò)低的統(tǒng)籌層次使得城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理出現(xiàn)投資管理人才匱乏、管理信息不暢、管理流程僵化、監(jiān)管不力等問(wèn)題。

12資金籌資不力，缺乏有效激勵(lì)機(jī)制

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。目前我國(guó)雖然國(guó)家已經(jīng)對(duì)不同的繳費(fèi)檔次給予了不同的繳費(fèi)補(bǔ)貼，但激勵(lì)效果并不顯著。以河南省為例，100～400元檔次補(bǔ)貼30元，500～1000元檔次補(bǔ)貼60元，但大多城鄉(xiāng)居民選擇的是一年100元的最低投保檔次，仍不能有效提高城鄉(xiāng)居民的繳費(fèi)積極性。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，城鄉(xiāng)居民相對(duì)集聚的區(qū)域，大多屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政可支配少，基礎(chǔ)薄弱，地方政府可投入財(cái)政資源少。另外，盡管政策文件中有對(duì)集體補(bǔ)助的表述，但缺乏指導(dǎo)性，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)依靠集體經(jīng)濟(jì)來(lái)支援城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展顯然遙不可及，集體補(bǔ)助很難落實(shí)。根據(jù)人社部公布的數(shù)據(jù)測(cè)算，自2012年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)運(yùn)行以來(lái)，2012—2016年五年間，個(gè)人繳費(fèi)占城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入的比重分別為33%、31%、29%、25%、25%。《2012—2016年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。總體來(lái)看，在基金實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程當(dāng)中出現(xiàn)了過(guò)度依賴(lài)中央財(cái)政、個(gè)人繳費(fèi)檔次偏低、集體補(bǔ)助缺乏的現(xiàn)象，使基金來(lái)源面臨著重重挑戰(zhàn)，基金發(fā)展缺乏內(nèi)生動(dòng)力。

13缺乏成熟投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制，基金保障效果不良

據(jù)人社部統(tǒng)計(jì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出收入比從2012年的629%提高到了2016年的73%，這無(wú)疑給城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)收支平衡帶來(lái)了很大的壓力。①與此同時(shí)，人口老齡化程度的加深、高通貨膨脹率、基金規(guī)模的擴(kuò)大，使得基金投資運(yùn)營(yíng)成為關(guān)乎基金保值增值的首要問(wèn)題。但在過(guò)去我國(guó)采取了保守型的投資策略，只有國(guó)債和銀行兩種投資方式，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金資產(chǎn)縮水嚴(yán)重。因此我國(guó)于2015年8月出臺(tái)了《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》，拓寬了基金投資的渠道，使基金管理模式向采取中央集中運(yùn)營(yíng)、市場(chǎng)化投資運(yùn)作的方式轉(zhuǎn)變，但目前該養(yǎng)老保險(xiǎn)投資方案缺乏具體操作方案尚未落地實(shí)行，所以目前城鄉(xiāng)居民社保基金投資收益仍然較低。可以預(yù)見(jiàn)的是由于統(tǒng)籌層次較低，以省級(jí)為單位委托全國(guó)社會(huì)保障基金進(jìn)行投資，可委托投資的基金規(guī)模有限；且我國(guó)金融市場(chǎng)尚不完善、缺乏成熟機(jī)構(gòu)投資者等原因都給基金投資運(yùn)營(yíng)帶來(lái)較大市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，因此基于委托代理關(guān)系而成立的基金信托管理模任重而道遠(yuǎn)。

繳費(fèi)檔次低、政府補(bǔ)貼有限、基金投資收益率最低終造成的后果就是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)給付水平偏低，保障效果不良。以2017年為例，全國(guó)城鄉(xiāng)居民月基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低為每人每月70元，江蘇省最高為每人每月135元，這一標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，保障效果不良。

14監(jiān)管機(jī)制存在漏洞，基金違規(guī)問(wèn)題凸顯

首先，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系包括行政監(jiān)督、專(zhuān)門(mén)監(jiān)督（審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督）、內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督及法律監(jiān)督。但由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次較低，縣市級(jí)人社部門(mén)既是基金的管理者又是監(jiān)管人，從“執(zhí)行與監(jiān)管分離”的角度看，基金監(jiān)管缺乏獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，因此造成了眾多基金違規(guī)操作的問(wèn)題。其次，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管法律層次較低，特別是各級(jí)地方城鄉(xiāng)對(duì)基金的監(jiān)督與管理只依靠簡(jiǎn)單的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)管相關(guān)政策法規(guī)滯后，使得基金監(jiān)管無(wú)法可依。再次，內(nèi)部監(jiān)管效果不良。我國(guó)的內(nèi)部監(jiān)管由統(tǒng)籌地區(qū)社保各級(jí)監(jiān)管委員會(huì)和內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，但是監(jiān)管人員由于缺少相關(guān)監(jiān)管知識(shí)和手段，使得內(nèi)部監(jiān)察機(jī)制不能發(fā)揮應(yīng)有作用。最后，基金運(yùn)營(yíng)管理信息不夠公開(kāi)透明，基金管理的監(jiān)督與管理缺乏公開(kāi)與公正性，且又因?yàn)槌青l(xiāng)居民的權(quán)利與法制意識(shí)不強(qiáng)，社會(huì)監(jiān)管很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。并且，隨著城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)入金融市場(chǎng)投資運(yùn)營(yíng)，如何做好金融混業(yè)背景下的基金監(jiān)管也成為了基金管理的重大課題。endprint

