新疆生產建設兵團養老保險制度運行的分析與建議

劉瑞

[摘 要]由于新疆生產建設兵團歷史發展和使命任務的特殊性，因此新疆兵團逐漸形成了一套既不同于城鎮又不同于農村養老制度的、有鮮明特色的兵團養老保險制度。為落實國家對于推進養老保險制度的新要求，兵團養老保險也面臨著體制改革問題。就新疆生產建設兵團養老保險制度的形成及特點做了闡述，分析了經濟轉型及社會發展新形式下制約兵團養老保險制度發展的因素和當前亟待解決的問題。最后提出相關建議與對策，促進新疆生產建設兵團養老保險體制改革，提升養老保險的可持續發展水平。從而穩定職工隊伍，促進新疆生產建設兵團的平穩發展。

[關鍵詞]新疆生產建設兵團；特殊體制；養老保險制度；社會保障

[中圖分類號]F842.6 [文獻標識碼]A

1 新疆生產建設兵團養老保險制度的特點

新疆生產建設兵團位于新疆維吾爾自治區境內，成立于1954年10月，由10.5萬轉業的人民解放軍官兵和來自全國各地的大中專生、支邊青年等組建而成。兵團這一特殊的組織形式實現了黨、政、軍、企四套領導機構與四項職能合為一體，是我國境內唯一屯墾戍邊的“準軍事實體”。到2015年末，兵團總人口數約為276.56萬人，比上年同比增長了1.2%。幾十年來，兵團人民一直致力于建設邊疆、維護民族團結，使兵團各項事業從無到有，一點點進步，一點點富強。時刻沒有忘記祖國賦予的使命和任務。然而對于兵團這個肩負光榮使命的特殊組織，正是有了特殊的社會保障制度才保證了團場職工的生活和邊防隊伍的不斷發展壯大，從而實現了兵團的繁榮與發展，以維護新疆乃至中國的穩定與發展。其養老保險制度的特點主要表現在以下兩個方面：

1.1 籌資來源及周期不同

新疆生產建設兵團一直都以農業生產為主要生活、經濟來源，而農業生產的特點就是生產周期和資金回收持續時間較長，容易受外力影響也導致具有很強的不確定性，又因為新疆兵團農業生產周期多為一年一收，所以一般每年年末才有回收的可用性資金。因此，征收社會保險費的時間也大多集中在年底，部分地區在每年1～4月，一年中其他月份統籌難度比較大，基金收繳率也只能基本維持在70%左右。所以要保證收繳質量和效率，新疆生產建設兵團團場的籌資周期就是在農產品交易、買賣取得資金來源后由相關部門根據不同情況進行征繳。

另外，團場的農業的經營方式也不是完全的市場經濟，按規定，農產品在完成需要上繳任務之后的結余部分才可以歸自己所有可以自由買賣，上繳的產品在扣除相應成本后，剩余部分才將成為職工養老保險基金進行儲備，所以，團場一線職工也就成為了重要繳費人員。

1.2 生產資料代際轉移下的現收現付模式

新疆生產建設兵團農業用地的所有權歸國家所有，團場職工只有土地一定時期內的租種權，每年都要與團場簽訂新的土地租種合同。所以，在兵團領取養老保險的條件有以下兩個：首先年輕時必須有一定的工作累積，其次需要將退休前租種的土地歸還集體所有。因此土地作為生產資料將不斷通過代際轉移的方式成為新的資本積累來源投入新的勞動生產，而當代養老金一部分是年輕時的累積，另一部分也來自于未來的土地收益。

所以，雖然已經全面推行養老保險的統賬結合的模式，也出臺了關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見的實施辦法，同時對主要發展模式做了相關解釋和要求，但針對兵團發展初期的特點以及現有的一些影響因素，現收現付制仍然對兵團養老保險制度的發展有一定影響，今后一段時間內，這種模式也將繼續起著重要作用。

