養老服務協同供給機制：一個新的分析框架

羅芳芳

[摘 要]混合性養老服務供給是政府和社會關注的熱點問題之一，協同供給機制為解決該問題提供可行思路。以“愛心銀行”“友鄰之家”為案例，研究政府、市場、社會組織、公民之間協同供給養老服務的機制。跨部門協同供給養老服務過程中，資源整合是主要特征，合作、競爭與制衡是動力機制，各主體之間合作并相互依賴，共同解決養老服務供給問題，對各方供給資源進行交換與共享，最終實現共同養老利益與目標。

[關鍵詞]養老服務；協同供給；機制

[中圖分類號]D669.6 [文獻標識碼]A

1 引言

在備受關注的養老服務領域，老人對養老服務的需求趨于多樣化、多元化，而養老服務供給中的家庭人力資源卻不足，如何通過創新公共服務體制來配置有限的養老服務資源從而高效優質地提供養老服務成為政府面臨的一大挑戰。在性質上，養老服務是純公共服務、準公共服務、私人服務的混合性服務，而相對應的供給者應該分別是政府、社會組織、市場。但面對養老服務需求的紛繁復雜，單靠政府、市場、社會組織中任何一方獨自提供已無法滿足需求，這時倡導將養老服務的規劃者和生產者分離的思想應運而生。

奧斯特羅姆在研究美國80個城市的警察服務后，提出6種不同的公共服務制度；薩瓦斯考察30個國家的公共服務后，提出10種不同的公共服務提供制度。二者對公共服務提供制度的分類雖不同，但中心思想卻是一致的，即將公共服務的規劃者與生產者分開，也就是所謂的政府“掌舵”和“劃槳”的分離。郁建興的公共服務分工理論解釋了服務參與方在政府從自己生產服務到服務外包，再到發動社會和市場力量參與促成分工的不斷演進和公共服務合作網絡的建成。在理論上，奧斯特羅姆的多中心治理理論，薩瓦斯的民營化和公私伙伴關系理論以及郁建興的分工理論都為解決混合性服務的供給提供了可能。然而，囿于中心治理條件的苛刻性、公私伙伴關系只能解決那些產品的生產和結果都比較容易衡量的問題、分工理論對于政府、市場和社會之間如何協作，協作主體之間的連接機制并未詳細闡明。尤其在社會組織、公民社會發育不良的條件下，這些理論的應用性受到明顯限制。

近年來，強調跨部門協同供給的思想為解決混合物品供需不對稱的問題提供了可行的思路。因此，本文擬繪制政府、市場、社會組織和公民在提供養老服務過程中的協同供給模型，試圖回答“各供給主體以什么樣的角色定位參與供給的集體行動中？”“通過什么樣的機制連接各參與主體，或者說各參與供給的主體如何實現供給目標？”等問題。

2 理論基礎與文獻回顧

2.1 資源依賴理論

資源依賴理論的基本假設建立在“組織”與“環境”兩個概念基礎上，該理論認為，組織的生存依賴于外部環境，組織根據需求獲取外部環境中的資源（如資金、信息、人為資源等）來維持組織的發展。這樣，需要資源的一方對資源擁有方具有依賴性，且若資源越不可替代，則組織的依賴程度越高（Jeffrey，1995）。

2.2 養老服務供給機制

2.2.1 養老服務。對養老服務的理解，學者們觀點不一。一些學者認為，養老服務是“狹義的福利”，其最終目標是為滿足“特殊困難”家庭最基本的養老需求，而不應盲目擴大服務對象和范圍。還有些學者認為，養老服務不能一概而論，其服務對象不僅僅是失能老人和貧困老人這些困難群體，還為整個老年群體提供相關的物質生活與精神生活上的服務（李學斌，2008）。總的來看，不管服務對象是困難群體還是整個老年群體，養老服務的內容均可分為三種：生活照料、保障服務、精神文化服務。其中生活照料可分為家務服務和醫療服務；保障服務主要指經濟和物質支持；精神文化服務又可分為文化生活設施和場地的提供、交往網絡的提供等。

2.2.2 協同供給機制。“協同”最早是赫爾曼·哈肯提出來的，其運用于不同學科所使用的概念不同，如 Harmony、Collaboration、Cooperation、Synergy、Join-up、Working together、Partnership等，但總的來說，其意思是相同的，都是將各方力量整合協調起來以發揮整體性效應。我國學者將基于公共服務供給視角的協同稱為協同供給。是一種有效的供給方式，強調多元主體共同參與，基于一定動力機制，有效整合社會資源，實現公共利益。協同供給動力是推動協同供給主體運用協同供給手段的誘導性因素，對實現協同供給目標具有助推作用。本文的協同供給動力機制包括合作機制、競爭機制以及制衡機制。

