開放、包容：從深圳看城市發展的秘訣

聶日明

2017年上半年主要城市經濟數據陸續發布，深圳上半年GDP排名全國第四，同比增速超過京、滬、穗，考慮到深圳下半年數據往往比上半年更好，專家預計深圳2017全年GDP有望超過廣州，成為全國第三城。

“圳”字在客家話中，意為田間水溝。深圳起步于漁村，從無到有，平地起大城。40年前，當它還只是寶安縣時，人口只有30萬；今天，它已成長為常住人口超過1100萬，經濟總量穩居中國第四名的大城市，也早已超過天津、武漢、南京這樣的老牌中心城市，這是世界城市發展史上的奇跡。明白是什么成就了深圳，我們也就明白了城市發展的最大動力。

【“來了，就是深圳人”】

深圳這些年的發展軌跡說明，經濟全球化以來，區位和開放程度越來越成為經濟集聚的重要因素。學者陸銘的研究表明，國際貿易使得大港口及周邊地區具有明顯的貿易成本優勢，服務業特別是知識和信息密集型現代服務業更需要面對面交流，這使得人們在城市里相互提供服務和分享知識變得更為重要，進而帶來人口和產業的同步集聚。中國現有的大城市大多都在區位較好的地段，開放程度也較高，從效率和發展前景看，這些城市不該拒絕人口流入，反而應該強化人口和產業的集聚效應。

當然，區位和開放只是理解深圳奇跡的兩個維度。同樣的地理位置，成為特區之前，深圳是無足輕重的小漁村，顯然，轉變的關鍵之處還在于“特”。同樣是特區，廈門、汕頭、珠海雖在區位上有一些劣勢，但基礎卻要好于深圳：廈門是自由貿易試驗區，汕頭是“嶺東門戶”，珠海是新型花園城市。但如今，它們的經濟規模都遠低于深圳——規模最接近的廈門也只有深圳的1/4。可以看出，它們的“特”與深圳的“特”是有一定差距的。

特區創立之初，深圳底子薄，人口、GDP均不如當時的廈門、汕頭，這是劣勢，但也是優勢，因為在改革與試驗上，深圳沒有歷史負擔。以價格改革為例，1980年代，中國還實行計劃經濟，城市需要的物資靠計劃調配，由政府統一定價。深圳不是大城市，沒有納入當時的經濟計劃，無法獲得體制內的生產、生活物資。當時的市領導不得不放開價格管制，用市場機制在價格“雙軌制”中的“市場軌”里獲得物資。1984年，深圳率先取消了商品票證配給制，開全國之先河。深圳也是全國首個公開轉讓土地使用權的城市，推動了土地有償使用制度的改革。這種做法在今天看來已習以為常，但在當時卻被視為顛覆性的舉措。

在不斷改革和試驗的階段，深圳創下一個又一個城市建設奇跡。比如，建造深圳國貿大廈，速度最快時，曾3天就蓋完一層樓，讓“深圳速度”舉國皆知。在這速度的背后，是理念的突破——國貿大廈的承建合同中有這么一條條款：提前一天完工，獎金5萬，耽誤一天，罰款5萬。1979年，改革先驅袁庚就在蛇口嘗試過多勞多得的工資體制，打破“大鍋飯”的平均分配，喊出“時間就是金錢，效率就是生命”，這種激勵手段在那個時代還是飽受爭議的。

特區有了政策的支持，雖然“自帶光環”，但特區名號本身無法吸引人口的持續流入，市場化體制所帶來的利益才是人口持續流入的關鍵。從人口流動看，深圳一直在鼓勵人口的流入，“來了，就是深圳人”一度是深圳最知名的城市廣告語。1980年，深圳人口僅33.29萬，城鎮人口不到3萬，大多是農村人口。成為特區后，全國人口向深圳流動，常住人口快速增長，迫于管理壓力，深圳曾率先采用暫住證的方式來限制人口流入。但從結果看，流入人口只在當年有所放緩，隨后又恢復常態。整個1990年代，深圳常住人口年均增長53萬，到2000年時，常住人口已達700余萬。