2 新疆生產建設兵團養老保險制度存在的問題

2.1 人口因素對養老保險制度的影響

人力資源作為兵團社會中最重要的因素，直接影響和制約著社會的發展，特別是經濟增長水平，同時也是兵團基本財富的最直接、最重要的積累者。所以科學、合理人口的數量及結構尤為重要。

2.1.1 人口老齡化嚴重，自然增長率偏低。由于早期新疆引進了一大批外來青年勞動力，他們用青春的汗水、無限的熱情投入到建設邊疆的工作中，經過五十多年的發展，身先士卒的建設者們都逐漸步入了老年，由此使新疆生產建設兵團進入了退休高峰期。然而機械性的人口增長使得新疆生產建設兵團過在1983年就提早進入了人口老齡化社會，遠遠高于全國平均水平。與此同時，隨著兵團生活水平的提高和醫療衛生保障體系不斷完善，人們的平均壽命普遍延長，也由于上世紀計劃生育政策的影響，兵團一直保持著“低出生 、低死亡、低增長”的人口增長模式，這些都可能導致未來兵團人口老齡化程度進一步加深，養老保險制度所面臨的壓力也隨之增大，同時也制約了經濟的進一步發展。

2.1.2 外來人口遷移，青年勞動力的外流。由于新疆生產建設兵團工作條件和生活條件相對艱苦，收入水平不高，所以越來越多的青年勞動力不愿意繼續留在兵團從事相關農業商業活動，普遍選擇在周邊相對發達的城市及新疆以外的城市發展，這使得青年勞動力外流的問題愈發嚴重。按照當前人口發展趨勢，有人指出兵團將陷入“低生育水平下的人口陷阱”，人口結構也不科學、不合理，使得兵團養老保險機制缺乏流動性，很難注入新鮮的血液，不能很好維持養老保險金的供給能力。

另外兵團人員構成中還有一部分是外來務工工人，這些務工員工多是從外省來到團場靠承包土地生活，是兵團發展過程中不容忽視的力量。他們每年都要上繳承包土地的相關費用，在自身收入不高的情況下就無法負擔養老保險或是一家經濟情況只能保證夫妻其中一人的養老保險按時足額交納。但是等到他們進入老年，上繳了土地，失去了生活經濟來源，又沒有可靠的、穩定的保障，勢必會帶來新的社會問題，也影響著養老保險制度的全面落實工作的開展。怎樣將他們納入兵團養老保險體制當中，如何收繳、發放都是需要考慮的問題。

2.2 制度設計對養老保險制度的影響

深化養老保險制度的改革，最重要的一環就是要發現制度本身和實施過程的問題，做到對癥下藥，從源頭解決問題，愈發完善的制度才是養老保險工作順利開展的關鍵。

2.2.1 兵團尤其是偏遠落后的團場繳費負擔過重。兵團養老保險負擔重主要涉及以下三個方面：首先自然環境惡劣。新疆兵團團場多分布在邊境線一帶，土地貧瘠，水資源短缺以多風、多沙的干燥性氣候為主。有的邊境團場分布在荒山戈壁，毗鄰塔克拉瑪干沙漠邊緣，平均海拔在1895～6245米，人煙稀少，生存和生產條件都極端惡劣。其次社會生活負擔重。團場職工除了要負擔承包經營土地的費用外還要交納一定的社會其他基本保障的相關費用，額外的經濟支出較大。另外，在一些偏遠的團場，生活所必需的水、電、氣等資源定價較高，有些甚至高出周邊城市使用收費標準。最后兵團財政狀況不佳。過快增長的老年人口導致的沉重的養老金壓力再加上自身經濟發展落后，使得兵團負擔系數高于全國平均水平，人們繳費負擔重。

