城鎮化背景下揚州基礎設施PPP模式研究

姜獻東

摘要：以揚州市城鎮化基礎設施建設的現狀和投融資現狀為背景，結合揚州市PPP模式的運轉情況和財政支持城鎮基礎設施建設的困難情況，探討了揚州實施PPP模式可行性，提出了揚州基礎設施實施PPP模式的政策建議。

Abstract： Based on the status quo of urbanization infrastructure construction in Yangzhou and the current situation of investment and financing， combined with the operation of PPP mode in Yangzhou City and the difficulty of financial support for urban infrastructure construction， this paper discusses the feasibility of implementing PPP model in Yangzhou， and gives policy recommendations for the implementation of PPP.

關鍵詞：城鎮化；基礎設施；PPP；融資

Key words： urbanization；infrastructure；PPP；financing

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）32-0009-02

0 引言

進入21世紀，高速發展的中國經濟帶來的是對公共基礎設施的投資增長，大規模的基礎設施建設可以營造良好的經濟環境，提供優質的公共服務。基礎設施項目通常建設周期比較長、投資巨大，屬于公益性項目，所以政府部門在其中發揮出不可或缺的作用，2016年揚州全市基礎設施行業完成投資495.5億元，增長15.1%。然而，在如此大規模的基礎建設前，政府面臨的是巨大的財政壓力，資金來源成為了擺在面前的第一大難題，資金不足阻礙了城鎮化發展的進程，當前財政預算內的資源遠遠無法滿足基礎設施建設投資急速發展的需要，與此同時，當前的民間剩余資金卻空前高速膨脹且保持了穩定發展。民營企業在持續做強，已經積累了非常驚人的財富，居民個人儲蓄在持續增加，資金大量閑置，那么如何更好利用這些閑置民間資本，讓其參與到揚州基礎設施建設中，為揚州現代化建設服務就成為了一個擺在面前的現實問題。因此，在這種情況下利用PPP模式拓寬基礎設施建設的融資渠道、尋求更多的社會資本參與到建設中來，就成為了解決資金不足這道瓶頸的突破口。

1 國內外研究現狀

1.1 國內研究現狀

李秀輝、張世英（2002）[1]主要介紹了PPP模式的不同的定義、產生的背景以及在發展過程中顯現的優勢，還分析了實踐中的一些案例，并且介紹我國基礎設施領域應用PPP模式的前景。胡桂祥、王倩（2012）[2]在文章中從必要性和可行性兩個方面研究分析了在我國的養老保險領域采用PPP模式的情況，從我國目前的養老機構存在的問題和PPP模式對問題解決存在的優勢兩個方面來研究必要性，而可行性研究分析有理論和現實兩個層面。程連于（2009））[3]認為PPP項目的成功不能缺少法律政策的支持，政府應轉變原有觀念并在監督管理的過程中制定相關的政策支持。

1.2 國外研究現狀

雖然PPP模式真正意義上誕生的時間還不到二十年的，但是很多國外的學者較早地研究和分析了對公共部門和私營部門之間的合作方式。

R. Scott Fosler和ReneeA. Berger（1982）[4]在美國的七個典型的城市中通過運用實證分析的方式研究了政府吸引民營部門來提供一系列的公共產品及服務，并結合當地實際，根據該城市的政治體制、經濟結構、自然文化條件等，因地制宜的選擇合適的公司的合作方式。

Mike Goodliffe（2002）[5]重點研究了PPP模式項目的社會服務性，從日常生活的方方面面、產品的價值和市場需求定來價會造成供需問題，過高的價格會損害基礎設施項目的本質，過低又會對投資者造成損失，降低參與PPP模式項目的熱情，并通過英國空中交通服務行業的價格監管機制的公私合作關系提出采用PPP模式的基礎設施和公共設施的定價原則用來滿足各方需求。

總之，外國學者不僅對PPP模式從不同角度進行了定義，同時也從社會意義、風險分析、評價方法、法律制度方面進行了分析研究，一些國家還針對PPP模式設立了專門的法律法規。

在學習對比借鑒大量城鎮化、政府和社會資本合作等方面研究資料及國內外PPP案例分析的基礎上，探索PPP模式的概念、優勢，分析以揚州為代表的三線城市基礎設施領域PPP項目操作的可行性，提出有針對性和操作性的建議，為揚州和其他三線城市破解當前城鎮化基礎設施建設中存在的問題提供參考。

2 PPP模式理論概念及優勢

2.1 PPP模式的概念

PPP是Public-private Partnership是的字母縮寫，中文譯為“公私合作伙伴關系”。本課題的概念定義為：政府公共部門與私人部門為提供公共物品，滿足公共需要，通過契約關系建立起來的風險分擔、利益共享的長期合作伙伴關系。其基本特征有共享投資收益、分擔投資風險和承擔社會責任三種。

