加大行政獎懲力度是中國環境績效改善的主要原因嗎？

唐嘯+周紹杰+劉源浩+胡鞍鋼

摘要 “十一五”、“十二五”規劃時期，中國單位GDP能耗、SO2排放總量、COD排放總量等節能減排指標均實現了國家規劃目標，這與“十五”計劃三項指標均未完成形成鮮明對比。現有研究對此的解釋存在宏觀和微觀層面上的不一致。其重要原因在于現有研究將環境績效改善的原因完全歸于行政獎懲所體現的正式制度的作用，而忽視了非正式制度對節能減排績效的積極影響。本文建構了以包含正式激勵和非正式激勵的二元委托代理激勵模型為基礎的分析框架，利用基于717名不同級別官員的問卷數據，采用結構方程方法對上述模型進行了檢驗。實證結果表明，與約束性指標相關的正式制度中規定的11項獎懲措施所產生的激勵對官員的環境治理行為力度并沒有顯著影響，而體現為順應中央政府導向和上級領導注意力所代表的非正式制度激勵對官員環境治理行為力度產生了顯著影響。非正式制度激勵對環境治理行為力度的影響存在兩條路徑。在第一條路徑中，官員壓力是中介變量，即非正式制度產生對官員壓力的影響，官員壓力又進一步影響官員環境治理行為。在這一路徑中，晉升偏好、服從偏好為正向調節變量，正式獎懲的執行嚴格程度為負向調節變量。這一路徑表明，官員晉升偏好越強、正式獎懲執行嚴格程度越弱，非正式制度激勵對地方官員壓力的影響越大；官員服從上級偏好程度越強，官員壓力對環境治理行為力度的影響越大。在第二條路徑中，非正式制度激勵被認為直接影響環境治理行為力度，服務偏好是正向調節變量。這一路徑表明，地方官員為人民服務的偏好越強，非正式激勵對環境治理行為的影響越大。本文的研究發現調和了環境政策執行領域的理論沖突，為深化對中國“壓力型”體制的理解提供實證證據。

關鍵詞 五年規劃；官員激勵；環境治理；非正式制度

中圖分類號 X24文獻標識碼 A文章編號 1002-2104（2017）09-0083-10DOI：10.12062/cpre.20170428

環境治理既是廣泛關注的公眾議題，也是事關中國可持續發展的重點治理領域，具有治理領域多樣、治理主體多元、治理體系復雜的特征，是一項具有長期性、復雜性的系統工程。一方面，環境治理涉及空氣、水、土壤、綠化以及廢棄物處理等諸多領域，相關主體也涉及政府、企業、公眾、社會組織等；另一方面，環境治理涉及到跨界外部性問題，這在客觀上決定了環境治理體系不僅要激勵治理主體（特別是地方政府）的能動性，同時也必須要建立有效的監管協調機制。從這個意義上講，提高環境治理體系與治理能力是環境得到有效治理的關鍵。自二十世紀70年代末開始，中國從“六五計劃”到“十五計劃”這25年期間逐步完成了主要的環境保護立法。進而，從“十一五規劃”開始，環境保護均被列為“五年規劃”的單獨一篇，環境治理的相關指標也被列為“五年規劃”的約束性指標，對“五年規劃”目標的完成情況具有決定性的影響。

從客觀的發展指標來看，中國的環境治理總體上取得了顯著的進步。特別是在“十一五”規劃把環境治理作為約束性指標之后，環境治理績效得到顯著提高。“十一五”規劃（2006—2010）期間，單位GDP能耗、SO2排放總量、化學需氧量累計下降分別為19.1%、14.29%、12.45%， “十二五”規劃（2011—2015）期間，分別累計下降18.2%、18.0%、12.9%。三項指標均達到了目標規劃值，甚至明顯好于目標規劃值。這與“十五”計劃（2001—2005）期間，國家單位GDP能耗，化學需氧量排放總量，SO2排放總量不降反升形成鮮明對比。