2.2.2 統籌層次不完整，統籌能力低。按照相關政策辦法規定，兵團養老保險金由國家、集體和個人三方共同負擔，具體包括基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄養老保險。其中基本養老保險是全國統一推行，具有國家強制性和最低保障性；企業補充養老保險一方面要參與兵團基本養老保險，另一方面又要結合自身經濟發展情況為職工繳納補充養老保險，具有一定的自主性和適應性；最后個人儲蓄養老保險是新形式下推行的以建立個人儲蓄賬戶為手段的方法，目前新疆兵團還處于制度建設落實和逐漸規范的階段，發展不成熟，需要加強引導。新疆生產建設兵團在養老金統籌層次中最突出的問題就是一些困難企業因為企業經營狀況不善而不能如數、按時繳納養老保險金企支部分，或是企業為職工建立的補充養老保險運行管理不規范，水平低。另外由于養老保險未統一各地區不同的、明確的企業單位繳費費率，各師經濟發展狀況存在較大差異從而使得各師養老保險負擔不均衡。最后存在的問題便是人們不重視家庭養老保險的作用，并沒有真正坐實個人儲蓄性養老保險賬戶，不能做到很好地分散基本養老保險的風險。

2.2.3 老年人補貼制度不健全。養老服務補貼制度是指對于低收入的高齡、獨居、失能等養老困難老年人，經過評估，采取政府補貼的形式，為他們入住養老機構或者接受社區、居家養老服務，提供支持的一種制度。具體包括高齡津貼、養老服務補貼、護理補貼等項目，這對于健全老年人福利制度、保障養老服務資金、提升老年人生活質量，具有十分重要的意義。就新疆生產建設兵團政策而言存在以下問題：首先就高齡津貼而言，政策的針對性不強，沒有依據城市農村的發展狀況劃分不同標準，實行一刀切的辦法；其次在養老服務和護理補貼方面已出臺政策沒有確定最低相關要求，賦予各地很高的自主裁量權，對其缺乏指導約束；最后，整體老年補貼政策的制定不夠詳細，可行性不高，補貼標準相較于全國其他發展水平相當的省份還處于較低水平。

2.2.4 信息化程度不高，沒有統一的管理部門及程序。據了解，長期以來，兵團的養老保險是由社保部門和勞動者所在單位共同管理，并沒有設立統一的管理部門針對性地管理養老保險的相關事宜。而且在管理程序與主體上也沒有做詳細的規定，更沒有政策去規范、指導養老金的征收、核算、使用等流程，所以這導致了在一些地方存在保險公司涉足養老保險管理，導致了多頭管理和養老保險基金被非法挪用的情況，不能保證養老保險基金的安全和保值增值。而相對應的也缺少專門的監督機構，定期依法對管理部門的工作進行抽查、監督和評估，沒有做到相輔相成，共同促進。

在這其中不可或缺的就是養老保險信息的收集、整理與共享，以此來保證各項工作順利開展。而現有的信息化程度卻不能滿足此需要，不能很好地做到信息溝通和資源共享，應該逐步建立養老保險信息共享系統。

2.3 團場職工的自身原因對養老保險制度的影響

團場職工是養老保險最重要的主體也是養老保險制度最直接的受益人，所以他們自身意識的提高和有關觀念的轉變對現行制度的運行推廣和進一步改進、完善養老保險制度有著重要的影響。

2.3.1 團場職工對養老保險政策制度的了解不足，法律意識淡薄。團場現有的職工和已退休的人員對養老保險制度的模式、結構、統籌層次以及出臺的相關政策、制度都缺乏了解，大多數的人都認為養老保險金的發放單純地依賴國家，而地方只是一個中轉的作用。他們對于除養老保險金上漲以外的政策制度關注度普遍不高，地方也缺少必要的宣傳與引導。

另外，由于人們缺乏必要的法律維權意識特別是老一輩的退休人員，相關法律法規在當地不能很好落實、自身權益得不到保護時沒能做到用法律的武器維護自身的合法權益。再加之兵團基層時常存在推遲發放養老金的情況，有時甚至嚴重影響到了人們的正常生活，而人們除了抱怨和向當地領導反映外沒有其他辦法。

