空間規(guī)劃體系下城市總體規(guī)劃作用的再認(rèn)識(shí)

郝李竹

摘要：當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定時(shí)期，要想科學(xué)調(diào)節(jié)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等要素之間的關(guān)系，必須借助空間規(guī)劃等政策工具嚴(yán)格管理與妥善處理空間用途。政府通過(guò)空間規(guī)劃實(shí)施有效的控制治理工作，科學(xué)調(diào)配空間資源。隨著我國(guó)提出的空間規(guī)劃整體要求，這一體系的建立已是中央高度關(guān)注的工作，對(duì)其研究具有一定的實(shí)際意義。

關(guān)鍵詞：空間規(guī)劃體系；城市總體規(guī)劃；作用認(rèn)知

在全新生態(tài)文明發(fā)展情況下，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作也要密切聯(lián)系空間規(guī)劃體系的綜合要求，積極轉(zhuǎn)變工作職能，而始終發(fā)揮龍頭的總規(guī)也必須充分彰顯自身作用，合理調(diào)節(jié)，進(jìn)一步有效改革城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，使其更好地服務(wù)于社會(huì)普通大眾。

一、總體規(guī)劃現(xiàn)狀

（一）難以貫徹落實(shí)

內(nèi)容系統(tǒng)和政府需求之間發(fā)生分離是總規(guī)不適應(yīng)性的顯著表現(xiàn)，目前總規(guī)始終是混合空間研究、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和空間政策內(nèi)容，大多數(shù)策略、目標(biāo)及布局難以變成政府的實(shí)際行動(dòng)，直接出現(xiàn)其“不太好用”的現(xiàn)象。

（二）無(wú)法與管理體系同步

內(nèi)部邏輯與技術(shù)方式嚴(yán)重脫離政府的管理模式與治理系統(tǒng)，由于大量吸收蘇聯(lián)及西方的規(guī)劃內(nèi)容，造成大多數(shù)設(shè)計(jì)體現(xiàn)出對(duì)西方規(guī)劃的嚴(yán)重模仿，比如，在與中國(guó)層級(jí)不同政府事權(quán)的對(duì)應(yīng)方面、劃分不同事權(quán)部門方面無(wú)法密切聯(lián)系中國(guó)的治理系統(tǒng)，導(dǎo)致很多政策雖然出發(fā)點(diǎn)良好，但無(wú)法獲得較好的效果，進(jìn)一步產(chǎn)生對(duì)其效用的懷疑[1]。

（三）嚴(yán)重交叉重疊的規(guī)劃

與空間類或者是建筑類規(guī)劃存在十分嚴(yán)重的重疊問(wèn)題，特別是對(duì)城市用地范圍以外規(guī)劃，管理非城市土地空間用途和非規(guī)劃控制范圍的基礎(chǔ)設(shè)施等重疊了其他部門的事權(quán)，這也出現(xiàn)對(duì)總規(guī)到底管不管用的探討。

二、總體規(guī)劃在空間規(guī)劃體系下的作用

（一）同步發(fā)揮長(zhǎng)遠(yuǎn)期戰(zhàn)略實(shí)施的指引作用

1.總規(guī)度城市空間長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略有效指導(dǎo)

空間規(guī)劃體系應(yīng)堅(jiān)持戰(zhàn)略思維的基本原則。在復(fù)雜的城市體系面前，空間規(guī)劃不能只是簡(jiǎn)單制定負(fù)面和責(zé)任清單，而是應(yīng)當(dāng)明確定位、放眼未來(lái)。其中內(nèi)容包括大量百年計(jì)劃，比如保護(hù)環(huán)境資源，妥善處置基礎(chǔ)設(shè)施，科學(xué)推進(jìn)規(guī)劃建設(shè)等。

2.總規(guī)指導(dǎo)城市空間的近期實(shí)施

總規(guī)擁有較強(qiáng)的可實(shí)施特點(diǎn)，表現(xiàn)為空間和時(shí)間細(xì)化。前者通過(guò)制定短期規(guī)劃建設(shè)，對(duì)政府主要改造建設(shè)區(qū)域和項(xiàng)目有效確定；后者則是城鄉(xiāng)規(guī)劃初步建立完善的體系，憑借強(qiáng)制性傳遞逐一實(shí)施相關(guān)政策。總規(guī)在城市規(guī)劃過(guò)程中執(zhí)行強(qiáng)制內(nèi)容，并且最終推動(dòng)城市發(fā)展[2]。

（二）協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源保護(hù)

總規(guī)看待與解決問(wèn)題都從多個(gè)角度實(shí)施，不僅最大程度保護(hù)了自然與人文資源，避免其受到破壞，還突出公共利益，真正達(dá)到社會(huì)的公平目標(biāo)。同時(shí)，總規(guī)也充分肯定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展原則，在布局空間過(guò)程中貫徹執(zhí)行經(jīng)濟(jì)規(guī)律，一定程度提升了使用土地的效率。總規(guī)建立在空間平臺(tái)上，有效銜接了保護(hù)資源與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩部分內(nèi)容，維持空間范圍內(nèi)的發(fā)展和保護(hù)操作。

（三）協(xié)同處理政府與多元主體的事權(quán)

1.明確中央和城市政府之間的事權(quán)

