供給側改革對社會保障制度影響幾何

李 敏

供給側改革對社會保障制度影響幾何

李 敏

推動供給側結構性改革，是我國經濟社會發展進入新常態后的戰略轉型。在供給側改革過程中，補短板、去產能、降成本及產業融合均會對社會保障制度產生影響。因此，必須要明確政府在社保制度體系中的作用，完善失業保險制度以及擴大社會保障制度的覆蓋面，進而推動社會保障制度與供給側改革相適應。

供給側改革 社會保障 政策調整

當前的供給側結構性改革，是通過調整供給結構來實現資源要素的有效配置，提升供需雙方的匹配，從而更好地滿足民眾的生活和消費需求。在供給側結構性改革過程中，我國的就業形勢和就業人群都發生了較大變化，對社會保障制度提出了更高的要求。因此，需要正確認知供給側結構性改革與社會保障制度的關系，以更好地厘定社會保障制度的調整路徑。

供給側結構性改革與社會保障制度改革之間的邏輯關系

順應經濟形勢，完善社會保障制度是供給側結構性改革的必然要求。一方面，長期穩定的經濟積累為社會保障制度發展提供了物質基礎和良好的改革機遇；另一方面，隨著我國新型合作醫療保險、城鄉居民基本養老保險和其他社會保障制度的完善，我國進入了全民保障的新階段。在供給側結構性改革背景下，在化解產能過剩和產業結構優化升級過程中，我國必然會出現結構性失業現象，供需結構性矛盾突出，加上新興產業的發展，靈活就業人群增加，對于社會保障制度的改革完善提出了更高的要求。

供給側結構性改革過程中完善社會保障制度要遵循其自身發展的規律，避免改革過程中的泛經濟化傾向。社會保障制度的發展具有剛性，在新舊經濟增長動力轉換和產業結構調整的過渡期，社會保障制度為經濟發展提供支持的同時，更應該尊重制度發展規律，堅持以人為本的價值理念，提高社會保障制度的公平性，不斷增強靈活性，從而促進制度的可持續發展。

從社會保障體系內部看，也需要進行供給側的結構性改革。比如當前老年服務業就是一個與社會保障制度密切相關的產業，隨著老齡化社會的到來，我國老年服務業已經進入了一個新的發展階段，亟待對現有的供給結構進行完善，確保供需兩端的平衡。就老年服務業的供給側看，主要存在三個問題：一是老年服務的需求較大，但供給不足；二是高端老年服務供需結構有所失衡；三是老年服務的供給主體較為單一，產品結構不合理。

供給側結構性改革對社會保障制度的主要影響

補短板改革對社會保障制度的影響。所謂的補短板主要指的是通過補齊公共領域尤其是民生領域的不足，促進經濟社會的協調發展。補短板的目標與社會保障制度建立的初衷是一致的，都是為了減少貧困，增進人民福利，促進社會整體公平。因此，在供給側結構性改革的過程中，應該大力發展公共產品供給和社會保障制度建設。現階段，我國社會保障制度暴露出一些矛盾與問題，在促進公民收入合理分配上并未發揮出應有的作用。一是社會保障制度“碎片化”，造成城鄉、群體與區域間的不公平；二是社會保險待遇確立和調整機制不完善，造成代際分配失衡；三是制度供給缺乏彈性，造成供給側結構性改革過程中的風險分擔作用不強。因此，應該有針對性地補齊社會保障制度的“短板”，加快制度整合、健全待遇調整機制，加強制度的保障功能。

降成本改革對社會保障制度的影響。降成本改革指的是政府簡政放權，降低企業生產經營負擔，增強企業發展動力。降低企業生產經營成本主要通過以下三項措施：一是清理當前不合理的行政性收費；二是降低制造業和服務業中的增值稅稅率；三是降低企業負擔的社會保險成本。當然，這三項措施可能會造成一個矛盾性的后果：一方面，降低企業社會保險繳費率，一定程度上會造成我國社會保障收入來源減少，社會保障基金支付能力將受到影響；另一方面，降低企業生產經營成本將促進我國創新創業的發展。因此，供給側結構性改革過程中，政府要完善社會保障制度的執行力度，特別注重靈活就業人群的社會保障問題。