2.3.2 新形勢、新政策下養老觀念的轉變。在人口結構變化，社會勞動力尤其是農村青壯年勞動力社會流動急劇加速，兵團當地經濟的不斷發展以及人們生活水平的不斷提高的新形勢下，再加上國家延遲退休政策和相關養老補貼制度逐漸覆蓋的新政策下，老一輩傳統家庭養老的“共居模式”開始發生改變，依靠子女養老不再是人們普遍認同、推崇的養老方式，在思想意識和生活方式上也逐漸趨于獨立，生活質量的提高也慢慢為人們的思想提供了現實基礎。由此，觀念的轉變和養老模式的選擇，都需要更高水平的養老保險制度來保證。養老觀念與養老保障制度安排緊密相關，這就對養老保險制度提出了更高的要求。

與此同時，年輕一代的思想觀念也有所改變。首先由于兵團一直以農業生產為主的發展模式，再加上兵團養老保險繳費負擔偏重，保障水平低，出于未來生活發展考慮，青年人自身以及其父輩都支持他們走出團場，放棄從事兵團生產工作也就放棄參與兵團養老保險。另外也正是延遲退休的政策使得青年人看不清自己未來的養老制度變化，開始思考自己之后的養老方式的選擇，一部分人選擇放棄養老保險而參加社會保險，自己把握自己的老年生活。這就使得養老金的籌集范圍縮小，統籌能力下降，可持續性受到破壞。

因此，老一輩對于更高標準、更完善的養老保險制度的要求和青年一代逐漸縮小的基金籌集范圍有所矛盾，也影響了養老保險制度的發展。

3 新疆生產建設兵團養老保險制度的建議

3.1 國家增加對養老保險經濟、政策等方面的幫扶，加大轉移支付的力度

新疆生產建設兵團地處祖國西北邊陲，自然環境惡劣，生活生產資料匱乏，經濟效益也一直落后于全國平均水平，但卻仍舊不斷艱苦奮斗。雖然一方面7.82億元的中央綜合財力補助已全部發放到團場，并向少數民族聚居團場、邊困團場傾斜，但鑒于多年來新疆兵團養老保險負擔系數遠高于全國平均水平，所以團場和職工仍有較大繳費壓力。因此，國家應該正確認識兵團作為特殊經濟實體存在，結合其發展現狀從各個方面加大對兵團的扶持力度，不但要在工業、稅收、引進外來企業等方面給予政策性的幫助和優惠補貼，特別向兵團邊遠貧困地區傾斜，同時也要繼續加大對兵團養老保險的轉移支付，保證和提高養老金的發放水平。

3.2 堅持完善多層次養老保險制度，擴大覆蓋面，增加養老保險基金的儲備

截至2014年底，新疆兵團養老保險參保人數達到了164萬人，其中職工養老保險參保人數151萬人，實施覆蓋范圍比較小。因此要做到國家、企業各個人全方位多層次統籌：首先國家基礎養老保險層面要堅決落實國家政策制度，嚴格執行國家要求，遵守最低保障底線；企業層面，一方面政府要幫助企業提高經濟實力以增加養老保險金的統籌能力，另一方面政府也要逐步確定各地區養老保險金的最低繳費率來規范企業繳費，以此保證企業的統籌能力；最后要加大相關政策宣傳，以激勵為手段加快落實個人繳費賬戶的建立，規范其使用發展。切實完善兵團養老保險的統籌層次，積極響應和落實相關統籌管理辦法，提高統籌能力。