約束性指標的設定，體現了中國環境治理以政府主導為特征的環境治理模式，突出了中央政府在環境治理的宏觀引導作用。基于中央政府的約束性指標設定，各級地方政府通過“層層分解”落實治理任務，形成了地方政府在環境治理的“目標責任制”。在中國的政府現行運行體系下，約束性指標是地方政府需要履行的上級政府交代的政治責任，也是上級政府考核下級政府政績的重要衡量指標。因此，有研究認為地方官員在行政獎懲力度加大的激勵下，顯著加強了地方政府環境政策執行力度[10，15，19，31-32]。然而，也有研究對此持反對意見，認為約束性指標政策并未能改善中國環境績效，這是因為約束性指標政策的行政考核對地方官員實際利益影響并不顯著，在政策執行過程中往往出現“上有政策，下有對策”的現象[29，33]。

我們認為對中國環境治理問題的研究，不僅要考慮來自中央政府對于環境治理的“頂層設計”，也要深入認識地方政府實施環境治理的行為，特別是要深入考察地方政府官員對于環境治理的動機。這不僅有助于理解中國環境治理的機制，同時也對中國環境治理具有重要的公共政策價值。基于此，本文從制度分析的視角，對717名不同級別的官員進行了問卷調查，并通過問卷調查獲得的數據進行定量分析，探究在環境治理約束性指標設定的制度背景下，政府官員對于環境治理的動機。

本文研究發現行政獎懲力度加大等正式制度激勵不是地方政府環境治理行為力度加大的主要原因，而中央政府導向和上級領導注意力轉移等非正式制度激勵才是地方政府環境治理行為力度加大的主要原因。本文的研究發現從微觀的視角驗證了非正式制度對政策執行的積極影響，拓展了對中國多層級行政體系中非正式制度的認識。這一研究發現，可以擴展到環境治理領域之外的政策執行研究，為理解中國多層級官僚組織的運行邏輯提供了新證據。

1 文獻回顧和評述

現有關于中國的環境治理的實證研究涵蓋諸多的研究視角。本文主要針對現有關于約束性指標對環境治理的研究展開文獻評論，主要包括兩個方面，即宏觀的環境治理績效視角和微觀的環境治理行為的視角。現有的文獻表明，這兩個視角所得出的結論具有一定的差異性。

宏觀的環境治理績效相關研究大多肯定了約束性指標對提高環境治理績效的積極作用，認為中央政府推行的約束性指標政策顯著提高了地方政府環境政策執行力度。Liu[16]等采用委托-代理模型分析指出，“十五”計劃時期與“十一五”規劃時期環境績效的反差的主要原因是“十一五”規劃推行的約束性指標政策顯著加強了基于績效考核的行政獎懲措施。這一結論符合周黎安[38]提出的“晉升競標賽”的核心邏輯，認為地方官員在“晉升競標賽”的壓力之下，會根據行政獎懲力度的大小，分配注意力，并改變自身行為，進而影響地方政府的政策執行力度。約束性指標的設定明確規定了地方政府和地方官員在環境治理中的行政責任和獎懲后果，指標的完成情況被納入到地方官員的績效考核之中，地方官員因為受到行政考核獎懲措施的壓力，提高了政策執行力度，因此環境政策執行得以有效提升[19，25]。此外，胡鞍鋼等[31]、梅賜琪和劉志林[32]和Liang和Langbein等[15]通過省級面板數據宏觀數據計量回歸也證明了約束性指標政策對降低能耗和污染物排放總量的正向影響。endprint

基于微觀視角的環境治理研究往往對約束性指標的有效性提出質疑，認為約束性指標政策并沒有能夠改善地方政府的環境政策執行。例如，冉冉[33]的研究指出基層政府廣泛存在的數據修改和上下共謀導致約束性指標的行政問責被有效規避，Zhou[28]和Zhou和Lian等[29]人則通過案例研究指出選擇性執行、共謀行為等行為，使得約束性指標的獎懲措施，因此并不能真正改變地方政府的環境政策執行力度。此外，Gao[8]和陳潭和劉興云[30]的研究通過在微觀領域的觀察，也沒有能夠發現正式制度中的環境績效考核會影響官員晉升。約束性指標的制度安排沒有得到有效發揮是因為這項政策設定存在指標僵化、分解膨脹的問題，并受制于屆別主義等因素的影響[11]。