去產能改革對社會保障制度的影響。我國經濟經過長時期快速增長積累了很多結構性問題，尤其在經濟新常態背景下，工業領域產能過剩現象日益突出，特別是鋼鐵、石油、煤炭等重工業部門產能過剩的現象較為突出。要消除這些領域的產能過剩問題，就必然會涉及到下崗職工的安置問題。按照人社部、民政部的估算，當前去產能改革中至少會產生1000萬下崗職工，這1000萬勞動力轉移會給就業、社保等造成較大的壓力。因此，完善失業保險和就業保障制度，解決好去產能過程中下崗勞動力轉移安置工作，事關供給側結構性改革的成敗，也關系到民生的穩定。

產業融合對社會保障制度的影響。供給側結構性改革可以提升產業之間的融合效應。如近年來，將旅游產業和養老產業結合起來的旅居養老產業的發展，在吸納就業人員方面作出了巨大貢獻。因此，三次產業之間的融合發展，可以消除勞動力就業之間的壁壘和限制，能夠更好地實現資金、技術、勞動力等生產要素之間的流動，特別是能夠促進農村地區生產要素向城鎮地區轉移，進而實現資源的最優配置。顯然，在供給側結構性改革過程中，必須加快城鄉就業服務體系的一體化發展，加強農村就業服務能力建設，從而促進我國社會保障制度的一體化進程。

供給側結構性改革背景下社會保障制度的政策調整

強調政府在社會保障中的兜底性作用。制度供給的主體是政府，只有政府制定的正式規則和制度才能具有強制性。因此，供給側結構性改革過程中，一方面，政府要重塑自身在社會保障領域中的責任意識，注重政府職能的參與和分權，充分強調政府在社會保障中的兜底性作用。例如在基本養老保險制度改革過程中， 應該倡導政府的財政責任從非制度化向制度化轉變；另一方面，應該重塑社會保障制度的頂層設計，正確處理好長期與短期、公平與效率之間的關系，并在此基礎上，注重發揮社會保障制度的可持續作用。

完善失業保險制度，加大失業救助力度，提升就業服務能力。無疑，當前的供給側結構性改革會對勞動力就業轉換的方式產生一定的影響，可能會導致結構性失業風險的上升，加上不同行業之間失業保障水平的差異，這些均使得失業保險在整個社會保障體系中的重要性日漸突出。因此，面對供給側結構性改革過程中出現的新問題，必須對失業保險制度加以完善。具體而言：第一，建立全國統一性的失業保險制度體系，消除區域之間、產業之間失業保險制度的差異，推進失業保險體系的公平發展。通過擴大失業保險的覆蓋率，保證城鄉勞動者能夠享受到保險帶來的同等權利。第二，加大對失業者的政府救助力度。僅有失業保險制度是不夠的，在失業保險無法覆蓋的地方或領域，為了保障失業者的基本生活，需要加大對失業人員的政府救助。通過經濟救濟、擴大再就業培訓，為失業者提供新的就業技能。第三，提升政府的就業服務能力。各級政府需要進一步完善就業及人才市場，推進就業及人才流動的制度化和信息化建設，保障勞動力市場服務的即時性和有效性，為失業者再就業提供保障。

降低企業繳費率，擴大覆蓋面，注重新就業人群的社會保障問題。在我國經濟增速放緩的背景下，降低企業在社會保險方面的繳費率是降低企業生產經營成本的一項重要措施，因此，需要有針對性地采取措施，避免降低職工的福利待遇。具體來說，應該從內涵降費和外延降費兩個方面入手。內涵降費指的是通過精簡不合理的社會保障項目，下調部分險種的繳費率，并通過完善降繳緩繳機制等方式，從而促進職工和企業共擔經濟周期風險。外延降費指的是在經濟發展下行的背景下，通過其他再收入分配制度， 加大財政轉移支付能力和國有企業反哺力度，通過資金開源的辦法，減輕職工和企業的當期繳費壓力，從而為降低社會保險繳費騰出空間。政府應該采取激勵措施，引導和鼓勵各類人員盡早參保、長期參保和連續參保。

（作者單位：南京農業大學公共管理學院）

①劉昌平、汪連杰：《供給側結構性改革背景下我國就業形勢的新變化與政策選擇》，《上海經濟研究》，2016年第9期。

責編/宋睿宸 美編/于珊

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