3 案例分析：社區養老服務協同供給模型

在養老服務供給過程中，服務的生產者既可以是社會組織、企業、公民，也可以是政府機構，想要分析行政化、社會化、市場化等多種服務供給機制之間是如何相互合作，協同供給混合性服務的，就需要找到資源整合載體。本文中“愛心銀行”“友鄰之家”在養老服務供給過程中充當整合資源的載體。

3.1 愛心銀行

“愛心銀行”在社區服務中心的提議和扶持下成立，建立的宗旨是為社區提供長效的志愿活動。社區志愿從事義務服務的居民或團體可在“愛心銀行”登記為志愿者，領取智能“愛心儲值卡”。該卡把會員每次參加志愿活動的內容、捐助物資及現金量化后儲存起來，以后可憑借積分來“支取”別人的幫助，獲取公益反哺服務。

3.1.1 資源整合。在“愛心銀行”平臺上，社區的各方資源得到了整合：一是整合了社區公共資源。社區服務中心為老人提供了娛樂、學習、健身的活動場所，如舞蹈室、器樂室、乒乓球室、圖書室、遠教會議室以及各種文化廣場等；二是整合了市場的私人資源。金康醫院不定期會來做義診活動，比如量血壓、量血糖；家政公司免費為社區老人打掃衛生，如興隆家政每半個月都會去殘疾、空巢老人家幫助擦窗、打掃衛生；眼鏡店給老人講眼睛保護的知識，并為60歲以上的老人免費配備了1000多副老花鏡；公益律師團幫助解決維權問題；365超市為老年人送貨上門；三是整合了社會組織的資源。老年文化志愿者，通常會免費做一些文藝匯演；舉辦活動時，“愛心銀行”與“友鄰之家”共同合作，“友鄰之家”提供活動場所、午餐，“愛心銀行”負責聯系志愿者，由雙方互惠互助；老年大學通常開展的活動包括養生講座，文體活動等；四是整合公民的力量。學生志愿者到老人家里去陪聊，打掃衛生等；理發店工作人員也加入志愿者隊伍，為老年人提供免費理發服務。

3.1.2 運作過程

3.2 友鄰之家

“友鄰之家”是貴陽市觀山湖區好家社區建設中心承接運營的社區公益服務平臺。“友鄰之家”秉承著“在這里得到幫助、在這里幫助別人”的宗旨，為新世界社區老人提供日間照料，精神慰藉服務，醫療護理服務。

3.2.1 整合資源。“友鄰之家”承接了政府的購買服務，成為養老服務中的樞紐型組織。“友鄰之家”不僅整理了政府、社區的公共資源，而且還整合了市場和社會組織的資源：一是整合社區公共衛生資源。“友鄰之家”通過與社區衛生服務站的合作，每周或每月不定期為社區老人做健康講座，急救知識的培訓；同時也邀請金康醫院來為老人們做預防保健的講座；二是整合了社會組織的資源。“友鄰之家”中午為老年人提供午餐，只收成本費，同時為老人們提供娛樂休閑玩耍的場地，如閱覽室、棋牌室等：三是整合公眾的力量。“友鄰之家”在春節有“送春聯”的活動，通常會邀請了社區志愿者來宣傳、現場寫春聯、送春聯；元宵節的時候，邀請低齡老人志愿者來參加包湯圓送湯圓的活動然后友鄰之家社工和這些包湯圓的阿姨帶領著小學生志愿者把這些湯圓送到出門不便的老人；包粽子等活動都是這種低齡老人志愿者和學生志愿者參與模式。

3.2.2 運作過程

4 社區養老服務協同供給模型

前述幾個案例有很多共同點：如政府是養老服務供給的規劃者，承擔著資金撥付和監督管理職責；社區扮演著聯系政府和服務生產者之間紐帶的角色，政府很多政策需要社區去傳達和梳理，政府資金的撥付也同樣需要社區來進行資源的配置。如新世界社區的“友鄰之家”承接政府購買服務，政府的資金需要先通過社區，社區將資金撥付給“友鄰之家”；世紀城社區的“愛心銀行”，其成立正是由于社區服務中心的扶持才建立起來的，其運營過程是由社區服務中心的工作人員進行專人管理和運作，包括其后期的正式登記和注冊都離不開社區的支持和幫助。養老服務供給的生產者是促成政府、市場、社會組織、公民協同供給的載體，在案例中具有整合其他養老資源的服務生產者稱作“樞紐型”組織，如“友鄰之家”“愛心銀行”。在養老服務供給中，多元供給主體如何基于一定的集體行動規則，通過相互博弈、相互調適、共同參與協同供給，形成多樣化的養老服務供給機制。因此，本文提出養老服務的協同供給機制。如圖3.3：