盡管上述兩類研究視角所得出的研究結論存在不一致性，但是對約束性指標的有效性均涉及到環境治理問責和治理績效對于地方政績考核的影響。在壓力型體制之下，治理目標通過任務的層層量化分解，形成上級政府對下級政府的問責。從這個意義上講，中央政府在環境治理所施加的目標責任制將對環境保護政策的執行具有積極的影響[27]。然而，如果約束性指標政策的設定沒有相關的嚴格的激勵措施相配合，就無法形成對地方政府的威懾力，此外，政績是否影響晉升在現有的研究中也是充滿爭議的。周黎安[38]認為，晉升錦標賽作為中國政府官員的激勵模式，是中國經濟奇跡的重要制度根源。然而，也有相關研究表明，包括經濟增長在內的績效對官員晉升并沒有直接影響[23，35]，而地方派系、社會網絡和關系等對地方干部晉升的影響更大[2，23]。從這個意義上講，以約束性指標正式制度的獎懲措施是否能夠真正影響官員實際利益是值得懷疑的。而且，政策執行過程相關的研究指出，約束性指標的獎懲措施較易被地方政府在執行中規避[33]。

因此，理解環境治理約束性指標設定的有效性需要更加細致的分析。需要指出的是，現實運行的制度既包括與由法律和正式文本所規定的正式制度（formal institution），同時也包括在經濟政治生活中也大量存在通過反復博弈而產生的非正式制度。非正式制度雖然沒有明確的法律和正式合同的規定，但同樣在理性人的選擇中產生重要作用。本文語境下對正式制度和非正式制度的區別，遵從道格拉斯·諾斯的定義：制度是一種社會的游戲規則，或更規范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的制約，包括“正規制度”（例如規章和法律）和“非正規制度”（例如習慣、行為準則、倫理規范）。

因此，本文認為，更加全面的認識約束性指標對政策執行力度的影響，不僅需要考慮約束性指標政策通過正式制度中所規定的獎懲措施對官員行為產生的影響，也需要考慮約束性指標通過非正式制度對官員行為產生的影響。

2 理論模型

本文借鑒Lieberthal et al[14]所提出的碎片化威權主義（fragmented authoritarianism）理論，采用委托-代理模型的分析框架探究中國各級地方官員基于中國環境治理的制度環境下的環境治理動機。與以往的研究不同，本文所設定的委托代理模型同時考慮正式制度和非正式制度二元激勵。

在公共部門的委托-代理模型中，傳統激勵理論強調依托監督和處罰所產生的強制性壓力的作用[18]。在這一路徑中，主要考慮代理人受到正式制度安排下所規定的實際利益影響而改變自身行為。同時，本文也接受了對公共部門中完全機會主義自利者（opportunistic selfinterest seeker）假設的批評，引入管理主義和利他主義（altruism and stewardship），即可被教育引導的“誠實低能”（honest incompetence。假定人是誠實的，但由于有限理性并不能完全能力的行動者）[26]。在此路徑中，代理人可能由于管理主義或者利他主義，改變自己的行為。

本文綜合考慮了經典委托代理模型，并結合研究問題提出如下理論框架： 首先，根據上述文獻，在激勵過程中可能存在3種路徑：激勵影響行為；激勵產生壓力影響行為；激勵產生教育引導影響行為。這3種路徑并非完全排他，在實踐中可能共存，所以本文假設3種路徑同時發生作用。其次，綜合三條路徑的理論假設，在既有激勵過程的基礎上，本文從自利人假設，管理利他主義假設出發，加入晉升、經濟、服從和服務偏好對模型的調節效應。最后，依據不完全契約理論（incomplete contracting theory）對責任或功能不完全（obligationally or functionally incomplete）[21]的強調，本文將正式制度獎懲的執行嚴格程度作為操作化指標，同時考察這一因素對模型的調節效應（見表1）。

