PPP模式在我國污水處理領域的應用與發展動態

(湘潭大學商學院 湖南 湘潭 411105)

PPP模式在我國污水處理領域的應用與發展動態

丁潔

(湘潭大學商學院湖南湘潭411105)

隨著我國城市化進程的不斷加快，國家大力推進PPP模式以期更好的推動中國城市建設與經濟發展。本文通過分析我國污水處理的現狀，介紹PPP模式的特點與發展以及其在我國污水處理領域的應用，并進行典型案例分析，總結出PPP模式在現有污水處理領域的經驗教訓，最后通過綜合研究提出相應的政策建議，以期為PPP模式在我國污水處理領域的進一步推廣提供借鑒。

PPP模式；污水處理；應用；對策與建議

我國是全球人均水資源最貧乏的國家之一，城市化進程的繼續推進和人民生活水平的提高，水資源的剛性需求必將持續增長。這就必需要進一步改善和擴大污水處理項目的建設以適應生態環境與經濟的協調發展。而污水處理項目建設及其后期運營，不僅具有投資額度大、投資回收期長的特點，同時也需要技術的不斷更新。因此一直以來在資金方面處于捉襟見肘的困境之中。2015年4月9日財政部和環境保護部一起發布了關于《推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》，旨在緩解我國城市污水處理設施建設所帶來的一系列矛盾。本文探析PPP模式在我國污水處理上的運用，總結經驗教訓以期為PPP模式在我國污水處理項目的進一步推廣提供借鑒。

一、我國污水處理領域現狀

污水處理項目作為公用事業中水務行業的一個環節屬于環保的末端治理，是我國基礎設施重點投資領域，每年通過中央安排預算內投資以及其他財政專項資金等渠道支持城市污水處理設施建設。如表1所示，在工業化和城鎮化背景下，2010年到2015年我國的用水量由434億噸增加至449.7億噸，廢水排放總量由617.25億噸增加至735.32億噸。廢水排放總量年年增長且幅度較大，意味著城市污水處理的任務仍舊十分繁重。2010年到2015年我國水污染防治領域的財政支出金額由364.87億元迅速增至534.61億元，復合增長率達7.94%，與此同時，與污水處理項目投資有關的指標如治理廢水項目完成投資的復合增長率為-1.48%。

表1 2010年-2015年我國城市污水處理基本狀況表

數據來源：國家統計局網站

2015年4月，國務院印發《水污染防治行動計劃》，要求強化城鎮生活污染治理，敏感區域(重點湖泊、重點水庫、近岸海域匯水區域)城鎮污水處理設施應于2017年底前全面達到一級A排放標準；到2020年，全國縣城、城市污水處理率分別達到85%、95%，京津冀、長三角、珠三角等區域提前一年完成。2017年7月，環境保護部印發《2017年度水污染防治中央項目儲備庫項目清單》，甘肅省蘭州市、廣西壯族自治區柳州市等228個地市水污染防治總體實施方案納入水污染防治中央項目儲備庫(以下簡稱“中央儲備庫”)，涉及具體工程項目3300多個，總投資約3000億元。從2010到2015年的污水處理基本情況和我國未來的發展目標可以看出污水處理項目的投資急需增加。

二、PPP模式在我國污水處理領域的應用

隨著經濟社會的發展，單純的政府財政資金、政策銀行貸款不能滿足污水處理行業巨大的資金需要，一定程度上還會阻礙污水處理行業效率的提高，加重政策財政負擔，增加政府潛在的債務危機。正是基于此，污水處理領域采取PPP模式是順應社會發展并且可行性非常強的一個選擇。2016年財政部發文要求，在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，各地新建項目要探索“強制”應用PPP模式，中央財政將逐步減少并取消專項建設資金補助。PPP模式(Public—Private—Partnership),是在基礎設施幾公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。PPP的運行具有三個重要特征：伙伴關系、利益共享和風險分擔。PPP常見的模式有：托管運營模式、BOT模式(建設一運營一移交)、TOT模式(移交——運營——移交)、BOO模式(建設——運營——運營)。

(一)財政局三批項目簡述

2013年起，國家財政部先后公布了三批PPP項目。2013年11月，財政部公布了30個首批PPP示范項目，投資總額為1800億元，涉及到地方政府職責的各個方面，其中污水處理的項目有9個，占整個項目的30%，是PPP模式應用的重頭領域。2015年9月，財政部公布了第二批總量為206的PPP項目，總投資額達6589億元，其中污水處理項目為16個，占比約8%，2016年10月13日，財政部公布了第三批總量為516的PPP項目，其中污水處理項目為41個，占整個項目的8%。

