危機(jī)生命周期理論視角下江西省農(nóng)村群體性事件的法治化路徑探析

張琳琳?宋秉斌

[摘 要]江西省近些年城鎮(zhèn)化不斷提高，農(nóng)村地區(qū)因基層干部不依法行政、農(nóng)民法律意識(shí)不強(qiáng)、相關(guān)的法律制度不健全等因素，導(dǎo)致群體性事件時(shí)有發(fā)生。解決農(nóng)村群體性事件應(yīng)以法律為導(dǎo)向，從事前的預(yù)警機(jī)制到事中的應(yīng)急處置機(jī)制，再到事后的調(diào)處法律機(jī)制，構(gòu)建符合江西省省情的法律防控體系。

[關(guān)鍵詞]危機(jī)生命周期；農(nóng)村；群體性事件；法治

[中圖分類號(hào)]D262.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

目前，對(duì)于農(nóng)村群體性事件的定義尚未統(tǒng)一，觀點(diǎn)各異。本文從法律的角度出發(fā)，根據(jù)公安部制定的《公安機(jī)關(guān)處置群體性事件規(guī)定》第2條規(guī)定：群體性事件是聚眾共同實(shí)施的，違反國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章，擾亂社會(huì)秩序、危害公共安全，侵犯公民的人身安全和公私財(cái)產(chǎn)安全的行為。結(jié)合筆者自己的見解，把農(nóng)村群體性事件定義為，發(fā)生在農(nóng)村或跟農(nóng)民有關(guān)的，由各種矛盾和沖突引起的，通過聚集、圍堵、游行等違反國(guó)家法律法規(guī)和規(guī)章的方式，來維護(hù)自身利益的群體性活動(dòng)。本文將危機(jī)生命周期理論運(yùn)用到農(nóng)村群體性事件的治理當(dāng)中，將農(nóng)村群體性事件視作為危機(jī)，農(nóng)村群體性事件的法治路徑就是對(duì)危機(jī)的管理，分為危機(jī)發(fā)生前的預(yù)警、危機(jī)發(fā)生時(shí)的應(yīng)對(duì)和危機(jī)發(fā)生后的評(píng)估和學(xué)習(xí)，從法律的角度對(duì)農(nóng)村群體性事件的全過程進(jìn)行治理。

1 江西省農(nóng)村群體性事件的基本情況

1.1 江西省農(nóng)村群體性事件的總體情況

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015年末，江西省農(nóng)村人口為2208.9萬人，占總?cè)丝诘?8.4%。對(duì)于農(nóng)業(yè)人口眾多的江西省來說，農(nóng)村的安定是根基，農(nóng)村地區(qū)的動(dòng)蕩會(huì)影響到全省的穩(wěn)定。從20世紀(jì)90年代中期開始，在多種因素的共同作用下，江西省的群體性事件頻頻發(fā)生，以致出現(xiàn)了豐城“8.16”和余江“4.15”等嚴(yán)重影響社會(huì)治安秩序和社會(huì)政治穩(wěn)定的群體性事件。到現(xiàn)在，農(nóng)村群體性事件仍然存在不少，農(nóng)村治安情況不容樂觀，阻礙了農(nóng)村的法治建設(shè)，也嚴(yán)重影響了江西省的法治進(jìn)程。

1.2 江西省農(nóng)村群體性事件的主要類型

1.2.1 利益驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村群體性事件

（1）經(jīng)濟(jì)糾紛類。近幾年，我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)保持較快速度發(fā)展，民間融資活動(dòng)較為活躍，民間借貸、非法集資問題日益突出，由此類經(jīng)濟(jì)糾紛引發(fā)的農(nóng)村群體性事件屢見不鮮。江西省安福縣某鎮(zhèn)的一位老板因公司經(jīng)營(yíng)不善，先后向100多位親朋好友大量非法吸收存款卻無力償還，幾十位債權(quán)人便到其家和公司等地圍堵，哄搶現(xiàn)有資產(chǎn)，到政府機(jī)關(guān)上訪、鬧訪，嚴(yán)重破壞了農(nóng)村社會(huì)秩序。

