探析小微型水利水電工程質量管理及監督中存在的一系列問題及解決策略

【摘要】水利是農業的命脈，規模較小的小型、微型水利水電工程廣泛分布于我國農村地區，對方便農村居民生活，保障農業生產，促進農村經濟發展起著十分重要的作用。但是，小微型水利水電工程建設由于規模較小，投資較少，工程質量監督管理存在較多不規范的行為，諸多問題需要解決。本文將對小微型水利水電工程質量監督管理中存在的問題進行一些分析，反映一些基層水利水電工程建設者關心的問題，探討一些解決辦法，拋磚引玉，引出更高水平的解決方案。

【關鍵詞】小微型水利水電工程；質量監督管理；存在的一系列問題及解決策略

1、前言

水利水電工程是涉及民生的重要基礎工程，小微型水利水電工程對“三農”影響更大，對廣大農村居民脫貧致富奔小康具有重大意義，小型、微型項目很多，分布于廣大農村地區的角角落落，對人們的生產生活起著很大的作用。搞好小型水利水電工程項目建設，保障工程質量，特別對廣大農村居民改善民生，提高生產效率和生活質量，有著特殊意義。

小微型水利水電工程包括：小水庫、山塘、水池等蓄水工程，小型灌區、高效節水灌溉等小型農田水利工程，絕大多數農村飲水安全工程及抗旱應急水源工程，小型水電站等，經常性的水毀修復工程等。小微型水利工程具有點多面廣、戰線長、投資小、工程分散等特點，工程質量管理客觀上制約因素多，監督管理較為困難。

目前小主微型水利水電工程由于投資小，參建各方及現行法規等，存在諸多問題，本文側重于對小微型水利水電的質量管理和監督工作的問題及操作性作一些探索，與同行們作一些交流，希望能探索出一些切實可行的操作辦法，以供參考。

2、主要問題分析

2.1法規方面針對性較差

現行水利水電工程質量管理及質量監督所依據規定、條例、規程規范有《水利工程質量管理規定》（水利部7號令）、《水利工程質量監督管理規定》水建（1997）339號、《水利工程建設監理規定》、《水利工程建設項目施工監理規范》（SL288-2003）、《水利工程質量檢測管理規定》、《水利工程建設項目驗收管理規定》、SL176-2007《水利水電工程施工質量檢驗與評定規程》、《水利水電建設工程驗收規程》（SL223-2008）、《水利水電工程單元工程施工質量驗收評定標準》（SL631-639-2012）等等。

上述法規體系主要從大中型水利水電工程實踐中總結而來，對小微型水利水電工程項目的質量管理及監督缺乏針對性，許多條文中明確規定適用于大中型水利水電工程，小型水利水電工程參照執行，怎樣參照？哪些是關鍵、重點？必須執行，應該詳；哪些不是關鍵、重點？可適當放寬，沒有明確的規定，操作困難。

小微型水利水電工程投資范圍幅度很大，從幾萬元到數千萬元不等，工程質量管理和監督缺乏從投資角度進行工程質量管理和監督的分類，工程投資較大的怎樣來管？工程投資較小的怎樣來管？幾萬元的工程投資和幾千萬元的工程投資一樣的管法嗎？這樣會造成工程質量管理成本與工程投資不匹配的矛盾，工程微小，完全按照相關規定來進行工質量管理，管理成本高了，實體工程資金就少了，甚至操作不了；反過來，工程質量管理資金少了，質量管理就流于形式。

2.2工程設計方面的問題

根據水利工程質量監督的規定，辦理質量監督手續，項目法人需提交的資料有：項目法人組建的批復文件，初步設計批準文件，主要施工圖紙及相關設計文件，項目法人、設計、監理、施工、檢測等單位的基本情況（合同、機構資質、人員資質）。從辦理質量監督手續的資料要求看，必須要有設計單位資質、合同及其所提供的設計文件。

問題：基層水利工程建設有大量的微型工程，投資幾萬元到幾十萬元，如一些水池、小山塘、水毀修復，這些工程委托有資質的設計單位來做，幾乎沒有設計單位要接，怎么辦？基層水利單位往往組織有一定技術水平，長期從事水利水電工程建設工作的專業技術人員來做設計，這與質量監督的相關規定不一致，而工程又必須要進行，仍然要辦理的質監手續，對相關制度產生了一定的破壞作用，怎樣來解決這個問題？