(二)財政部第一批污水處理PPP項目的情況詳析

財政部發布的第一批示范項目已經運行了4年，通過這些項目我們可以看出其中一些共同特點：(1)特殊經營期都在比較一致，基本都處于20-30年間；(2)都是通過公開招標、競爭性談判等途徑選擇社會投資人；(3)社會投資人都是在污水處理領域或環保領域有一定的社會地位、綜合競爭力、專業技術的上市公司或國有大型企業；(4)對項目公司股權結構分析，社會投資人股份都在51%以上，處于絕對控股地位，政府方在項目公司中參股；(5)污水處理服務費基本上都是以實際總投資和污水處理量為基礎計算，根據電費、人工成本等物價指數，按照約定調價公式及時測算、適時調整。

在實際應用中，根據項目具體情況以及公私雙方談判博弈的結果不同，不同的PPP項目又有各自的特點：(1)撫順市三寶屯污水處理廠項目采取的是托管運營模式，在近兩年內的項目中比較少見。主要是由于該項目原本是2011年7月由國家補助資金和地方配套資金共同投資建設的存量項目，由政府建設經營出現污水處理能力不能滿足城市污水增加以及城市水質、環境惡化的問題。所以后階段將項目的擴建和擴建后項目的運營交由社會資本經營。(2)池州市污水處理及市政排水設施購買服是國內首個由財政部和住建部共同推出的示范項目，采取廠網結合的方式全權由社會資本參與建設，也是國內少見的，具有一定的創新性。本項目采取的TOT也比較特許，指的是項目管網由社會資本建設，政府購買特許經營權。而對于污水處理費和排水設施服務費則由政府部門每年支付。(3)嘉定南翔污水處理廠一期工程和馬鞍山市東部污水處理廠這兩個項目，從政府開始招標到合同的簽訂經歷了兩年多時間，反映出PPP模式雖備受推崇，但在實踐推行過程中并不理想。對于PPP熱應該要有冷靜的思考。

三、污水處理PPP項目的所面臨的主要挑戰

基于對這些采取PPP模式建立污水處理項目的分析，筆者發現現行的PPP模式在運行過程中面臨著幾大挑戰，主要為政府的信用問題，政府組織管理能力的提升以及角色的轉變，以及如何設計規劃PPP模式風險的分擔。

(一)政府信用的保障

PPP項目時間一般較長，政府政策可能發生改變，這就會直接導致政府信用風險。一些社會資本擔心政府會不履行或者拒絕履行項目協定的責任和義務，會給項目帶來嚴重的危害，損害私人部門自身的利益。同時政府信用也是影響PPP項目成功與否的一個關鍵因素，政府信用直接影響到該PPP項目的成功與否。山西省陽泉市平定縣平定污水處理廠2003年9月開建、2005年基本建成。但是，由于污水處理費缺口大、財政資金緊張等原因，平定污水處理廠在長時間處于停產狀態。在2008年，平定縣采取PPP模式，委托平定中瑋水質凈化有限公司對該廠進行日常運營，并投資實施污水資源化項目。在這一次的PPP合作模式中，政府和私人部門采取的TOT形式，進行了良好的分工合作，私人部門中瑋公司2008年至2014年，先后投資3001.8萬元，建成了中水、再生水項目，七年間累計處理污水4162萬噸，利用中水136.6萬噸，每年均超額完成了環保部門下達的減排任務，多次被評為污染減排模范單位。政府與私人部門進行了一個良好的互動，使得這一次的PPP合作成功的開展下去。這就反映出政府信用如何在克服政治任期、長期合作、技術提升和運營監管方面保持高信用度，才能成為公私合營的典范保障。

(二)政府組織管理能力的提升以及角色的轉變

政府在傳統合作模式和PPP模式中角色的對比，PPP模式實質上是一種委托代理關系，委托代理關系的目的是追求分工效果和規模效果。委托人一方是政府工作部門，代理人一方是私人部門。這就要求政府部門做好從實際規劃執行人變為管理監督者的角色轉變。而我國PPP模式發展的尚不完全，許多政府部分很難真正做到“放手”，習慣性的在項目具體實施中進行過多的干預。因此，政府部門應該在項目開展之前就將各項工作細節，任務分工以及利益風險等分劃安排好，簽訂具體的細節合同，在不違背PPP本質的基礎上使得私人部門充分發揮主觀能動性，政府做好“放羊人”的監管工作即可，采取有效的監管和激勵代理人的措施，為代理人的利益。

