改革者周小川

蘇琦++何剛

因其主政中國央行多年，期間又主導與“人民幣”相關的各項金融改革與開放事業，國際輿論界一度稱呼周小川為“人民幣先生”。然而與其豐富的學術生涯、從政履歷和志業相比，“人民幣先生”之說不免有窄化之嫌

因其主政中國央行多年，期間又主導與“人民幣”相關的各項金融改革與開放事業，國際輿論界習慣于稱呼周小川為“人民幣先生”。然而與其豐富的學術生涯、從政履歷和志業相比，“人民幣先生”之說不免有窄化之嫌。

一

不謀全局者，不足以謀一隅。和他同時代的若干出身于體改委的學者型官員一樣，周小川一直信奉和倡行“系統性的體制轉變”，談起改革來從不局限于一個部門的視野，而喜歡從全局的角度來談本部門工作，并強調與其他領域配套改革的銜接。后來周小川將自己的文章結集出版時，就用了《系統性的體制轉變》作為書名。在這本書中，舉凡中國改革的方方面面的議題，從價財金貿到住房社保都有所涉獵，且均有獨到的見解。

這種對體制的“系統轉變”和改革的“整體推進”的強調是一以貫之的。上世紀80年代，由吳敬璉、周小川所在的課題組推出的《中國經濟改革的整體設計》，使他們得到了一個“協調推進派”的別稱。90年代，周小川與吳敬璉、郭樹清、樓繼偉、李劍閣等合著《建設市場經濟的總體構想與方案設計》，被外界稱為“整體改革論者”。

不少論者認為，周小川對“系統”的重視與其學術背景密不可分。周小川是新中國成立以來的首位博士行長，畢業于清華大學自動化系系統工程專業，其所讀的系統工程專業鼻祖是錢學森。據周小川回憶，錢學森那時候鼓勵他們用系統工程的方法去搞經濟研究，因為錢學森認為過去高度集中的計劃經濟體系有很多低效的環節，可能需要有動大手術的改革，系統工程的人的思路就是強調最優化，如果計劃經濟當時的做法不能實現優化，就要考慮通過改革轉移到什么樣的別的系統來加以實現。

博士畢業后，周小川進入體改部門工作，身兼數個與“體改”相關的職務：國務院體改方案領導小組成員、中國經濟體制改革研究所副所長和國家體改委委員。熟悉那段歷史的人都知道國家體改委當時作為改革中樞的地位之重要與顯赫，當時體改委所研究的都是國家急需解決的經濟領域的各種改革問題。那段時間的工作經歷，使周小川充分意識到，整個經濟體制改革是一個系統工程，它需要有一個基本的整體設計，使改革的主要步驟能有準備、有組織地配套實施。

二

除了系統論、整體論外，周小川給外界留下深刻印象的還有他對“對外開放”及其與其他領域改革關系的高度重視。在此次關于人民幣加入SDR的采訪中，周小川沒有局限于匯率等技術性議題，而主要是從中國經濟整個開放進程的角度來談金融改革與開放的意義。這與他的家學淵源和在外貿部門的履歷多有關系。

周小川的父親周建南是一名資深的“老外貿”，1979年8月至1982年3月先后任國務院進出口領導小組辦公室副主任、國家進出口委員會和國家外國投資管理委員會副主任，參加了我國改革開放以后外貿體制改革、建立和發展經濟特區、沿海工業開發區和高新技術開發區、充分利用外資等工作的組織領導工作，參與制定了一系列進出口貿易、利用外資的方針、政策和措施，為建立有中國特色的對外經濟貿易體制奠定了基礎。后來成為黨和國家領導人的江澤民當時也在國家進出口管理委員會、國家外國投資管理委員會擔任副主任并兼秘書長。

在任國家體改委委員期間，周小川曾兼任對外經濟貿易部部長助理。原國家體改委主任陳錦華在《國事續述》一書中回憶說，“記得當時周小川是體改委委員，他是年輕人這一茬里比較優秀的，上面也看上他了，讓他同時兼任外貿部的黨組成員，參加外貿部的黨組活動，推動外貿改革。這也是煞費苦心。”1988年，在做助理期間，周小川寫文章探討外貿體制改革時，并沒有就外貿體制改革本身談改革，還集中探討了匯率和金融體制改革的問題，指出“我國的金融改革還沒有創造出有效控制信貸總規模和貨幣發行總需求的控制手段，所以容易傾向于使用控制機構（不準隨意成立金融機構）和控制業務范圍（業務范圍不允許擴大）的辦法”。

在1992年發表的關于外貿體制改革的文章中，周小川繼續強調了整體改革的重要性，指出外貿體制改革是大的系統工程中的一個子系統，也需要進行精心設計和論證，需要充分注意它與其他改革部署的配合關系。比如價格改革將為進出口結構的改善和經濟效益的判斷提供最基本的信息，為出口生產提供市場分配資源的靈活機制，為企業自主決策、自負盈虧創造最基本的條件。稅收改革將為進出口活動提供正確的調節與激勵尺度，創造平等競爭環境，實現合理的收入分配政策和進出口的產業政策等等。

