新時(shí)期土地整理工作的思考
——以營口市為例

文營口市不動(dòng)產(chǎn)登記中心 金克祥

新時(shí)期土地整理工作的思考
——以營口市為例

文營口市不動(dòng)產(chǎn)登記中心 金克祥

《土地管理法》實(shí)施以來，我國已經(jīng)執(zhí)行了最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，將“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”作為一項(xiàng)基本國策。此后，耕地銳減的勢頭得到了有效地遏制，但是耕地減少的趨勢依然存在。隨著加快推進(jìn)工業(yè)化、城市化進(jìn)程，不可避免地占用部分耕地，為達(dá)到耕地?cái)?shù)量的動(dòng)態(tài)平衡，耕地后備資源已被大面積開發(fā)。近幾年，營口市已基本沒有可開發(fā)的后備資源，建設(shè)占用耕地只能異地購買占補(bǔ)平衡指標(biāo)，同時(shí)，又要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，就決定了必須轉(zhuǎn)變土地利用方式，走集約利用、內(nèi)涵挖潛的路子。

新時(shí)期土地整理的內(nèi)涵

土地整理是指在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃、土地開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃確定目標(biāo)和用途，通過采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)等手段，對土地利用狀況進(jìn)行的調(diào)查、改造，綜合整治，提高土地集約利用率和產(chǎn)出率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程。

新時(shí)期土地整理賦予了新的內(nèi)涵，耕地保護(hù)從單純注重?cái)?shù)量、面積轉(zhuǎn)向數(shù)質(zhì)并舉，再到數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的轉(zhuǎn)型升級；從守耕地紅線到建設(shè)生態(tài)良田，將是耕地保護(hù)跨越式的飛躍。習(xí)近平總書記指出：“山水林田湖生命共同體”的理念，本身就包含著數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的思想，甚至更豐富——從科學(xué)發(fā)展潮流看，耕地還具有生物多樣性、社會(huì)文化等功能，無論實(shí)施管理政策還是開展科學(xué)研究，我們必須站在這個(gè)高度理解耕地紅線，必須站在這個(gè)高度理解新時(shí)期土地開發(fā)整理工作。

新時(shí)期土地整理的困難及對策

1.新時(shí)期土地整理的困難。當(dāng)前營口市土地整理面臨著諸多困難。一是優(yōu)勢項(xiàng)目已基本得到開發(fā)整理，留下來的項(xiàng)目大多是條件差、工程量大，投資成本高、開發(fā)整理難度比以往項(xiàng)目更大。二是土地開發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，沒有最大化兼顧經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。三是項(xiàng)目投資成本的增加、回報(bào)的遞減，土地開發(fā)整理一次性投入產(chǎn)出平衡難度相應(yīng)增加；既影響工作積極性，又影響項(xiàng)目施工進(jìn)度和項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。四是不能最大限度地保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，反而會(huì)阻礙土地開發(fā)整理工作的深入發(fā)展。

2.新時(shí)期土地整理的對策。為深入推進(jìn)營口市農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)一步加強(qiáng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)，著力培育重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，打造糧食生產(chǎn)功能區(qū)。為有效克服以上困難，結(jié)合營口市實(shí)際情況，切實(shí)從以下幾個(gè)方面做好新時(shí)期土地整理工作。

深化認(rèn)識，不斷完善土地整理的配套政策。土地作為一種勞動(dòng)對象，是十分重要的生產(chǎn)力。土地開發(fā)整理就是解放、發(fā)展和保護(hù)土地生產(chǎn)力。土地整理不僅是保障城市建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡和耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的重大舉措，而且也是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的龍頭項(xiàng)目，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)工程實(shí)事，更是一項(xiàng)硬任務(wù)、硬工程、硬工作，具有很強(qiáng)的實(shí)踐性。這樣的工作，必須隨著實(shí)踐的深入，不斷完善相應(yīng)的配套政策。

統(tǒng)一規(guī)劃，適應(yīng)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。土地整理規(guī)劃應(yīng)該與土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃相銜接的具體規(guī)劃。堅(jiān)持以人為本，把改善農(nóng)民的生活生產(chǎn)環(huán)境條件放在首位；堅(jiān)持土地資源可持續(xù)利用的原則，科學(xué)指導(dǎo)、合理規(guī)劃，因地制宜、合理布局。不斷提高土地整理的檔次和品位，從而實(shí)現(xiàn)土地整理的多目標(biāo)原則。對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)從規(guī)劃及措施等方面進(jìn)一步明確規(guī)定，使土地整理相關(guān)人員在實(shí)際操作中有條可依。