湘潭九華污水處理廠是湘潭經開區管委會與國中水務聯合發起投資的PPP項目。特許期由建設期和運營期組成，為28年。項目分二期建設，一期項目于2012年6月30日前開工建設，二期項目于2015年年初開工建設，總投資約為2.99億元。在該項目運行的過程中，政府與社會資本各司其職，保持著搞笑的運作效率以及健全的管理水平，使得該項目成為新常態下化解“三期疊加”矛盾的大膽嘗試，為全省市、甚至全國公共領域引進民間投資參與建設提供借鑒依據，為投融資體制改革提供范本。與該項目不同的是，北京第十供水廠，是中國第二個水務類PPP項目，也是北京市首個利用外資建設市政設施的試點項目。該項目早在1998年就已立項，卻一直到2012年年底才動±。究其原因還是社會資本進入不順暢。雖然理論上市長是法人，社會資本可向其主張民事權利，但實踐中通過司法審判勝訴的機率并不高。隨后該項目在PPP的關鍵環節運作上面出現了問題，導致合作的失敗。

(三)PPP模式風險的分擔

在PPP模式下,項目投資都屬于數額巨大,持續時間長,存在著各種各樣的風險的項目。因此，如何合理的分配項目風險就成為政府和私營企業重點協商的問題,甚至在其他國家的一些經驗中表明，PPP模式風險分擔的設計直接影響到PPP項目能否成功。一般來說，政府與私營企業應按照各自控制風險能力的大小,承擔相應的責任。比如匯率、通貨膨脹風險,私營企業無法控制,則政府應承擔起責任,而融資建設、運營風險則由投資者來承擔。

四、對策建議

(一)健全和完善PPP制度框架與法規體系

1.加快國家層面的PPP立法。

正在起草的《特許經營法》應引入PPP概念，同時制定出能滿足各種不同形式PPP的法律要求條例，明確PPP應用范圍，政府審批權限、流程和管理程序，政企的核心權利和義務，合同框架和風險分擔原則，糾紛處理機制，財政規則與會計準則，政府監管與公眾參與制度等，建立起較為完善的國家層面的PPP法律框架。在污水處理方面，規范政府與企業的行為，不允許出現信用缺失或政府管理不當等問題，避免再出現失敗的案例。

2.制訂PPP的操作指南。

包括上述PPP法律各方面內容的更具體的操作程序和細則，并提供項目評估、參數設定等方面的工具，以及制定標準合同等，以提高項目實施的效率與規范性。在處理污水處理的PPP項目時，加強責任問責制度，做到誰管理，誰負責的行為標準。

(二)拓寬項目融資渠道

1.設立PPP項目擔保基金

為更好地調動銀行發放項目貸款的積極性和保險、養老資金投資基礎設施的積極性，應加快設立PPP項目擔保基金，對因地方政府的失信行為而給銀行造成的不良貸款或給保險公司造成的投資損失，可由基金給予相應的資金賠償。這樣可以給污水處理企業吃一劑“定心丸”，不用過于擔心政府信用缺失而導致項目擱淺的情況出現。

2.積極開拓多元化的融資渠道

積極引入產業投資基金、信托資金等方式，引導私有資本進入公共投資領域。同時，可采用資產證券化(ABS)方式盤活基礎設施存量，引入民間資本，減輕地方政府的債務負擔。污水處理需要大量的資金與技術的支持，在企業和政府均無法更好的完成該項目時，可以考慮擴大融資渠道以支持項目的運作。

(三)完善市場準入和退出機制

1.完善市場準入機制

進一步放寬私營部門進入基礎設施領域的準入限制，改善私營部門的市場準入環境，放寬民營企業投融資領域、登記事項、前置審批等市場準入領域的限制。出臺優惠的特許權支持政策。

2.建立項目退出機制

建立PPP項目產權交易市場和股權轉讓系統，為企業提供便利的產權和股權流轉服務，使私人部門能通過股份轉讓實現投資回收，以求合理退出。保障污水處理企業的合法權益。

(四)統一規劃，規范城市污水處理建設

城市污水處理廠的建設過程十分復雜，難度系數較高，特別是在舊城區或者污染比較密集的地方。為了使污水處理可以形成一個系統，就要做好對整個污水處理的規劃。應該結合不同城市各自的特征進行合理的規劃,污水處理對于以后后代的生活會產生很大的影響，所以，在規劃的過程中要有預見性，對以后做好科學的計劃，確保該系統不但能夠滿足現階段的需要，也要滿足若干年后人們的需求，從而加大了污水處理廠建設的經濟性。

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[7]國家統計數據庫.http://www.stats.gov.cn/

丁潔，女，漢族，安徽人，湘潭大學商學院金融碩士研究生在讀，研究方向PPP項目。