問題原因：由于項目過小，有資質的設計單位因無利可圖，不愿承接該類項目。

2.3項目法人工作要求不嚴格不規范

根據水利部頒布發的《水利工程質量管理規定》（水利部第7號令），水利工程質量實行項目法人（建設單位）負責制，項目法人作為工程質量責任主體的負責方，承擔了對工程質量評定、檢測、驗收的組織管理，是工程質量管理最為重要的角色。

問題：小微型水利水電工程項目體量小，投資少，項目法人不遵守工程建設規范，不按照質量管理程序辦事現象比較嚴重，存在不按規定辦理質量監督手續，不按規定程序進行單元工程、分部工程、單位工程質量評定，不按規范要求進行質量檢測等現象，微型工程更加嚴重，甚至有工程設計資質不符，無工程監理，工程質量檢測單位資質及檢測數量不足等問題。

主要原因：項目法人素質較低，質量管理知識經驗不足，以及工程體量小，投資少，沒有引起足夠重視等，特別是微型項目法人往往是最基層水管所，人員素質更低，投資更少，還存在投資難以平衡現象。

2.4工程施工單位問題

按照現行水利水電工程質量管理體制，施工單位為工程質量提供保證，應按照相關工程規程規范組織施工，按規定程序自覺進行質量檢查、自驗、自評，配合工程監理進行復驗，按照規范要求進行工程質量檢測，為工程質量等級的評定提供依據。

問題：具備水利水電工程資質的施工單位，對于小微型水利水電工程普遍不感興趣，大多工程項目均為掛靠，承建者在工程項目劃分、工程質量評定大多沒有按規定程序進行，工程未經“三檢”，存在工程完工后再編制質量評定資料的違規現象，工程質量評定等級無強有力的支撐。

問題原因：小微型水利水電工程規模小是有水利水電資質的施工單位不感興趣的主要原因，由于這類工程較多掛靠，承建者大多素質較低，對工程質量管理隨意性較高，對程序不熟悉，做資料與實際施工脫節。

2.5工程監理不到位

水利水電工程實行在政府監督下項目法人負責、監理控制、施工單位保證的質量管理體制。在水利水電工程質量管理中，監理承擔著單元工程質量復驗、主持分部工程、單位工程質量評定、進行工程質量跟蹤檢測、平行檢測、見證取樣等決定工程質量等級的重要工作。

問題：按照“項目法人責任制、建設監理制、招標承包制，即三制”的規定，每個工程項目必須有監理，問題是很多項目工程投資幾萬元、幾十萬元，監理費用很少，監理成本相對較高，無利潤可圖，沒有監理單位承接，但為了保證資料的完整，符合“三制”要求，符合竣工驗收對資料的要求，最后往往是請監理在資料上簽簽字，完善資料而已，實際上工程監理流于形式。

問題原因：造成如此局面的根本原因還是現行質量管理與質量監督規定、條例、規程規范、法規、制度等缺乏小微型水利水電工程的針對性及根據投資大小的分類管理辦法，使小微型水利工程的建設監理制名存實亡。

2.6工程檢測問題

根據《水利工程質量檢測管理規定》等規定：檢測單位具備相應水利行業檢測資質。

問題：要求檢測單位必須具備水利行業檢測資質，而具備這樣資質的檢測單位很少，縣一級基層的檢測單位一般具備建筑資質而無水利資質，檢測試件都要拿到幾百公里外的有資質的檢測單位檢測，檢測成本相對于小微型水利水電工程而言較高，尤其是微型水利水電工程項目更加突出。

問題原因：現行工程質量檢測管理規定，工程質量檢測單位必須具備相應水利行業檢測資質。

2.7工程資金難以平衡

工程資金量是由法人依據設計資料，工程量大小，設計概算向上級申報，經批復后確定的。

問題：微型水利水電工程項目，比如水毀修復、人口較少的分散式飲水安全工程、小山塘的整治等等，多數投資一般為幾萬元到幾十萬元，除去直接工程費用后，建設管理費、監理費、工程檢測費等費用不足，難以支撐工程質量管理。

