城市基層社會的整體性治理模式探析

殷秀珍

[摘 要]社會治理理念的轉變和治理環境的變化對城市基層社會治理提出了新的要求與挑戰。在推進國家治理現代化理念的推動下，貴陽市通過精簡管理層級，構建“一委一會一中心”“一社多居”的治理格局等一系列基層社會改革探索出了一條“一核多元、五力共治”的基層社會治理模式。這些實踐探索在治理的理念、目標策略和手段方面框塑了基層社會整體性治理模式。在今后城市基層社會治理模式優化過程中，可以從公眾需求的回應力、多元化的治理主體、治理層級、功能和部門的整合以及基層政府信息政務建設等幾個方面考慮。

[關鍵詞]城市基層；社會治理；一核多元；整體性治理

[中圖分類號]D632 [文獻標識碼]A

1 引言

推進國家治理體系與治理能力現代化，落實到基層，就是要創新基層社會治理體系，提升基層社會治理能力。改革開放以來，我國城市基層社會治理取得了一定的成績，如體制安排、治理路徑等方面經驗的積累。隨著我國經濟社會的快速轉型與城鎮化進程的加快，城市面臨著諸多更為復雜、尖銳的社會矛盾與沖突，而基層作為這些矛盾與沖突的沉淀區，正承接著艱巨的治理任務。推進國家治理體系與治理能力現代化的新趨向與城市基層社會治理形勢的日益嚴峻揭示了新時期城市基層社會治理不能再簡單地延續過去的方式方法，必須進行改革，構建更加適應新形勢、新理念的治理體系，提升治理能力。

貴陽作為后發趕超型城市，面臨著追趕經濟與創新社會治理的雙重壓力，不斷增加的公共服務需求、繁重的加強社會管理和維護社會穩定的任務向城市基層延伸，日益積累的社會矛盾與沖突向基層沉淀，這些對貴陽市基層社會治理工作提出了更高的要求。然而，貴陽市目前的基層社會治理基礎工作很薄弱，根本無法滿足貴陽市提升基層社會治理水平的需要。基于此，貴陽市順應形勢發展，進行了一系列基層社區管理體制改革實踐，探索出了“一核多元”的城市基層社會治理體系，形成了“五力共治”的良好格局，夯實了基層社會治理的基礎。

2 貴陽市探索“一核多元、五力共治”良好格局的實踐

貴陽市縮減工作層級、轉變工作職能、強化社區基礎工作、提高社區工作隊伍素質，增強了社區的服務功能，提升了基層社會治理水平，促進了基層社會的和諧穩定發展。

2.1 撤銷街道辦事處，建立新型社區

自2010年以來，貴陽市先后在小河、金陽等地區進行了撤銷街道辦事處，建立新型社區的基層社會管理體制改革。到目前為止，貴陽市共撤銷了49個街道辦事處，建立了94個新型社區。撤銷了街道辦事處一級，原來的“市-區-街道辦事處-居委會”四級管理體制變為“市-區-社區”三級管理體制，達到了精簡管理層級，實現領導體制扁平化的目的。精簡層級和扁平化管理減少了公共管理和服務的中間步驟，社區能夠更好地整合人力、物力、財力，將服務落實到群眾中。新社區不再承擔經濟任務，只需以社區居民為導向，提供優質公共服務，維護社區穩定。

2.2 組建“一委一會一中心”格局，增強社區功能

在新成立的社區實行“一委一會一中心”治理結構：“一委”，即社區黨委，是社區各項事務的領導核心，發揮總攬全局、協調各方的政治領導與決策作用；“一會”，即居民議事會，是社區議事協商機構，代表居民群眾和駐區單位對社區內的各項事務進行民主決策、民主管理、民主監督；“一中心”，即社區服務中心，是政府在社區開展公共服務和管理的平臺，是在黨委領導下直接面對面為群眾服務的工作機構，提供黨務、政務等服務。“一委一會一中心”的治理結構形成了社區黨委領導下的社區服務中心、居民議事會二者以“相互分立、相互制約”的運行機制實施執行與監督事務，有效地解決了貴陽市原來街道辦事處“錯位”、居委會“越位”、公共服務“缺位”的問題。