另外也要盡快將外來務工人員、以家屬身份存在的勞動者等特殊人群納入養老保險體制真正實現全覆蓋、保基本、多層次、可持續。

3.3 依據地區發展差異確定養老保險金的個人繳費及發放標準，減輕繳費負擔

新疆生產建設兵團地方之間發展很不平衡，南疆北疆之間、各師之間發展都存在很大差異。根據《新疆生產建設兵團職工基本養老保險經辦規程（試行）》的通知本人上年度月平均工資或起薪當月的工資低于上年度兵團城鎮在崗職工月平均工資60%的，按60%核定；超過上年度自治區城鎮在崗職工月平均工資300%的，按300%核定。應兼顧地區發展狀況制定詳細的地區差異規定標準，適當減輕困難地區人們的繳費負擔，減輕新疆生產建設兵團近年來人們因繳費標準高而產生的抵觸情緒，適當解決參保率逐漸下降的問題，提高養老保險的參保率和社會統籌來源。

3.4 科學統籌規劃兵團人口發展

根據現階段兵團的發展現狀以及發展的需要結合現有的人口狀況，需要從以下幾個方面科學統籌兵團人口發展：

首先兵團應該大力宣傳現有的二胎政策，出臺相關優惠制度鼓勵有條件的職工積極響應，提高人口自然增長率，根本上緩解未來勞動力短缺問題；其次，要做到吸引人才、留住人才。一方面兵團要加強自身經濟文化建設，創造更多就業機會，提高生活水平增強對人才的吸引力。另一方面，針對在外發展的職工子女和高校畢業生，關注他們的困境和要求有針對性地制定不同的優惠政策，制定人才引進、開發、評價、發展等一系列人才培養方案，提高福利待遇，吸引職工子女回流和高校畢業生投入到西部大開發的工作中。

3.5 設立統一的管理部門，規范養老保險制度的實行，嚴格控制養老保險金的發放和使用

首先在各地要設立統一的管理部門，同時應有配套的部門對于養老保險相關工作的開展進行監督并及時反饋。特別是基層養老保險金的發放與使用問題，要盡量杜絕養老金的拖欠、遲發問題。選擇安全性比較高的金融機構進行合作，以安全可靠的方式實現保值增值。

另外也要加強基層養老保險經辦人員的業務能力和服務素養的培訓，做到進一步提高服務的意識，提高辦事的效率，改變基層工作隊伍松散缺乏紀律性的現狀，保證養老工作順利進行。

3.6 加大相關法律法規及政策的宣傳，提高人們的參保意識，減小工作難度

各級地方政府，辦事機關要積極通過電視專題、廣播電臺、網絡平臺、地方刊物、設咨詢點等方式，大力宣傳養老保險政策法規，提高人們的參保意識。同時也要做到明確宣傳的內容與方向，前期加強兵團領導班子的前期學習與培訓，另外要成立相關領導機構全權負責此項工作的展開，提高宣傳的效率，保證養老保險工作順利進行。

3.7 完善相關社會保障配套措施，保證養老保險制度的運行

單純地推行完善養老保險制度，一方面工作難度大，現有問題不能很好解決；另一方面涉及范圍有限不能很好實現保障效果。因此要保證養老保險制度順利運行，深化體制改革就必須加強兵團社會保障體系中的失業、醫療保障等制度的建設和完善。多方面相互補充，加強之間的銜接轉移工作。

4 結語

社會的安定需要制度的保障，制度的保證促進社會的安定發展。鄧小平曾指出：“新疆生產建設兵團是穩定新疆的核心”新形勢下，新疆生產建設兵團不僅要繼續肩負著屯墾戍邊、保衛邊疆的歷史任務，更有著率先實現全面建設小康社會的奮斗目標的新要求。所以加快推進養老保險體制的改革，促進養老保險制度的制度化、科學化，完善社會保障制度，才能使社會更加安定，加速兵團發展轉型；才能讓曾經艱苦奮斗、開拓進取的老一輩在他們奉獻了青春和熱血的地方真正安度晚年，感謝他們為我們建設的家園；才能讓新一代的青年沒有后顧之憂，更好地扎根服務于邊疆。繼續發揚“熱愛祖國”“無私奉獻”“艱苦創業”“開拓進取”的兵團精神，再創輝煌！

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