在此基礎之上，本文著重將模型的自變量激勵，區分為正式制度激勵和非正式制度激勵。本文的正式制度是指在中國官僚組織中，由正式文本（成文法律、法規、政府規章）明文規定的正式制度。本文所指的正式制度激勵是五年規劃約束性指標政策中規定的與地區單位GDP能耗，化學需氧量總量，SO2總量下降目標是否完成相關的一系列獎懲措施，這些獎懲措施構成了正式制度對地方政府（官員）的激勵。進一步地，本文依據獎懲措施的性質將其分為正式激勵（聲譽）和正式激勵（非聲譽）兩類。本文的非正式制度包括兩個方面。一是壓力型的非正式制度，主要是指中國官僚組織中依附個人權威的非正式關系進行選拔干部和開展工作的規則。這一類的非正式制度激勵體現為官員根據維持與核心領導人的非正式關系的需要來決定政策執行的力度和結果。這種激勵主要通過核心領導人意志對官員壓力進行傳導。其二是價值觀型的非正式制度。與價值觀有關的非正式制度是指在中國官僚組織中服從黨中央和中央政府的導向是一種官員普遍共享的價值觀。在中國的政治語境中，黨中央和中央政府的導向與全體人民利益高度相關，從而具有價值型的意義。在這種價值觀下，服從中央政府的導向事實上成為為人民服務和對黨忠誠的價值性和道德性的需求，進而產生對地方官員行為的影響。因此，本文非正式制度激勵的操作性定義是依據中央政府導向和上級領導人喜好決定政策執行力度的非正式制度所產生的激勵，這些激勵會通過德爾菲法進行具體量表化。endprint

綜上所述，本文提出了正式激勵和非正式激勵對官員環境治理行為影響模型（見圖1）。

3 研究策略

3.1 變量與問卷設計

問卷量表變量的設計分為兩個方面完成。對核心解釋變量正式制度激勵，研究收集整理了約束性指標相關的系列文件，從中整理合并形成了十二項較為普遍的獎懲措施，作為正式激勵的量表。

對被解釋變量和其余解釋變量、中介效應變量和調節效應變量，本文參考既有文獻選取量表，并采用德爾菲法反復提取測量指標。對核心解釋變量非正式激勵，依據深度訪談資料和德爾菲法進行設計，從中央政府導向、上級政府導向、上級領導注意力和上級領導關系四個維度進行測量。對核心被解釋變量環境治理行為，依據深度訪談資料和德爾菲法進行設計，從環境議題數量、環境監管力度、資金投入力度和招商引資考慮四個維度進行測量。對中介變量官員壓力，依據深度訪談資料和德爾菲法，從官員壓力值和官員疲憊程度兩個維度進行測量。對中介變量環境意識，以Duan[6]等人研究成為基礎，從環境空間認識、環境問題嚴重性和環境知識保有量三個維度進行測量。

在問卷設計中，以上變量的測度采用調查研究中普遍采用的李克特（Likert） 5點量表， “1”表示非常不同意、非常少或罕見； 得分越高， 則可能性越大或程度越高； “5”表示非常同意、非常多或頻繁。此外，問卷同時也包括受訪者的個人信息，例如年齡、學歷、性別、收入及生活地等相關變量， 用于樣本特征分析。

3.2 數據收集

為了提高樣本數據的質量，本研究對于問卷發放的對象、區域和渠道都進行了嚴格的控制，盡可能降低外部因素的干擾。在歷時兩年的問卷發放和收集過程中，研究采用了多種方式提高問卷的信度和效度。