（2）屬權(quán)紛爭(zhēng)類。由于歷史的原因，因山林、水利、礦產(chǎn)等糾紛引發(fā)的群體性事件，在我省各地農(nóng)村普遍存在。傳統(tǒng)宗族觀念及現(xiàn)代利益資源的誘惑，共同強(qiáng)烈地支配著當(dāng)事人的意識(shí)和行為，如影響重大的江西貴溪的“8·19”事件和銅鼓縣"10.24"群體性事件。就山林屬權(quán)來說，據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，自林改以來，江西省發(fā)生山林屬權(quán)糾紛超過500起。

（3）交通事故類。道路交通事故引發(fā)的群體性事件也是江西省基層交警部門的難題。如九江市星子縣，道路交通事故引發(fā)的群體性事件逐年增加，由縣個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)蔓延，由重大事故的個(gè)別現(xiàn)象到普遍現(xiàn)象邁進(jìn)，因此而消耗了大量的警力、財(cái)力及社會(huì)資源。南昌市溪霞鎮(zhèn)某村一女村民，在東湖區(qū)因交通事故死亡，后女方娘家?guī)?0多名村民到肇事司機(jī)單位堵門。

（4）醫(yī)患糾紛類。近年來醫(yī)患矛盾尖銳、醫(yī)患糾紛引發(fā)的群體性事件數(shù)量加劇上升，醫(yī)患關(guān)系緊張成為社會(huì)無法回避的事實(shí)，醫(yī)患糾紛也是社會(huì)整體矛盾的反映。江西省各種新聞接連爆出惡性暴力傷醫(yī)事件，引發(fā)各界關(guān)注。江西省某村一11歲小孩，因車禍送省武警醫(yī)院搶救無效死亡，死者家屬到醫(yī)院堵門鬧事。

1.2.2 維權(quán)型農(nóng)村群體性事件

（1）征地拆遷類。近幾年，江西省城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展，2015年城鎮(zhèn)化率已達(dá)51.62%，而且“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致耕地減少，失地農(nóng)民增多，拆遷糾紛時(shí)有發(fā)生。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，因征地拆遷而引發(fā)的農(nóng)村群體性事件已經(jīng)占到了全國(guó)農(nóng)村群體性事件的 65%以上。就江西省九江市的某鎮(zhèn)來說，歷年來共征收土地5000多畝，拆除房屋500多幢，涉及群眾3000多人，一旦引起矛盾糾紛，如不及時(shí)化解，將嚴(yán)重影響拆遷進(jìn)度和項(xiàng)目建設(shè)，引發(fā)群體事件和矛盾糾紛激化。

（2）農(nóng)村環(huán)境污染類。江西省的工業(yè)化發(fā)展迅速，由于國(guó)家排污標(biāo)準(zhǔn)逐漸提高，一些高污染的工廠和小企業(yè)無法在城市生存，進(jìn)而轉(zhuǎn)向農(nóng)村地區(qū)，雖然說這在一定程度上帶動(dòng)了農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是于江西省農(nóng)村有關(guān)環(huán)境的法律法規(guī)還很不完善，使得一些工廠污染物的排放量超標(biāo)，破壞了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境。江西省上饒市某鎮(zhèn)，數(shù)百村民到鎮(zhèn)政府抗議煉鉛廠污染環(huán)境，遭政府人員毆打關(guān)押。

（3）群干矛盾。基層干部是連接國(guó)家和農(nóng)民的橋梁，起到上傳下達(dá)、解決農(nóng)民迫切問題的作用，但是不少基層干部卻不依法行政，工作作風(fēng)簡(jiǎn)單粗暴，法律意識(shí)落后甚至貪污腐敗瀆職。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，江西省群眾來信來訪中，與農(nóng)村基層干部相關(guān)的矛盾糾紛是山林、土地 和水利糾紛的十多倍，而且有上升的趨勢(shì)。極大地影響了江西省全局的穩(wěn)定。

