全國人大法工委復函對政府投資審計工作的啟迪

王占全

2017年6月5日，全國人大法工委《關于對地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據有關規定提出的審查建議的復函》（法工備函[2017]22號）（簡稱全國人大法工委復函）提出：在收到中國建筑業協會于2015年5月提交的《關于申請對規定“以審計結果作為建設工程竣工結算依據”的地方性法規進行立法審查的函》后，法工委經過充分調研和征求意見，認為地方性法規中直接以審計結果作為竣工結算依據和應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算依據的規定，限制了民事權利，超越了地方立法權限，應當予以糾正。

伴隨著經濟發展，政府投資項目劇增。長期以來，一些政府投資工程的建設單位以等候審計結果為由拖延工程結算時間，進而拖延支付工程款，使施工企業不堪重負，并直接影響對材料、設備供應商及勞務企業的款項結算和支付。

近年來，筆者所在縣政府投資建設項目需要預算、結算、竣工決算審計的，像雪片似的飛入審計部門，即使現有5名政府投資審計人員完全“5+2”“白加黑”工作，也不能完成當前繁重的投資審計項目。少數政府投資審計項目因資料不齊形成“審計時間過長”，甚至盛傳“沒有審計報告無法撥款”，形成“項目資金結存閑置滯留”等等，一定程度上造成一些負面影響。對此，審計部門尤其是政府投資審計工作人員應引起高度重視，認真研究，統籌考慮，采取措施，妥善處理。

一、深刻認識審計監督職能與民事法律關系的沖突

一是以審計結果作為工程竣工結算依據的規定，在一定程度上混淆了行政法律關系與民事法律關系的界限，超越了《審計法》和《審計法實施條例》規定的審計監督職能，也與合同雙方平等自愿原則相矛盾，在實踐中也出現諸多問題，有的甚至損害了施工企業的合法權益。

二是《建設工程施工合同》是特殊的承攬合同，應當受《合同法》調整。雙方當事人要不要明確以審計結果作為工程竣工結算是民商事契約的自由表現，無須政府引導，用行政行為去干涉民事行為。這種以公權介入私法在我國基本建設市場將會引起波動，其后果令人擔憂。

三是通過地方立法強制要求將審計結果運用于民事合同的價款結算，實際上是以行政定價代替市場定價，而審計機關和被審計單位之間是一種行政監督關系，審計機關沒有對具體交易行為進行定價的權力。《合同法》把平等、自愿、公平、誠實信用等作為從事民事活動、訂立合同的基本原則，此規定違背了《合同法》規定的平等自愿原則。

在司法實踐中，針對河南省高級人民法院對此問題的請示，最高人民法院就有明確答復。如最高人民法院《關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復意見》。

二、依法審計是全面依法治國的重要載體和體現

一是必須繼續貫徹執行《審計法》和《審計法實施條例》規定的政府投資建設項目審計監督職責，全面準確落實地方審計法規規定的工程預決算審計內容，決不能既當運動員，又當裁判員，更不能僅關注造價審計，而不及其余，尤其不能使審計部門陷入撥付款的程序性擺設。

二是牢固樹立“法定職責必須為，法無授權不可為”的法治思想。審計部門要聚焦主業、舉輕若重，要有計劃、有步驟、有程序地實施陽光執法，開展包括建設程序在內的全方位審計執法監督，跳出針對工程造價審計的具體事務。要客觀求實，把審計的監督職能落到實處，充分的發揮審計在國家治理體系中基礎保障性作用。

三、充分發揮市場在資源配置中的決定性作用

一是政府投資工程項目預算編制、結算、竣工決算造價審核工作，要按照規定標準和尺度分類實施，使有造價資質的單位有效參與，激發造價市場主體積極性、創造性。依據《南陽市人民政府印發<南陽市政府投資項目審計監督實施辦法>的通知》（宛政[2016]11號），實施政府購買中介服務。

二是審計部門除對關系國計民生的重大項目直接實施審計外，要按照《審計法》第三十條和《河南省政府投資建設項目審計條例》第三十一條規定，對政府投資項目工程造價結果進行核查，對發現的問題予以糾正、查處，維護基本建設造價市場正常秩序，打造公平、公正、公開的工程造價市場平臺。

三是審計發現確有對工程結算款高估冒算行為，甚至行賄受賄等犯罪行為，完全可以適用《民法通則》《合同法》等民事法律規定中的撤銷、無效等有關條款，或按照《審計法》和《審計法實施條例》與相關法律法規規定予以移送處理。（作者單位：新野縣審計局）