上世紀90年代初，周小川一度想回到體改委工作，時任體改委主任陳錦華則認為他更適合去一線磨煉。陳錦華向中央組織部推薦說：“周小川是很優秀的，國家需要這樣的人才。”后來，周小川被安排到中國銀行擔任副行長，開啟了他20余年金融領域的職業生涯。

三

雖然一直強調改革的“系統”、“整體”和“配套”，但周小川又不是一個條件論者，他認為改革不能等靠要，不能等所有條件都成熟了才加以推進。改革是一項系統工程，更是一個動態的進程，既包含某些只能在長時間內走向成熟的內容，又包含某些有可能快速演變的內容，因此改革的時機把握十分關鍵，需要結合國內國際宏觀運行形勢，找到相對最佳的時點。他在上世紀90年代推進外匯體制變革和本世紀初期主導國有商業銀行改革的經歷就充分凸顯了這一點。

周小川自1991年-1995年任中國銀行副行長，中國銀行當時是國家外匯專業銀行，在海外有許多分支機構，在外貿體制改革和金融改革的壓力下需實行一定程度的與國際接軌的制度和辦法。周小川在體改委的履歷和經貿部部長助理的經歷，使其在中國銀行改革方面發揮作用，而他本人也在中國銀行的實踐中，學到許多銀行業的知識和經驗。這又為他日后成為外匯管理局局長打下了基礎，因為中國外匯儲備管理當時實際上就由中國銀行來管理。endprint

從1995年起周小川出任國家外匯管理局局長，第二年又被任命為中國人民銀行副行長，主管外管局工作。這期間，中國金融改革和開放經歷了兩件大事。一是實現人民幣經常項目下可兌換，從1996年12月1日起，中國成為IMF第八條款成員國，標志著中國人民幣自由兌換邁出了堅實的第一步，也標志著中國市場化程度的加深;二是成功度過了1997年-1998年的亞洲金融危機。中國在承諾人民幣不貶值的情況下，成功抵御了金融危機對中國的不利影響。

從80年代開始活躍在經濟改革領域的中青年經濟學家們，左起：郭樹清，吳曉靈，吳敬璉，樓繼偉.李劍閣，同小川。（資料圖）

在1998年初由清華大學中國經濟研究中心和世界銀行共同舉辦的“亞洲金融風暴及其對中國的啟示”研討會上，在論及為什么亞洲金融危機沒有波及中國時，周小川反駁了有些人認為是因為人民幣資本項目下沒有放開的錯誤觀點，旗幟鮮明地提出中國之所以能夠避免危機的沖擊，堅持改革開放是一個重要的原因，其中1994年推行的外匯體制改革更是關鍵之舉，實現了匯率并軌，形成了單一的、有管理的浮動匯率機制，恢復了市場信心，使得中國的國際收支狀況大為改善，外匯儲備大幅上升。

周小川指出，“雙重匯率的存在對穩定信心是非常不利的因素，如果1997年我們仍然實行雙重匯率，外面一旦有風吹草動，調劑市場的價格不知道會變成什么樣子。”而1993年設計外匯體制改革時，各方阻力相當之大，一方面是人們已經習慣了實行多年的雙重匯率，由此也形成了相關套利集團;另一方面當時外匯緊缺，貿易項下有100多億美元的赤字，不少人建議應該等外匯儲備更充分一些時再推進改革。但就是在這樣貌似條件不成熟的形勢下，中國果斷進行了外匯體制改革，從而取得了良好的改革效果。

四

1998年周小川接替王岐山，出任中國建設銀行行長。時隔不久，又于2000年初調任證監會主席。雖然履職未久，美國《商業周刊》依然在2001年7月的“亞洲之星”評選中，把周小川評為“決策者之星”。評選說明認為，在周小川履新以來，證監會出臺的一系列引人注目的改革措施——諸如變“審批制”為“核準制”、引進國際會計準則、出臺“退市令”、對操縱股價的違規行為進行嚴厲處罰等——使得中國的證券市場在深化改革、加強監管和規范化建設方面前進了一大步，越來越像美國的“華爾街”而非賭城“拉斯維加斯”。

2002年底，周小川出任中國人民銀行行長，一干就是15年，上任伊始便面臨巨大的壓力。2003年初，由于背負巨額不良資產，國有銀行“在技術上已經資不抵債”幾成共識。其時，亞洲金融危機殷鑒未遠，作為中國資金配置主渠道的國有商業銀行如果不能及時改變，將直接影響國民經濟運行質量和速度，甚至危及市場經濟體系的建立與發展，國有銀行深層次改革的迫切性不言而喻。

此時中國已經加入世界貿易組織，面臨日益強大的要求進一步開放金融市場的壓力。周小川曾反復強調，金融市場的創新與開放，很大程度上取決于金融機構微觀機制改革。而以匯率改革和利率改革為內容的宏觀面金融改革開放，應該以微觀面金融市場和金融機構體制改革為前提。因此，改革的順序是從完善市場主體和提高市場效率到逐步放開關鍵性的價格管制，否則將導致轉型風險和轉型預期目標無法充分實現的問題。這也是從上一輪價格改革的慘痛經驗中總結出來的教訓：沒有市場主體的改造，貿然放開價格將導致市場秩序和市場運行的極度紊亂。