1.2.3 村民自治類群體性事件

2002年9月，“中國(guó)-歐盟村務(wù)管理培訓(xùn)項(xiàng)目” 在江西省全面鋪開，工作重點(diǎn)是培訓(xùn)村務(wù)管理人員以及相關(guān)研究與交流人員。培訓(xùn)班分為兩種：村務(wù)公開培訓(xùn)班和村委會(huì)換屆選舉培訓(xùn)班，目的是發(fā)揮培訓(xùn)班學(xué)員的骨干作用，達(dá)到促進(jìn)江西省村民自治和新農(nóng)村建設(shè)的目的。然而有些農(nóng)村地區(qū)村委會(huì)選舉仍然存在很大的問題，南昌某村村民曾多次赴省、市上訪并堵門堵路，反映村委財(cái)務(wù)混亂，征地款分配不公等問題，主要原因就是原村委班子成員陳某因換屆落選，出于對(duì)現(xiàn)任村支書的不滿和報(bào)復(fù)，唆使、串聯(lián)村民上訪。

2 江西省農(nóng)村群體性事件的法治原因

當(dāng)前，江西省各方面正處于快速發(fā)展階段，與此同時(shí)也伴隨著沖突和矛盾。從農(nóng)村法治或依法治理的角度看，農(nóng)村群體性事件多發(fā)、頻發(fā)背后折射出農(nóng)村法治的嚴(yán)重缺失與不足。

2.1 法律制度的缺失或不完善

相關(guān)的法律制度的缺失或者不完善是農(nóng)村群體性事件頻發(fā)的根本原因。當(dāng)農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，確實(shí)有法律條文來保護(hù)他們的權(quán)益，但是還不夠完善。就上訪而言，江西省某縣委書記率領(lǐng)縣委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)到農(nóng)村接訪上訪群眾，有效地解決村民的具體問題，也起到了示范的作用，但是我們忽略了示范作用帶來的負(fù)面影響，即會(huì)有更多的人期待領(lǐng)導(dǎo)干部直接接訪，而領(lǐng)導(dǎo)干部的精力，時(shí)間和能力都是有限的，沒有被接受上訪的農(nóng)民的問題不僅沒有得到解決，而且可能會(huì)產(chǎn)生心理的不平衡，數(shù)量大可能會(huì)導(dǎo)致群體性事件。我省一些主要類型群體性事件的發(fā)生，歸根結(jié)底還是具體的法律規(guī)章的缺失。

2.2 農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)和法律意識(shí)的相對(duì)不足

隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民獲取各方面信息的渠道多種多樣，自身素質(zhì)明顯提高，自我保護(hù)意識(shí)逐漸增強(qiáng)。雖然江西省近年來也在農(nóng)村地區(qū)大力進(jìn)行普法教育和宣傳，甚至在鎮(zhèn)、村都成立了普法依法治理機(jī)構(gòu)，但受到各種條件的限制，比如經(jīng)費(fèi)保障不到位、法律宣傳隊(duì)伍素質(zhì)不高、農(nóng)民文化素質(zhì)低等問題，并沒有達(dá)到想要的效果。事實(shí)上很大一部分農(nóng)民當(dāng)自己的權(quán)益遭受侵害時(shí)要維權(quán)，還是往往把法律的途徑排除在外，更多的還是依靠道德、風(fēng)俗、習(xí)慣等來進(jìn)行調(diào)解。

2.3 行政機(jī)關(guān)不依法行政

基層政府不依法行政、濫用權(quán)力，直接損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，致使干群矛盾加劇。江西省農(nóng)村地區(qū)的干群矛盾是影響農(nóng)村穩(wěn)定的主要矛盾之一。撫州市南城縣建昌鎮(zhèn)某村20余村民先后多次就該村黨支部副書記劉某暗箱操作侵占他人利益、挪用退耕還林款等違法違紀(jì)問題到縣委、縣信訪局集體上訪。

2.4 信息管理制度不健全

信息管理不當(dāng)會(huì)使農(nóng)村群體性事件不斷惡化。在江西省的一些農(nóng)村群體性事件當(dāng)中，部分基層領(lǐng)導(dǎo)人怕事件的曝光會(huì)加速群體性事件蔓延，全面封鎖消息，不準(zhǔn)新聞媒體進(jìn)行報(bào)道，甚至還以“影響社會(huì)穩(wěn)定”“影響優(yōu)秀地區(qū)評(píng)選”等名義對(duì)村民施壓勸阻。希望通過私下解決，大事化小，小事化了。殊不知，此等做法將為更大的群體性事件埋下了火種。