結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展思想可知，要想科學(xué)配置資源必須重點(diǎn)把握產(chǎn)權(quán)與交易。由于信息交易出現(xiàn)的成本，國(guó)家發(fā)展規(guī)模直接決定了設(shè)計(jì)管理層級(jí)與各個(gè)責(zé)權(quán)制度。對(duì)于規(guī)模相對(duì)不大的國(guó)家，收集與交易信息不需要較高的成本，可以對(duì)基礎(chǔ)信息與改變做出快速反饋，更容易合理處置資源；而若國(guó)家規(guī)模相對(duì)較大，則這些成本也會(huì)水漲船高，難以獲得真實(shí)的基礎(chǔ)信息及其變化，容易發(fā)生錯(cuò)誤分配緊缺資源的現(xiàn)象。只有放權(quán)才能徹底改進(jìn)制度，有利于地方政府更合理調(diào)配資源。因此，我國(guó)由于人口與空間都很大，改革行政管理的方向?yàn)椋撼鞘姓谥醒胝募s束下，最大程度激發(fā)城市政府的經(jīng)營(yíng)主體熱情[3]。

2.對(duì)城市政府和各個(gè)垂直管理部門事權(quán)有效梳理

目前不斷強(qiáng)化的垂直管理現(xiàn)象是普遍存在的行政管理問(wèn)題，主要表現(xiàn)為大規(guī)模增加的垂直管理部門，沒(méi)有被選擇的也結(jié)合上級(jí)部門要求增加“統(tǒng)”的強(qiáng)度。一部分部門擴(kuò)大“中心輻射”理念，忽視服務(wù)地方的理念。比如，一些部門緊握分配權(quán)力，當(dāng)發(fā)生嚴(yán)重閑置大量用地及使用效率低下現(xiàn)象時(shí)，完全推卸責(zé)任；一些部門堅(jiān)決不下放項(xiàng)目審批權(quán)，當(dāng)產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩，立即撇清責(zé)任。這些現(xiàn)象不斷累積，直接形成碎片化的管理機(jī)制，引起城市空間的碎片化特點(diǎn)。為了對(duì)這部分問(wèn)題及時(shí)解決，應(yīng)當(dāng)向政府逐步放權(quán)，貫徹落實(shí)權(quán)力屬地管理問(wèn)題，突出“塊塊管理”的核心作用，如此才可以高度融合改革方向與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的運(yùn)行制度。

因此，城市層面的空間規(guī)劃是指僅有政府組織，而不是非政府單位進(jìn)行編制的規(guī)劃；只有如此才可以撇開部門利益，把城市看作一個(gè)整體利益科學(xué)安排空間，高度契合“以塊為主”的治理方式。總規(guī)的主體應(yīng)當(dāng)是城市政府，絕不僅僅是某一個(gè)部門。當(dāng)前，各個(gè)地區(qū)已經(jīng)在城市政府層面陸續(xù)建立規(guī)劃委員會(huì)機(jī)制，負(fù)責(zé)人是主要城市領(lǐng)導(dǎo)，徹底消除所謂的“部門特色”。

3.對(duì)政府、市場(chǎng)和社會(huì)利益平衡處置

政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境應(yīng)避免過(guò)度進(jìn)入“市場(chǎng)有效”的領(lǐng)域；但需要將自身的職責(zé)落實(shí)在“市場(chǎng)失靈”領(lǐng)域。總規(guī)已把負(fù)面與責(zé)任清單的制定這些內(nèi)容加上強(qiáng)制性，并且合理對(duì)應(yīng)政府責(zé)權(quán)。

在“市場(chǎng)有效”的領(lǐng)域，在分配資源過(guò)程中應(yīng)結(jié)合市場(chǎng)帶來(lái)的影響力。總規(guī)對(duì)這部分內(nèi)容弱化處理，比如，不再細(xì)分商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地中布局類用地問(wèn)題；在“市場(chǎng)失靈”領(lǐng)域，總規(guī)則適度規(guī)制了市場(chǎng)發(fā)展行為，設(shè)計(jì)負(fù)面清單。綜合分析，總規(guī)嚴(yán)格限制了存在危險(xiǎn)、污染等工業(yè)用地和倉(cāng)儲(chǔ)物流用地等空間布置和附近用地的兼容作用。

空間規(guī)劃核心目標(biāo)即公共利益，也可以理解為，城市建設(shè)主要是服務(wù)社會(huì)公眾。為了與公眾需求有效適應(yīng)，應(yīng)自下而上推進(jìn)工作。因此，空間規(guī)劃不再是單一安排指標(biāo)，而是認(rèn)真收集與管理多元化公眾需求。

三、結(jié)束語(yǔ)

當(dāng)前，不僅是依法治國(guó)將空間規(guī)劃體系作為其貫徹落實(shí)的渠道，一定程度上其也提升行政操作水平及推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明的向前發(fā)展。由此可知，我國(guó)必須嚴(yán)格建立這一體系。以建設(shè)城鎮(zhèn)化作為根本，全面遵循誠(chéng)實(shí)發(fā)展軌跡。總規(guī)不但需要引導(dǎo)長(zhǎng)短期目標(biāo)同步落實(shí)，還需要協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)和保護(hù)資源工作，注意政府事權(quán)與多元主體共同發(fā)揮自身作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]董珂，張菁.加強(qiáng)層級(jí)傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)編管呼應(yīng)—城市總規(guī)空間類強(qiáng)制性內(nèi)容的改革創(chuàng)新研究[J].城市規(guī)劃，2016（1）：26-34.

[2]吳啟焰，何挺.國(guó)土規(guī)劃、空間規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的概念及功能分析[J].中國(guó)土地，2015（4）：16-18.

[3]林堅(jiān)，宋萌，張安琪.國(guó)土空間規(guī)劃功能定位與實(shí)施分析[J].中國(guó)土地，2016（1）：15-17.

（作者單位：安徽屾河規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司）