尊重群眾，不斷完善農(nóng)民合法權(quán)益的保障機(jī)制。實(shí)施土地整理規(guī)劃，勢必會(huì)調(diào)整農(nóng)村土地承包關(guān)系問題，主要有項(xiàng)目實(shí)施初期的青苗及地表物政策處理，實(shí)施過程中農(nóng)時(shí)延誤性的作物補(bǔ)償，項(xiàng)目竣工后的田塊再落實(shí)，以及項(xiàng)目實(shí)施先后的工作平衡權(quán)屬性、利益性調(diào)整問題。無論采取什么方式和方法，必須本著既以根本上服務(wù)于農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又在具體工作中順應(yīng)民情、民心和民意的原則，切實(shí)把土地權(quán)屬調(diào)整工作做實(shí)、做好，最大限度地保護(hù)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民群眾的合法權(quán)屬，真正把好事辦實(shí)，好事辦好。

多措并舉，不斷增強(qiáng)資源保障的優(yōu)化配置。各地要科學(xué)適當(dāng)增加土地整理資金投入，并安排一定資金用于質(zhì)量建設(shè)和管理，讓有限的資金發(fā)揮出最大的效益。不定期組織開展相關(guān)法規(guī)的貫徹實(shí)施情況檢查，進(jìn)一步落實(shí)質(zhì)量建設(shè)與管理的長效機(jī)制，有效提升耕地質(zhì)量，確保糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品安全、社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。進(jìn)一步完善土地整理質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使土地整理質(zhì)量的提高有章可循。主動(dòng)適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，著力構(gòu)建技術(shù)創(chuàng)新和耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”監(jiān)管技術(shù)體系和平臺建設(shè)。

新時(shí)期土地整理起到的作用

從實(shí)踐證明，土地整理是促進(jìn)土地資源利用方式粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的重要手段，它對保護(hù)耕地，促進(jìn)國土資源可持續(xù)利用，加快營口市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城市化進(jìn)程，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面具有深遠(yuǎn)的歷史意義。

1.土地整理是實(shí)現(xiàn)耕地動(dòng)態(tài)平衡的重要途徑。新時(shí)期耕地保護(hù)的總要求是緊緊圍繞國家統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，時(shí)刻牢固樹立新發(fā)展理念，著力加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，著力加強(qiáng)耕地管控、建設(shè)、激勵(lì)多措并舉保護(hù)。農(nóng)村發(fā)展的基本任務(wù)是振興農(nóng)業(yè)，保護(hù)耕地尤其是保護(hù)基本農(nóng)田就成了新時(shí)期新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)?？梢哉f，土地整理是耕地保護(hù)策略由單純數(shù)量保護(hù)向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)管護(hù)相結(jié)合轉(zhuǎn)變的助推器。

2.土地整理是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。土地整理是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要手段，大力發(fā)展土地整理是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的首要選擇。土地整理是解決農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要任務(wù)，土地整理做的就是農(nóng)民群眾最關(guān)心、最迫切、最容易見效的事情。通過村居整理，使村莊向中心集中，可以節(jié)約土地，不僅優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，而且提高土地利用率；可以改善居住環(huán)境和條件，有利于農(nóng)村精神文明建設(shè)和農(nóng)民物質(zhì)文化水平的提高，有利于農(nóng)村社會(huì)的長期穩(wěn)定和全面發(fā)展。

3.土地整理是脫貧致富和促進(jìn)文明的重要手段。促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧致富是建設(shè)和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。通過對田、水、路、林、村的綜合整治，可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活條件，提高糧食綜合安全生產(chǎn)能力，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加土地產(chǎn)出值，從而達(dá)到糧食生產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效的目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面可持續(xù)發(fā)展。土地整理是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，涉及到方方面面，特別是農(nóng)民的切身利益，從項(xiàng)目前期到后期整個(gè)過程都需要農(nóng)民的廣泛參與，土地整理促進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)也具有十分重要意義。

4.土地整理是提高土地生態(tài)效益的重要支撐。土地整理是一項(xiàng)可以在不增加土地面積的前提下，獲得巨大土地利用效益的措施。借助土地整理，不僅滿足當(dāng)代人對土地資源的要求，又不對后代人滿足要求構(gòu)成危害；土地整理不僅保持質(zhì)量狀態(tài)良好的土地?cái)?shù)量，同時(shí)又為后代人創(chuàng)造良好的土地生態(tài)環(huán)境。通過對中低產(chǎn)田改造，實(shí)行溝、渠、林、田、村的綜合規(guī)劃和治理，實(shí)現(xiàn)田成方、路程行、林成網(wǎng)、渠相連、旱能澆、澇能排，切實(shí)達(dá)到農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化、生產(chǎn)專業(yè)化、操作機(jī)械化和農(nóng)藝規(guī)范化的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)目標(biāo)。土地整理大大改善了土地生態(tài)環(huán)境，提高了土地利用的生態(tài)效益，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)有效發(fā)展。