3 江西省農(nóng)村群體性事件的法治路徑

3.1 事前預(yù)警

3.1.1 建立健全農(nóng)村矛盾排查調(diào)解制度

要建立健全矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制。加大對(duì)可能引發(fā)的群體性上訪事件和矛盾糾紛的排查力度，對(duì)排查出的可能引發(fā)群體性上訪事件的苗頭性問題，要及時(shí)將有關(guān)信息和處置意見報(bào)本級(jí)政府或上級(jí)有關(guān)部門，當(dāng)?shù)鼗鶎诱_認(rèn)識(shí)和對(duì)待矛盾糾紛，及時(shí)作出正確的決策，并迅速調(diào)動(dòng)各部門協(xié)作解決矛盾，將苗頭性問題消滅在萌芽狀態(tài)。2015年，南昌市全年赴京非訪登記人次、到省訪人次和來市訪人次，同比分別下降 65%、25.2%、22%。另外要建立健全應(yīng)急資源管理系統(tǒng)，進(jìn)行網(wǎng)格化管理，保證各級(jí)指揮部能夠隨時(shí)了解和掌握一切情況。2014年，全省縣、鄉(xiāng)、村（社區(qū)）網(wǎng)格化覆蓋率分別達(dá) 94.58%、85.56%、87.42%，配備網(wǎng)格員 2.5 萬余名，對(duì)農(nóng)村群體性事件的預(yù)防發(fā)揮了重要作用。

3.1.2 完善行政監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的制約

健全的行政監(jiān)督體系的存在能使地方基層政府依法行政，防止官僚主義、貪污腐敗等不正之風(fēng)。行政機(jī)關(guān)要接受人民法院依照行政訴訟法的規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的監(jiān)督，包括監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法和守法、對(duì)行政權(quán)的行使進(jìn)行有效的制衡等。另外除了司法監(jiān)督，還應(yīng)發(fā)揮人大監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督等監(jiān)督制約機(jī)制的作用，全方位、多元化進(jìn)行監(jiān)督，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并解決問題。

3.1.3 加強(qiáng)農(nóng)民法律意識(shí)和基層工作人員的法治意識(shí)

要增強(qiáng)農(nóng)民的法律意識(shí)和基層工作人員的法治意識(shí)，首先，要提高農(nóng)民自身的文化素質(zhì)，增強(qiáng)農(nóng)民法律知識(shí)接受水平。其次，加強(qiáng)農(nóng)民法治宣傳工作制度化。以基層司法所為主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)職能部門協(xié)助，對(duì)管轄內(nèi)的農(nóng)村村民統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，形成政府指導(dǎo)、基層司法所協(xié)調(diào)、各相關(guān)職能主管部門具體組織實(shí)施的農(nóng)民法治宣傳新格局。另外，針對(duì)農(nóng)村干部法治意識(shí)不強(qiáng)的問題，要嚴(yán)格實(shí)行村兩委干部培訓(xùn)制度，以發(fā)揮基層村干部的組織帶動(dòng)作用，保證村干部自己依法行政。

3.1.4 建章立制，完善法律法規(guī)

從省級(jí)到村級(jí)的政府要建立定期研究制度，對(duì)鄰里團(tuán)結(jié)、家庭矛盾糾紛、環(huán)境污染等方面影響全省穩(wěn)定的問題都要進(jìn)行系統(tǒng)分析，尋找同類矛盾糾紛的規(guī)律，研究制定精準(zhǔn)有效的調(diào)解預(yù)案。對(duì)于一些集中爆發(fā)的，帶有普遍性、時(shí)代性、特殊性的矛盾糾紛，更應(yīng)該考慮立法，出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)。據(jù)了解，我省2014年出臺(tái)全國(guó)首個(gè)醫(yī)療糾紛處理地方性法規(guī)《江西省醫(yī)療糾紛預(yù)防與處理?xiàng)l例》后，組織開展打擊醫(yī)鬧專項(xiàng)行動(dòng)，依法查處醫(yī)鬧事件 245 起、立案 79 起。對(duì) 33 起醫(yī)鬧典型案件實(shí)行一案一策，依法處理。全年全省醫(yī)療糾紛同比下降 31.2%，醫(yī)鬧事件同比下降 78.8%。通過建章立制，完善法律法規(guī)，讓群眾有法可依，有規(guī)可遵，有矩可行，更能讓群體性事件消滅在萌芽狀態(tài)。