原因：微型水利水電工程項目多數設計深度及設計質量達不到要求，工程量有較大出入，或者間接工程費計算漏項較多，或計費不足，造成工程費用缺口，資金不足。

3、應對措施

對小微型水利水電工程質量監督管理，是一個較為復雜的問題，涉及法律法規、規程規范等較多層面及管理權限等，并且還有許多基礎性工作。

3.1工程規模類型劃分，為分類管理提供依據

現行水利水電工程規范通常根據工程主要功能角度來劃分工程類型，如水庫按庫容大小劃分大、中、小型，飲水工程按供水人口進行劃分，水電站按裝機大小劃分等，上述劃分方式固然重要，但工程投資大小對工程質量監督管理也有重大影響，而且對小微型水利水電工程而言是主要因素。從投資的角度怎樣來定義小微型水利水電工程，從而對小微型水利水電工程的確認有個較為明確的定義，為工程質量監督管理進行分類管理提供依據。由于小微型水利水電工程的定義主要服務于基層水利水電工程的質量監督管理，本文建議從如下角度去思考：

3.1.1符合現行水利水電工程規范對于小型水利水電工程的劃分標準。

3.1.2按監理費費率計算的監理費總額來劃分，保障工程監理能到位。當監理費總額足以支付監理人員工資及必要的檢測費用，還有合理的利潤，宜確定為小型水利水電工程；否則宜確定為微型水利水電工程。

3.2探索針對性強的建設管理制度

根據小型及微型水利水電工程的特點，建立針對性、操作性強的建設管理制度，或由較高的層級（部、廳級）授權各地根據自身實際情況擬建，報上級批準。小微型水利水電工程建設管理制度應以降低質量監督管理成本，保證小微型水利水電工程質量監督管理可操作為目標。擬以下思路：

3.2.1承建的單位選擇。對投資額較小的小型工程和微型水利水電工程，承建方的確定應以當地信用紀錄為基礎，從信用評分較高的公司和個人中通過適當程序公開透明進行選擇。

3.2.2取消工程監理。微型水利水電工程建設單位大多為基層水管所，按費率計算的工程監理費較少，工程監理工作難以到位、形同虛設，宜取消工程監理，降低工程質量管理成本，把有限的資金用于實體工程。

3.3工程質量監督管理方式

按照工程規模類型劃分為小型及微型水利水電工程，針對性地采用操作性更強、效果更好的質量監督管理方式。

3.3.1以現行工程質量監督管理的程序、規程規范為基礎，在保證工程質量情況下，合理地進行簡化。

3.3.2微型水利水電工程項目放寬資質要求，降低工程成本。根據現行水利水電工程質量監督管理制度，參建三方：施工、監理、檢測均要求具有水利水電資質的單位，具備水利水電資質的上述參建三方，在縣一級基本沒有，對于微型水利水電工程，點多面廣，項目大多集中于最基層水管單位，普遍分布于廣大農村地區，參建各方資質要求過于嚴格，會導致質量管理成本上升。

3.3.3簡化質量管理資料。系統性地研究質量評定、法人驗收程序，抓住關鍵及重點，在確保工程質量基礎上，合理地簡化一些資料、表格等。

3.4在縣一級建立或恢復丙級水利水電勘測設計單位

在過去若干年里，大多數縣都有水利水電勘測設計隊，丙級資質，承擔了縣一級大量的小微型水利水電工程的設計工作，目前有較多的縣已撤消了水利水電勘測設計隊，任何工程項目都要聯系外地具備水利水電資質的設計單位進行設計，增加了工作量，更主要的是工程投資較小的項目無人承接，而這類項目往往非常迫切，基層水管單位往往找些從事水利水電工作的技術人員進行設計并實施，違背了現行管理制度對設計資質的要求，因此，在縣一級建立或恢復丙級水利水電勘測設計單位是有必要的。

3.5提高人員素質，加強質量監督管理

要保障小微型水利水電工程質量監督管理的效果，關鍵靠人，目前縣級、鄉鎮水務技術人員業務素質有待提高，基層水管單位人員素質問題更加突出，通過大量的工程質量管理知識培訓，不斷提高管理人員的理論水平，并在工程實踐應用中鞏固提高，從而為小微型水利水電工程質量監督管理打造人才保障。

4、結束語

總而言之，小微型水利水電工程質量監督管理工作中存在較多問題，如何解決這些問題，使小微型水利水電工程質量監督管理更具操作性、更加高效，是擺在廣大基層水利工作者身上的迫切任務，同時需要引起更高層級的水利機構的重視，予以技術、政策、法規等方面的支持，才能形成一個行之有效的辦法，使小微型水利水電工程建設能規范地、順利地、保持保量地進行。

作者簡介：趙林（1966-3） 男 貴州赤水 漢族 大專 工程師 主要從事水利水電工程質量監督工作