改革的緊迫性和目標都已明確，但怎么改和誰來為改革買單的巨大難題幾乎令人望而卻步。據當時有關部門測算，欲令四大國有商業銀行資本充足率達到巴塞爾協議8%的標準要求，需動用大約9700億元財政資金。而從彼時中國經濟狀況看，動用近萬億元資金解決國有銀行不良資產困局，近乎不可想象。

在當時，近萬億元資金大致相當于中國一年財政收入的50%，相當于中國GDP的十分之一，相當于中國外匯儲備的三分之一。面對這樣一筆令人望而生畏的天文數字，任何改革決策都既需要決心，更需要勇氣，何況1998年實施的2700億元特別國債注資之效果不彰，亦足以讓人對類似注資計劃倍感躑躅。一時間，如何拯救“在技術上已經破產”的中國國有商業銀行，決策者面臨著資源和路徑的雙重掣肘。

不過，改革的迫切性與資源的匱乏，倒逼人們以創造性思維和增量改革殺出一條血路。周小川等人創造性地提出資產負債表的概念，以動用外匯儲備注資為主線、以剝離呆壞賬為前提、以中央匯金投資有限責任公司（下稱“匯金公司”）為操作平臺、以引進外部戰略投資者重組上市為目標，新一輪國有銀行改革由此破局，資源與路徑實現雙重突破，并取得了良好的改革效果。

回頭看去，如果沒有在條件“不成熟”的情況下抓住時機果斷推進國有商業銀行改革，面對來勢兇猛的2008年全球金融危機，難以設想中國能夠擁有足夠的勇氣和實力，推出十數萬億元大拯救計劃通過拉動內需加以對沖，而人民幣的國際化、人民幣加入SDR、匯率改革的進一步推進和以滬港通、深港通、債券通為標志的金融開放的一步步擴大，以及“一帶一路”設想的提出和推進，更是無從談起。

五

回首數十年改革歷程，人們或多或少仍會感到些許遺憾，會有稍許歲月蹉跎的傷感。改革實踐無法達到最優選擇，有時是因為經濟邏輯和政治邏輯的落差。如周小川所言，從研究的角度看，如果能把各項改革設計一個合理的順序當然更理想，但在推動改革和制定政策時，面臨的情況復雜多變，各決策者的考量也不完全相同。經濟學家往往可以從經濟邏輯出發，找出政策變革的最優順序;而實踐中，改革是大政治，政治家往往要從政治邏輯考慮最優排序，問題往往過于復雜、多元，最終得不出最優解。

有時則因為“天時”不利，如1996年中國外匯管制經常項目下放開時，人們認為可以適時啟動資本項下放開，結果遇到亞洲金融危機，基本擱置了十年。2006年，中央提出進一步推動金融開放，相關部門也已擬定具體方案，后來又遇到2008年全球金融危機，一晃又是十年過去了。

有時則是因為單項改革所面臨的整體環境的配合度，也就是整體協調的力度問題。比如2005年前后，人民幣匯率面臨來自以美國為首的發達經濟體巨大的壓力。但匯率改革牽一發而動全身，不是央行一個部門所能主導的，除了涉及其他部門利益外，更涉及地方政府的蛋糕。主政沿海出口大省和特大城市的地方大員們個個位高權重，不乏位列政治局委員者，級別比在京金貿財稅部會的官員們還要高，其間的縱橫捭闔折沖樽俎不足為外人道。

這些年來，人們經常看到周小川與美聯儲主席和歐央行行長等站在一起，但看似風光的背后有著內外語境的差別。轉型經濟體的貨幣政策獨立性一直是個敏感而復雜的議題，如何在增長、穩定和效益最大化之間保持平衡，貨幣當局始終面臨各種壓力和張力。

復旦經濟學院副院長孫立堅曾對媒體表示，周小川一直處在平衡其他政策所需要的貨幣支持的角色中。他非常想要控制好貨幣的總量，問題是當我們金融市場沒有很好地發揮貨幣政策傳導機制的時候，大量的貨幣一出去就留在金融市場，可以把很多貨幣凍結住，或在那里空轉，而新一輪的投資又產生很多貨幣需求。

兩岸猿聲啼不住，輕舟已過萬重山。如周小川所指出的那樣，人們越來越明白，對外開放需要繼續向前推進，市場經濟有其基本規律，金融業屬于競爭性服務業，競爭會帶來優化和繁榮，這些規律在對外開放過程中始終是居于支配地位的，金融機構市場準入和金融市場開放的步伐可以邁得更大些。開弓沒有回頭箭，中國的金融改革與開放已經past a point of no return。盡管有著這樣那樣的阻力和掣肘，面臨各種各樣的波折和困頓，人們有理由相信改革開放將繼續前行。endprint