總的來說，深圳的“特”與其它特區的“特”差別有二：第一，更包容、更開放；第二，依靠大改革、更加市場化。開放是深圳的底色。深圳本地人少，是中國目前所有大城市中最像“移民城市”的城市，大家都是外地人，在心理上沒有排外的基礎，對外地人的心態自然開放。城市有了人，才有資格談經濟總量高低、創新多寡。而更市場化的改革，能吸引靠能力吃飯、靠本事賺錢的人才和資本，裙帶主義、國企作風在這里難成氣候，效率、競爭力自然彰顯。

【城市是規劃出來的還是生長出來的】

最近40年，中國城市從計劃經濟起步，曾一度迷信于規劃，城市發展的起點往往是做一版城市總體規劃。事實證明，絕大多數城市的發展結果與城市規劃目標都有或多或少的偏離，深圳也不例外。1982年，深圳市政府編制完成的《深圳經濟特區社會經濟發展規劃大綱》，將深圳在2000年的遠景規劃為人口80萬、建設用地面積98平方公里。由于發展速度很快，1986年又修正為110萬人和122平方公里，而實際情況已經到了701萬人和467平方公里。10年后，深圳總體規劃2010年的目標為430萬人和480平方公里，實際情況則為1037萬人和918平方公里。

這就表明，規劃總是容易滯后于實際表現，這個現象有兩層含義：第一，城市不是規劃出來的，在1980年的時間節點，再高明的規劃師、計劃者也料想不到深圳的前景會如此美好、生機如此蓬勃；第二，落后的規劃如果被徹底執行，人口和用地規模被嚴格控制，今天很有可能就沒有深圳乃至上海了。

改革開放的案例告訴我們，城市不是規劃出來的，而是自然生長出來的，深圳就是最好的例證。這些年來，深圳在一些領域其實存在著“非正式”現象，但深圳總是能包容它們。以外來人口為例，正式制度要求外來人口在深圳居住要登記身份，就業要簽訂勞動合同。而位于龍華新區景樂新村北區的三和市場，就是“低收入者的樂土”。這里聚集著所謂的“三和大神”，沒有身份證、沒有正式工作、流動性高；但同時，這里的生活成本極低，也有大量靈活的就業機會，有不少日結工作可供選擇。這種環境給那些在正規制度中無法生存的人一個臨時緩沖的場所，讓他們在困難時不至于無家可歸，流落街頭。

深圳的土地制度也值得一提。據資料統計，2014年以前，深圳共有61萬棟建筑，其中“合法外”和“違法”建筑有30多萬棟，超過一半；深圳總建筑面積7.52億平方米，“合法外”和“違法”的就將近4億平方米。但實際上，如北大學者徐建國指出，所謂“違法”值得商榷，因為有些是建時合法、后來被劃為違法；有些是政府因規劃原因不批準建房許可，村民順應形勢而建；還有的是政府補償機制存在問題，村民搶建、“種房保地”。

綜合說來，城市的一些“非正式”現象有其問題所在，固然需要整治，但也要知道，每個城市都會在一定程度上存在這樣那樣的“非正式”制度及現象，它們往往是在正式制度過于剛性，無法適應城市發展的情況下，市場自身被迫形成并自發演化而來的。這些“非正式”制度及現象對城市的發展有一定益處，這時，我們究竟是應該指責這些行為“違法”、鏟除它們呢，還是正視它們產生的背景，將其改革為正式制度，進而包容它們呢？顯然，深圳選擇了包容。

此外，深圳的包容還體現在，它在吸引外來人口時，對人口素質不加以挑剔，這客觀上使其人口的學歷水平要低于其它城市。但這并不意味著深圳的產業也是低端的，產業自我更新使深圳成為高科技和金融驅動的城市，這也是最初的規劃者并未能預見的局面。