養老服務協同供給機制模型是一個動態的錐體，錐體的底部是參與養老服務的四大主體，各主體擁有資源優勢不同，體現在政府主體擁有養老制度供給、引導協調、法律監管、財政撥款、專項資金、養老服務活動場地等優勢；市場擁有專業服務、專業咨詢、特殊服務等優勢；社會組織擁有專業人才、組織網絡體系、養老資源募集能力等優勢；公民體現為參與實踐、公益精神等優勢。依據各主體擁有的資源稟賦、發展的不同階段，明確在政府主導的參與治理原則下各自角色定位是：以企業為代表的市場體系，互利雙贏；以社會組織為代表的社會組織體系，補充共享；以個人為代表的民眾個人體系，實踐參與。

整合各種資源的平臺稱為樞紐型組織，即案例中的“愛心銀行”“友鄰之家”，在社會復雜事務的跨部門協作中扮演著召集者、促進者和支持者的角色，它協調社會組織、市場以及政府的關系，建立信任，增強多組織集體合作的能力，來促進社會福利，增強社會彈性和適應性，確保公共部門、第三部門和私人部門之間有效開展跨部門合作。在明確各自角色定位的理論前提下，圍繞養老服務供給與需求的運行過程，通過合作、競爭、制衡機制共同作用，實現處于錐體頂部的老人養老權利與利益。該運行機制是一個交互的、由上到下、由下到上雙向的、動態的治理運行機制。

養老服務協同供給過程中各主體職責分工不同，沒有地位高低之分，各主體擁有性質均等的“供給權”，這種供給權的維持是因為存在資源依賴關系。

資源依賴關系首先表現為作為規劃者的政府與作為生產者的各主體之間存在“資源共生依賴”關系，即組織之間的資源具有互補性，透過資源的交換可以滿足彼此的生存需求。一方面，服務規劃者掌握著大量公共產品資源，作為服務生產者的供給主體通過政府購買、政府間協議、契約外包、特許經營等制度安排獲得提供養老服務的資格；另一方面，服務生產者在進行養老服務生產時優勢各異，如政府在政策管理、保障平等等方面具有權威性，市場在適應環境變化、完成復雜和技術性任務方面更勝一籌，社會則在完成微利或無利可圖且需要愛心和同情心的任務方面更顯優勢。因此，服務規劃者需要與服務生產者協作并挖掘他們的優勢以更好完成養老服務的供給。

協同供給主體間的依賴關系還表現為“資源競爭依賴”關系，即組織之間存在資源競爭的關系，但為了其他更高的理念和目標而相互合作。由于養老服務規劃者擁有的養老資源是有限的，因此服務生產各主體為了自身利益難免會競逐相同的資源。引入競爭機制，主要是為了在提升養老服務質量的同時降低成本，該機制存在于政府、市場、社會組織及公民之間，不同的供給主體在競爭中選擇合作，并且最終能夠為養老服務帶來更富有競爭力的產品。

為了確保協同供給主體能夠合作，且在有限的養老資源上良性競爭，完成養老服務的有效供給，協同供給主體可能面臨自利與苛責問題。政府，首要任務是匯集公民意愿與需求，表達公民利益，再根據公民意見與愿望提供養老產品；對市場、社會等服務生產者來說，它們需在與服務供給者的討價還價中確定用怎樣的價格去購買養老產品以及如何對養老產品進行計價收費等。在這樣的架構下，前者表現為政府與公民間的委托代理關系，后者表現為政府與市場、社會間的契約關系，這種契約關系包含有服務生產主體該訂立怎樣的價格、品質或標準去提供養老服務產品。在責任分擔方面，養老服務的規劃者所擔負的是管理與監督的責任，規劃者與生產者由于存在契約關系，如果生產者所提供的養老服務對公民造成損害時，公民可以直接向生產者進行關系對等的損害賠償，國家此時卻是站在監督者的角度協助公民求償，而非直接當事人。

5 結果與討論

協同供給機制是指政府、市場、社會組織、公民等其他供給主體一起，通過合作、競爭與制衡的協同供給機制共同作用，建立與維護相互依賴關系，解決共同養老服務供給問題，對各方供給資源進行交換與共享，最終實現共同養老利益與目標的供給過程。

我國多元主體參與養老服務協同供給與西方發達國家的合作供給在制度設施所遵循的原則不同，西方發達國家強調由市場向國家的回歸，實現多主體、多中心平等供給，我國主張建設以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系的一系列重大政策舉措（鄭功成，2016）。雖然包含了西方治理理論的理念，但它更是一個具有中國特色的概念，必然是黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機結合。

[參考文獻]

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