2.2 PPP模式的優勢

PPP模式是政府部門和民營部門以特許協議為基礎，風險共擔、利益共享、以共贏為目的而達成的一種合作伙伴關系。相對于傳統基礎設施建設模式，PPP模式具有以下優點：

2.2.1 減輕政府財政支出壓力

當前，各級地方政府資金匱乏，資產負債率居高不下，而政府的財政支出很大一部分都是用在基礎設施建設方面，引入PPP模式后，通過吸引民間閑置資本的注入，不僅可以彌補政府的資金不足，解決財政壓力，降低資產負債率，還可以發展社會經濟，可謂一舉多得。endprint

2.2.2 激勵與風險分擔

在應用了PPP模式的基礎設施建設項目中，項目的實施初期就基本實現了風險分擔，政府主動分擔了一部分的風險，這種風險轉移不僅可以降低私人部門所需要承擔的風險，更可以提升私人部門參與項目的積極性。與傳統融資模式承建商與運營商是分離的不同，承建商同時參與了建設期和運營期，有效降低了私人部門的收益風險，極大地鼓舞了私人部門的參與性。

2.2.3 社會效益最大化

PPP模式可以充分整合公私部門的各自優勢，發揮出各自的作用，使社會的整體利益達到最大。PPP模式還為私人部門提供壓力和動力，使其在基礎設施建設中提高產品質量和效率，更好地為社會服務。

3 揚州基礎設施領域實施PPP模式可行性

城市基礎設施是指為國民經濟活動、公眾生活提供公共服務的物質工程載體，包括道路、橋梁、軌道交通等其他部門。它是促進城市發展和經濟增長的催化劑，據世界銀行統計，政府對基礎設施的投資每增加1%，相應的國內生產總值也將增長1%。與此同時，中國的城鎮化處于快速發展階段，2018年將達到60%。快速發展的城鎮化帶來了城鎮人口的激增，截止2016年底，全市戶籍總人口461.67萬人，揚州市常住人口城鎮化率為62.8%，其中市區戶籍總人口為232.47萬人，比上年末增加5431人，未來幾年內，每年仍將有數千左右農民成為城市人口，對城市的公共基礎設施建設提出更高的要求，亟需提升城市的承載能力。

在城市基礎設施項目中應用PPP模式，吸引民間閑置資本的注入，可以提高投資效益，減少政府的財政壓力。

4 揚州基礎設施PPP模式的政策建議

4.1 完善關于PPP模式的法律法規

基礎設施建設項目多為生命周期長、投資大、且為公益性的項目，基礎設施采用PPP模式的情況下，不僅投資大，而且期限通常在10年以上，需要對各自承擔的風險和責任進行明確的界定，再加上我國關于PPP模式的規定多以地方性法規和部門規章的形式出現，法律效力有限，法律地位較低，并且規定的范圍有限，因此要制定關于PPP模式一系列基本法，用法律規范PPP模式的具體適用的范圍、各利益主體需要承擔的責任和風險、項目具體實施的流程和環節，從而為PPP模式更好的實施提供根本保障。

4.2 建立健全監督機制

為保證PPP模式順利完成，應建立切實有效的監督機制，若缺少外部約束，私人部門會在利益的驅使下，利用自然壟斷性來降低公共產品和服務的質量，并提高價格謀利，對社會造成負面影響。

4.3 建立信息透明度制度

在項目中，公共部門與私人部門之間處于信息不對稱的地位。私人部門所需要的很多信息需要從政府部門獲取，有限的信息使得其參與PPP項目的決策會有所誤導，只有私人部門對此項目了解的夠深才能進行更深入的探討，才能做出有利于自己和他人的決策。因此政府應該加強信息透明度建設，建立信息公開制度，目前計算機和互聯網在我國已得到廣泛的普及，應充分利用互聯網的發展，打造電子政府，在網上對該項目的相關信息進行公開，增加其透明度，不僅可以方便私人部門做出決策，也有利于廣大民眾進行監督。

參考文獻：

[1]李秀輝，張世英.—種新型的項目融資方式[J].中國軟科學，2002（02）：52-55.

[2]胡桂祥，王倩.PPP模式應用于養老機構建設的必要性與應用條件分析[J].建筑經濟，2012（2）：102-104.

[3]程連于.PPP模式與我國民間投資問題研究[J].河南社會科學，2009（3）：117-119.

[4]R.Ccott，F.&Rence A.B.Public-Private partnership in American cities； Seven cases studies[J].D.C.Health and Company.1982，3：13-14.

[5]Mike Goodliffe. The new UK model for air traffic services—a public private partnership under economic regulation. Journal of Air Transport Management， 2002，Vol.8（1），pp.13-18.endprint