過去，深圳以低勞動力成本為優勢的外向型經濟雖然賺錢，但難言體面。隨著經濟發展，深圳也經歷了放棄“三來一補”（來料加工、來樣加工、來件裝配和補償貿易）等產業升級的過程。2003年新一輪經濟增長以來，深圳長期停滯的勞動力薪酬水平開始上揚，土地成本隨之飆升。到了2008年，部分勞動密集型企業已開始外遷。這時，深圳已成長為一線城市，人口與經濟總量的基數讓它容易在服務業、創新上突圍。

規劃者衡量創新的能力，看的是大學、高端人才等指標，如果看數據，深圳在這些方面是敗于京、滬的。在新近的國家創新規劃里，依然將“科創中心”的任務交給了上海。但創新也不是規劃出來的，并不是指標越高，創新能力就一定會強。2015年全國企業發明專利授權量前10名中，有5家是深圳企業，沒有一家上海企業。上海每萬人口發明專利擁有量是35.2件（2016年底），深圳是82.6件（2016年底）；在更具含金量的PCT（《專利合作條約》）專利申請量上，深圳占了全國50%左右，上海同期不及深圳的零頭?？梢?，從市場里長出來的創新可能更具生命力，也更讓人期待。

【城市之存在在于滿足人的需求】

城市由人構成，人是城市的主體，城市的存在就是為了滿足人的需求，為人們在城市里交流提供便利。理論上，城市規劃、城市治理的思路是預測人口，并據此提供公共服務的前瞻性建設。這里要明確兩點：第一，人是目的，而非手段，城市經營的目標是為所有人提供服務，而不應該挑選特定人群；第二，預測人口不是為了控制城市規模，而是為了前瞻性的規劃，量體裁衣。

但直到今天，國內有些城市的規劃，其發展目標并不是為了讓人滿足，而是規劃者閉門造車給出發展目標，那些落后與過時的目標限制了城市的基礎設施建設與公共服務的規模。按1000萬常住人口規劃的城市里生活著2000萬人，交通怎么能不擁堵？學位怎么能不緊缺？治安如何能好？

具備包容性和開放性的城市不僅是文明的象征，包容帶來的人口增長最終將決定城市的地位，有人流入，城市才有希望。一個城市市轄區的城鎮人口超過1000萬人，它即使不是一線城市，也是最有希望成為一線城市的。當然，我們不能否認人口集聚也有壞處，但城市不能只想要人口集聚的好處而拒絕壞處。

時下，一線城市甚至杭州等二線城市已全面拉開了爭奪人才的“戰爭”。然而，部分城市對所謂“低端人口”存在一種偏見。多個城市推行居住證或積分入學政策，給人口打分，讓高學歷、有正式工作、有穩定居所的人留在城市；而低學歷、沒有正式工作、沒有穩定居所的人則難以靠近；進而通過“以學控人”、打擊群租、淘汰低端產業的方式限制他們。在很多人的眼中，人口是負擔，會消耗社會資源，導致交通擁堵，擾亂社會治安，低端產業從業人員更是要加以限制。

這種偏見亟待改變?，F代城市需要多元化的勞動力，既需要白領，也需要清潔工人，驅離清潔工人的后果就是相關工作崗位的薪酬直線上升，一些大城市正在承受這種惡果，諸如“大學生的工資相當于月嫂收入零頭”這樣的新聞并不少見。什么人是“人才”是由市場力量決定的，并不取決于城市管理者的偏好，因為后者的管理知識永遠趕不上市場的變化。如果18世紀末的紐約管理者憑借當時人類的知識，只允許熟練的工人進入紐約，而拒絕其余人才的話，還會有后來作為世界金融中心的紐約嗎？

這些正在爭奪人才的城市還是沒有明白：人口規模是人才的基礎，人才無法脫離人口規模而單獨存在。只要人才而不要人口的城市治理，必然是不包容的，也無法吸引足夠體量的人才。沒有人口規模的擴張，這些被吸引來的人才很快就會發現，沒有足夠的就業機會、工資增長，城市生活服務差，他們最終也還是會離開那個城市的。