2.3 實行“一社多居”，整合社區公共服務資源

將原來“一社一居”模式改革為在一個社區服務中心管轄范圍內合理設置多個居委會的“一社多居”模式。居委會建立“一居兩站”，即：“群眾服務站”和“綜治工作站”，且推行“居政分離”，居委會不再承擔行政管理性事務，只協助社區服務中心開展工作，推動社區志愿服務，開展調解社區糾紛、群防群治等自治活動，促使居民自治回歸。

“一社多居”將原來的小社區變為大社區，整合了社區的公共服務資源，提高了資源利用率，減少了社會管理成本；居委會較之以前也擁有更多的資源和更強的統籌能力，有財政投入，有專業工作者隊伍，有辦公場所和服務平臺，可以專注于便民利民。

2.4 成立社區社會建設黨委，動員機關、企事業單位，培育社會組織

為確保基層社會治理方向正確，貴陽市在新型社區成立社會建設黨委，同時建立健全社會建設黨委運行機制，動員轄區內機關、企事業單位共同參與社區自治。社會建設黨委運行機制的建立健全，整合了社區黨建資源，構建了不同隸屬關系的黨組織協商決策的溝通平臺，搭建了社區內黨組織進行社區建設的共治平臺，實現了社區黨建工作的統籌推進，整體上完善了社區服務功能，提升了服務水平，鞏固了貴陽市基層社會治理基礎。部分事務，社區通過轉讓、購買等手段將其下放給社會組織來解決，同時針對轄區社會組織難組織等問題，堅持“寬審批、嚴監管”的指導方針，建立健全社會組織培育管理機制，扶持各類社會組織的發展。

新型社區“一委一會一中心”的治理格局、“一社多居”的治理結構，加上社區企事業單位與社會組織的參與，貴陽市基層社會形成了以社區黨委為核心，社區服務中心、居民議事會、居委會、機關企事業單位、社會組織、社區居民等多元主體共同參與的“一核多元”治理體系。在新的基層社會治理體系的基礎上，貴陽市全面啟動了“社會和云”大數據平臺，建立了市、區（市、縣）、社區社會治理塊數據，確保各級各部門、各個治理主體之間信息互通、資源共享，提高社會治理的信息化水平。同時相繼出臺了《干部聯系群眾實施細則》等社會治理方面的規范性文件，進一步健全和完善了社會治理領域的法制體系，為創新社會治理、加強社會建設提供了強有力的法制保障。至此，貴陽市政府真正實現了黨委全力、政府主力、社會協力、群眾得力、制度給力的基層社會治理格局。

3 整體性治理：“一核多元、五力共治”的內核

整體性治理是以公民需求為治理導向，以信息技術為治理手段，以公共治理碎片化為治理目標，以協調、整合為治理機制，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理圖式。這與貴陽市“一核多元、五力共治”的實踐探索在治理理念、治理目標、治理策略、治理手段等方面具有很高的契合度。

3.1 治理理念的契合

整體性治理理論主張以民眾需求為核心，以協調、整合為機制來提高治理效率，實現公共利益。貴陽市經過精簡層級、完善結構等改革形成了各主體共同參與的新治理格局，各治理主體相互之間視為合作伙伴，且都以為新型社區居民提供優質服務為目標，在行動上達成一致，共同滿足社區居民的需求。貴陽市精簡管理層級、構建“一委一會一中心”的治理格局和“一社多居”的治理結構為的就是要整合社區資源，增強社區服務公眾的功能，其所體現出的理念與整體性治理理論的通過組織間協調整合以滿足公民需要的治理理念一致，都主張公民需求導向和服務導向。

3.2 治理目標的契合

整體性治理理論的治理目標是解決管理碎片化和服務裂解性，實行政府的整體性運作。貴陽市基層舊社會管理體系主要由區、街道辦事處、居委會構成，三大治理主體都以完成經濟任務為工作重心，相互間溝通較少，造成貴陽市基層治理碎片化，公共服務斷裂。“一核多元、五力共治”的改革實踐改變了區、街道辦事處、居委會公共產品和服務供給的部門化、破碎化，各主體相互交流溝通，資源共享，信息互換，共同為社區居民提供服務，解決了治理碎片化和服務斷裂的問題。

