提高土地儲備成本管控效能的問題探究

胡彬彬

【摘要】土地儲備制度是我國對于土地管理制度的改革和創新，雖然經歷長時間的發展，但不管在理論上還是實踐上都存在有一些不足，需要進一步的完善，使得土地儲備制度跟上我國社會經濟的發展。

【關鍵詞】土地儲備；成本管控效能；問題；措施

1、影響土地儲備成本管控效能的主要原因

1.1土地儲備成本標準定義沒有統一

由財政部、國土資源部聯合出臺的《土地儲備資金財務管理暫行辦法》明確指出，對于土地儲備過程中所發生的費用是否能夠直接列入土地儲備成本項下的問題，可由地方財政部門依據具體情況酌情而定。但現實中，由于地區與地區之間的客觀差異性，使得各地對土地儲備成本的定義和內涵認知不一，且相當模糊化和邊界化，到底何種費用才能列入土地儲備成本，目前尚無明文規定，實踐操作中的彈性頗大。

1.2土地儲備及補償定價機制不健全

自全面實行土地資產經營制度以來，各地方政府相繼出臺了相關指導性文件，明確了集體土地征收和國有土地上房屋的征收、補償標準及基本原則，但對于國有宗地收購項目，則只是原則性地規定了“根據評估協商確定”，故而為收儲雙方留下了較大議價空間，導致同一區域內的同類項目之間的價格、成本存在較大差異。

1.3土地儲備財務（融資）成本居高不下

土地儲備過程既是土地流轉的過程，又是資金循環的過程，所以，土地儲備的啟動和運行均需大量資金。但目前各金融機構正逐步收緊信貸政策，由此使其在土地交易定價環節就擁有了所謂“話語權”；再加上各金融機構信息公開程度的參差不齊，競爭的不充分，導致土地儲備機構長期處于被動地位，議價能力逐年下降，融資成本也隨之逐年提高。

2、提高土地儲備成本管控效能的工作思路

2.1進一步細化土地儲備成本分類，明晰土地儲備成本影響因素

通過對土地儲備成本重新分類，將原來的土地開發成本分為：土地征用成本、土地拆遷成本、土地動遷成本、“三通一平”成本、安置建設成本、市政配套成本、公建項目成本、貸款利息、工作經費等其他等費用，重新分為關于資金的成本、關于地的成本、關于人的成本，使影響成本因素明晰確切，便于制定相關資金、土地及人員的管控措施。

2.2樹立資金入口與出口互聯的資金管理理念，優化土地項目資金結構

樹立資金入口與出口互聯的資金管理理念。通過實現資金融入與投放的相互聯動，根據土地儲備資金需求確定融資規模，同時也創新了融資渠道，降低了融資成本費用。實現資金入口與出口的互聯的渠道及思路為：①加強與金融機構的業務合作與創新，探索并設計以土地儲備現金流作為標的，以拆遷單位、人員為銷售對象的，產品收益將隨土地價值浮動的可銷售金融產品。②土地儲備中心投資成立專業化的投資理財中心，專門負責設計以儲備土地為標的資產證券化、土地開發信托等金融產品。以上兩種思路均可創新性實現：土地儲備中心土地儲備成本的提前回籠，為土地儲備中心提供了穩定的、低廉的資金來源，同時也將土地收益的不確定性轉嫁于投資者，有效控制了土地儲備中心的財務風險；前土地使用權所有者也可享受土地增值帶來的財富增長，極大刺激了拆遷主體購買該類金融產品的積極性。

成立土地儲備基金，改善土地儲備中心財務狀況。由于土地儲備資金需求規模巨大、資金期限長，而傳統的銀行信貸融資期限短、融資成本高、融資額度緊張等，難以滿足土地儲備的資金需求。充足的財務資金能夠確保土地儲備工作的順利開展，保證土地購置、土地的開發、土地的轉讓等環節的工作質量，有效提高土地儲備中心的風險抵御能力。因此，土地儲備中心應利用歷年積累的土地收益，成立土地儲備基金。土地儲備基金將由土地儲備中心統一運作，滾動用于土地儲備工作。土地儲備基金將有效提高土地儲備機構自有資金比例，強化其風險抵御能力，同時也減輕了對銀行信貸的依賴，有效降低了土地儲備利息成本。

2.3樹立土地供需互聯、執法互聯的成本管理理念，加強土地儲備成本控制

樹立土地供需互聯、執法互聯的成本控制理念。根據區域經濟發展需要，結合實際招商引資及土地招、拍、掛情況，制訂科學、合理的土地的收儲計劃和出讓計劃，即需要多少地征收多少地。首先，供需互聯的理念，能夠有效避免土地閑置而產生的看管、垃圾清運等費用、因過度儲備土地而產生的融資成本。其次，土地儲備供需互聯，也有效避免了因大量土地囤積而造成的土地資源浪費，確保土地價值規律的正常發揮，有效優化了土地資源的配置。執法互聯理念，則要求對收儲成本構成要素進行重新分類，明確各部門對發生在本部門儲備成本的監督管理責任，從而敦促各執行部門制定切實、可行的成本管控措施。采取靈活的收購儲備方式，減少儲備資金占用。根據土地儲備中心資金狀況，靈活選擇多樣化的收購、儲備、轉讓模式：資金較寬裕情況下，可采取熟地招標、拍賣出讓；資金緊張時，可與有意向的開發商合作進行一級土地開發，同時給予對方一定的優惠政策，或者適當情況下實行生地招標、拍賣，從而減少土地儲備資金投放，轉移部分風險。另外，可將儲備期間的土地臨時出讓，如出租給綠化公司種植林木、作臨時停車場、堆場等，實現以地養地，降低土地儲備成本。

2.4構建覆蓋全員、全過程的土地成本控制激勵約束機制

構建覆蓋全員、全過程的現代成本控制激勵體系。“全部”強調的是對全部費用加以控制，“全員”強調的是領導、管理者和工程技術人員的全部員工參與，樹立和提高成本控制意識，“全過程”是指對成本控制的各個階段都進行成本控制。全面、公正、透明、合理的成本控制激勵機制能夠有效調動各單位和部門的積極性，主動實施成本控制措施。政府可以通過簽訂激勵合同的方式，實現激勵與約束。成本激勵合同是機會和風險的結合物，將成本控制績效與各責任主體的經濟獎勵與懲罰進行掛鉤。目前，成本激勵合同應用最多的是成本加酬金合同，即目標成本合同，通過明確的成本目標和獎罰來刺激成本控制主體成本控制的積極性。另外是總價合同，總價確定后成本控制主體享有所有的成本結余同時承擔全部風險。

結論：

當前，我國正處于深化土地使用制度改革的攻堅時期，為落實國家對土地資源宏觀調控的根本需要，加強土地儲備成本管控、健全土地儲備制度等系列措施是其必然之舉，不僅能夠進一步規范我國土地市場運行，實現土地節約集約利用效率，還能更全面地為地方重大項目建設提供融資資源，提高土地資產運營能力，實現地方及國家整體經濟的持續增長。對此，各地土地儲備機構應結合現狀，加大對土地收儲成本和資金運作的管理力度，進一步完善土地成本核算機制，以最大限度降低土地收儲成本，實現地方經濟的持續增長。

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