3.2 事中應(yīng)急處置機(jī)制

農(nóng)村群體性事件作為危機(jī)來說，都有一個(gè)從發(fā)生到滅亡的過程，事中處置是否恰當(dāng)直接關(guān)系到事件是否會(huì)升級(jí)。江西省在2008年出臺(tái)的《江西省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》以及2013年7月27日由江西省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過的《江西省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》。明確提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)確定相關(guān)機(jī)構(gòu)和工作人員，做好本轄區(qū)內(nèi)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。村（居）民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)助人民政府做好突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。

3.2.1 建立突發(fā)事件信息公開制度和新聞發(fā)言人制度

對(duì)于農(nóng)村群體性事件的發(fā)生，江西省一些基層政府仍然要求未經(jīng)有關(guān)部門授權(quán)，不準(zhǔn)發(fā)布和散發(fā)新聞稿，反而加速了事件的發(fā)展。因此要加快建立健全群體性事件信息公開制度和新聞發(fā)言人制度，它不僅是政府對(duì)外傳播信息的最權(quán)威的渠道，主導(dǎo)社會(huì)輿論，而且還能對(duì)政府信息的發(fā)布起著“把關(guān)”作用，將事件的本來面貌第一時(shí)間，準(zhǔn)確向社會(huì)公眾公開，避免謠言擴(kuò)散和危機(jī)的危害性不斷增大。

3.2.2 加強(qiáng)法律法規(guī)配套建設(shè)

江西省的《江西省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《江西省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》都是對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急辦法，對(duì)農(nóng)村群體性事件的應(yīng)對(duì)沒有專門的法律條文，從法規(guī)體系上看，法律、規(guī)章的銜接性不強(qiáng)，缺乏具有實(shí)際操作和實(shí)施性的配套措施。如為了與省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例相銜接和配套，地方各級(jí)政府應(yīng)制定預(yù)防群體性事件應(yīng)對(duì)辦法、重大群體性事件依法處置規(guī)定等配套性規(guī)章制度。

3.3 事后調(diào)處法律機(jī)制

3.3.1 建立健全責(zé)任追究制度

近幾年來，江西省規(guī)范實(shí)施綜治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制度，加大綜治一票否決力度， 目前對(duì)官員問責(zé)的界定不夠明確，這種界定不夠明確首先體現(xiàn)在問責(zé)主體和問責(zé)客體的界定上。中國(guó)官員問責(zé)大多還是局限于行政部門內(nèi)部的上下級(jí)之間的內(nèi)部問責(zé)，在具體問責(zé)方式上也大多是“行政問責(zé)”。因此要擴(kuò)大問責(zé)機(jī)制的范圍，追究的不應(yīng)僅是行政責(zé)任，要制定“國(guó)家行政問責(zé)法”等問責(zé)法律或法規(guī)，科學(xué)規(guī)定問責(zé)的范圍、對(duì)象、事項(xiàng)、處理程序、懲罰措施，依法追究其法律責(zé)任。

3.3.2 建立健全農(nóng)村群體性事件的評(píng)估機(jī)制

完善的評(píng)估機(jī)制有利于系統(tǒng)總結(jié)應(yīng)對(duì)群體性事件過程中的成功經(jīng)驗(yàn)和不足，為以后工作提供可行性的借鑒和參考，從而可以有針對(duì)性地預(yù)防農(nóng)村群體性事件的發(fā)生。當(dāng)前我省的群體性事件評(píng)估機(jī)制存在著很多問題，特別是農(nóng)村地區(qū)，如評(píng)估主體單一，只是政府內(nèi)部人員對(duì)事件進(jìn)行分析和評(píng)估，缺乏第三部門和群眾的參與，使評(píng)估結(jié)果缺乏客觀性和公正性。而且很多評(píng)估也是流于形式，以致評(píng)估結(jié)果無效。因此，迫切要求完善農(nóng)村群體性事件評(píng)估機(jī)制，要增加評(píng)估主體，使評(píng)估主體多元化。重視群體性事件平息后的評(píng)估機(jī)制，加大評(píng)估的投入，健全評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)體系，使用恰當(dāng)?shù)姆椒ê图夹g(shù)，對(duì)應(yīng)對(duì)群體性事件的全過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，將評(píng)估機(jī)制落到實(shí)處。

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