3.3 治理策略的契合

整體性治理理論的核心內容就是以協調與整合為基礎的政府整體性運作，且政府整體性運作主要以治理層級整合、治理功能整合和公私部門整合為主。貴陽市撤銷街道辦事處，將原來四級管理體制變為三級管理體制，精簡了管理層級；以社區大黨委為核心的社會建設黨委運行機制的建立健全，整合了社區黨委與轄區內機關、企事業單位、社會組織的治理功能；以社區黨委為核心，企事業單位、社會組織、社區居民等各個主體共同參與的新治理體制則實現了公私部門的整合。新型社區管理層級的精簡、治理功能的整合以及公私部門的合作契合了整體性治理理論的核心內容。

3.4 治理手段的契合

整體性治理理論是在新信息技術發展背景下產生的，主張有效利用信息技術，以信息、網絡技術為支撐達到治理主體的資源共享與信息互換，從而實現政府的整體性運作。貴陽市全面啟動“社會和云”大數據平臺建設，一方面，打通社區與公安、交通、民政等部門的數據通道，促進社會治理綜合數據的“塊上”聚集，另一方面，按照“互聯網+社區”的思路，搭建了公共管理系統、社區服務系統、社會動員系統、決策支持系統，構建了政府與社會、與民眾的溝通平臺，以信息化手段整合各方面資源和力量。

4 城市基層社會整體性治理的優化路徑

4.1 提高對民眾需求的整體回應力，增強政府服務能力

改變舊體制以解決政府問題為核心的理念，將滿足公民需求作為政府治理的核心。一方面，基層政府要將公民需求導向和服務導向作為政府的精神內核，不斷提高基層政府提供優質服務的能力與水平，對公民需求給予整體性回應。另一方面，基層政府要不斷整合公共權力與社會資源，整合各主體的功能，構建多元主體共同參與的治理格局，提高政府提供服務的能力。

4.2 實現治理主體的多元融合

加強黨在基層社會治理中的政治領導與統籌協調作用；政府加大財政投入，社會資源向基層傾斜，提高公共管理與服務能力；培育與發展基層社會組織，通過委托等方式把部分公共服務交給有能力的社會組織，讓社會組織成為基層社會治理的有益補充；引導居民開展各種活動，強化居民的主人翁意識，增強居民的認同感，提高居民的凝聚力與參與基層社會治理的積極性。整合黨、政府、社會組織、公民共同參與到基層社會治理中，實現治理主體的多元化融合。

4.3 整合治理層級、功能和部門，構建整體性治理模式

第一，精簡治理層級，實現基層政府組織結構的扁平化，將公共服務直接落實到基層群眾，同時擴大治理幅度，合理配置資源，降低治理成本，提高治理效率。第二，加強各部門之間的協調與合作，健全各組織間的整體性運作機制，突破治理碎片化與服務裂解性。第三，整合公私部門，建立公私合作伙伴關系。

4.4 有效運用信息技術，實現基層政府的電子化

信息技術賦予政府及其合作伙伴各種工具，以跨越組織界限進行有效的合作。一方面，充分運用現代信息技術，將各主體的網站進行整合，實行“一站式”服務，提高基層政府治理與服務的效率。另一方面，整合不同層級政府、企事業單位、社會組織的互動機制，建立各主體間的溝通網絡，形成良性互動機制，提高基層政府與社會組織、公民的回應能力。

5 結語

貴陽市“一核多元、五力共治”的實踐與整體性治理在治理理念、目標、策略、手段等方面的契合表明整體性治理理論對我國城市基層社會治理有重要的指導意義。基層政府可以通過注重民眾需求的整體回應、實現治理主體多元化、整合治理層級、治理功能和公私部門、運用信息技術等構建基層社會的整體性治理模式，提高公共管理與服務能力。雖然“一核多元、五力共治”與整體性治理理論具有很深的契合度，但整體性治理是針對西方新公共管理過程中治理碎片化提出的，且“一核多元、五力共治”是根據貴陽本地實際探索出來的，整體性治理理念用于城市基層社會治理是否具有普適性還有待商榷。在社會治理形勢日益嚴峻的環境下，城市基層社會治理一定要結合中國特殊的治理場域與實際情況，靈活地借鑒與運用貴陽模式和整體性治理理論，不可照搬照抄。

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