2解決城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理管理困境的對(duì)策

21提高基金統(tǒng)籌層次

較低的統(tǒng)籌層次不僅給基金管理帶來(lái)很大的制約，使得城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金發(fā)展明顯受制于地方財(cái)力，將進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的地域差距，也限制了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)均等和地區(qū)均等，造成新的不公影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。當(dāng)然提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次，需要國(guó)家政策和中央及地方財(cái)政的大力支持。提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的統(tǒng)籌層次：第一步要逐步從縣市統(tǒng)籌向省級(jí)統(tǒng)籌過(guò)渡，第二步要由省級(jí)統(tǒng)籌最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。鑒于我國(guó)各統(tǒng)籌地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡及基金貢獻(xiàn)水平不同等因素的制約，在向全國(guó)統(tǒng)籌的進(jìn)程中如何協(xié)調(diào)各個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)的利益是改革的重難點(diǎn)。實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌后，可以通過(guò)合理劃分市、省及國(guó)家各級(jí)管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任，提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的效率。縣市級(jí)社保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體經(jīng)辦業(yè)務(wù)。省級(jí)社保管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各市、縣的基金調(diào)劑和管理部分后備金。國(guó)家社保部門(mén)負(fù)責(zé)基金管理政策的頂層設(shè)計(jì)，引導(dǎo)基金管理在各個(gè)環(huán)節(jié)的發(fā)展方向。[1]

22健全基金多方籌資機(jī)制

合理劃分城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金繳費(fèi)責(zé)任。進(jìn)一步明確合理的繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于早繳費(fèi)、多繳費(fèi)、長(zhǎng)繳費(fèi)的參保人予以適當(dāng)?shù)睦U費(fèi)補(bǔ)貼，合理設(shè)計(jì)繳費(fèi)補(bǔ)貼激勵(lì)梯度以達(dá)到激勵(lì)繳費(fèi)的效果。政府在資金運(yùn)行中的財(cái)政給付責(zé)任能夠在一定程度上分擔(dān)居民的繳費(fèi)責(zé)任，影響社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障能力以及居民對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的認(rèn)可程度，從而影響城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)公平化進(jìn)程，因此應(yīng)合理劃分中央政府和地方政府的責(zé)任。[2]結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)，使得集體補(bǔ)助落到實(shí)處。建立常態(tài)化的待遇調(diào)整機(jī)制，結(jié)合工資增長(zhǎng)水平、城鄉(xiāng)居民消費(fèi)指數(shù)等指標(biāo)設(shè)計(jì)科學(xué)的待遇調(diào)整機(jī)制，促使城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的給付水平隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，也能有效激勵(lì)群眾的參保積極性。

23建立政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制

要想實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值就必須促使基金向市場(chǎng)化、多元化、專(zhuān)業(yè)化的方向改革發(fā)展，集中投資運(yùn)營(yíng)下的信托管理模式是必然選擇，該模式的實(shí)質(zhì)就是政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)、多元化投資。全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)可以作為政府主導(dǎo)的集中基金管理機(jī)構(gòu)對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行統(tǒng)籌管理。鑒于政府部門(mén)在基金投資運(yùn)營(yíng)能力、金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)控制能力的局限性，建議由全國(guó)社保基金理事會(huì)作為委托人選拔有資質(zhì)的外部機(jī)構(gòu)投資者作為代理人來(lái)負(fù)責(zé)具體的基金投資運(yùn)作。為了兼顧城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的安全性和收益性，政府尤其是全國(guó)社保基金理事會(huì)必須肩負(fù)起監(jiān)管的責(zé)任，一方面，通過(guò)適度政策優(yōu)惠吸引資本市場(chǎng)中具有成熟管理經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)法人積極參與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)；另一方面，制定嚴(yán)格的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)資格選拔條件，對(duì)基金投資的規(guī)模、投資品種、投資風(fēng)險(xiǎn)及收益做明確規(guī)定，并引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，力求監(jiān)管適度，確保基金保值增值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

24健全基金監(jiān)管機(jī)制

健全基金監(jiān)管機(jī)制是確保城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金依法管理運(yùn)作的保證。首先，要修訂滯后的基金監(jiān)管政策，尤其要加強(qiáng)金融混業(yè)背景下對(duì)社保基金投資的監(jiān)管，為基金監(jiān)管提供法律依據(jù)；其次，革除過(guò)分倚重行政監(jiān)督的弊端，構(gòu)建社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督委員會(huì)統(tǒng)領(lǐng)下的多元監(jiān)督機(jī)制，優(yōu)化專(zhuān)門(mén)監(jiān)督細(xì)則，加強(qiáng)人社、審計(jì)、稅務(wù)、財(cái)政等部門(mén)間的協(xié)同性，避免過(guò)高的監(jiān)管成本和過(guò)低的監(jiān)管效率帶來(lái)的麻煩，對(duì)基金管理的各個(gè)環(huán)節(jié)及業(yè)務(wù)流程進(jìn)行無(wú)縫隙監(jiān)督，提高專(zhuān)門(mén)監(jiān)督的實(shí)效性；再次，明確以政府為主的監(jiān)管主體，建立專(zhuān)門(mén)獨(dú)立的外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)，保持監(jiān)管權(quán)力的獨(dú)立性原則，吸納高水平監(jiān)管人才，確保內(nèi)部監(jiān)督落到實(shí)處；最后，建立嚴(yán)格的信息公開(kāi)、披露制度，提高基金管理信息透明度，加強(qiáng)宣傳和政策引導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)參保人、群眾及媒體等社會(huì)監(jiān)督的力量。

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[基金項(xiàng)目]國(guó)家社科青年基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2015CSH043）新農(nóng)保財(cái)政投入責(zé)任分擔(dān)機(jī)制研究。

[作者簡(jiǎn)介]楊珂（1988—），女，河南駐馬店人，管理學(xué)碩士，助教，研究方向：公共管理、社會(huì)保障理論與政策。endprint