在問卷發放區域的選擇上，為了減少不同地區經濟發展水平對分析結果的影響，本問卷選取了東、中、西部三個地區不同省份的官員進行發放問卷。在問卷發放渠道的選擇上，為了提高數據的可靠性和代表性，本問卷的發放渠道限定為以下三種：筆者直接走訪發放、委托學校培訓班發放、委托地方政府部門發放。問卷累計發放1 019份，回收有效問卷717份，回收率達到70.4%，較高的回收率使得我們可以忽略問卷回收的未答復偏差。

為了保障問卷的信度，本問卷在設計和發放中采取了多種方式進行合目的性抽樣。因為無法獲取中國地方政府干部的具體數據，本文采用了預估法進行樣本控制，進而實現合目的性抽樣。從對問卷樣本的個體特征來看，被調查者呈現出明顯性別、地區、年齡、教育程度、行政級別和工作部門的分布特征（見表2）。

3.3 分析方法

本文使用SPSS 19.0進行Cronbachs alpha系數檢驗、KMO檢驗和Bartlett檢驗和探索性因子分析，采用PLS Graph對組合信度和效度進行了檢驗，并使用PLS Graph對研究模型進行了結構方程分析。

本研究最終選擇PLS軟件基于以下三點考慮。其一，本研究關注不同因素對于實際環境治理措施的影響，估計具體模型參數并不是本文的重點；其二，從問卷調查得出的外生變量和內生變量由于屬于有序的類型變量，因而本身并嚴格地符合正態分布，而且大多數問卷回答者對于很多問題的回答屬于偏態分布，反映了他們所共同分享的價值；其三，采用PLS可以通過不斷迭代收斂，可分步迭代，因此可分步做中介效應和調節效應的結構方程模型估計。基于以上三點，PLS優于LISREL和AMOS[3，9]。

4 數據分析和模型檢驗

4.1 問卷信度和效度檢驗

本文采用Cronbachs Alpha和組合信度檢驗文件信度。檢驗并剔除3道相關系數較低題項后結果見表3所示，檢驗所得系數均大于0.7，此外每個顯變量對潛變量的載荷均大于0.4，問卷整體信度很好。

在SPSS Statisticss19.0中對問卷進行KMO和Bartlett球形檢驗。KMO值為0.829大于0.5，Sig數值小于0.001，可以進行因子分析。本文的因子分析采用主成分因子分析法，使用Promax斜交旋轉成分矩陣。11個因子特征值大于1，由于因子eva1和eva2的題項28、30貢獻率小于0.5予以剔除，通過探索性因子分析。

通過PLS Graph計算平均萃取量（Average Variance Extracted， AVE）值檢驗問卷的效度，在PLS中計算得到潛變量項目間相關系數以及潛變量的AVE數值，整理得到表4，其中對角線為相應變量的AVE值，可以看到最低的AVE值均大于0.5，說明聚合效度較好。潛變量間相關系數最高的值為0.432，AVE最低值為0.595，AVE最低值的 平方根大于相關系數的最高值，說明判別效度很好。綜上所述，問卷的效度達到要求。

4.2 調節效應假設檢驗

研究基于前文所述模型，將檢驗模型中介效應的相關假設，二級假設見表5。

研究模型中的中介效應假設進行檢驗，研究采用PLS Graph Bootstrap（N=700）進行顯著性假設檢驗，得到路徑系數和t檢驗結果見表6。根據模型檢驗結果，原假設H1c、H2c、H3得到了驗證，其余假設t檢驗為通過，拒絕原假設，說明至少在這一樣本范圍和模型框架下，其余路徑是不顯著的。

根據表6所示的模型檢驗結果，僅保留檢驗通過的3個潛變量之間的3條路徑關系，在PLS Graph中計算，繪制模型如圖2所示。模型中內生變量環境治理行為的，官員壓力，數值相對較低。因為官員壓力和環境治理行為本身會受到很多其他因素的影響，僅僅通過模型中的其余3個因素可以達到水平，說明模型具有解釋力。

進一步討論模型中介效應，中介變量加入前后原路徑與新路徑路徑系數差值與通過中介變量的兩條路徑系數乘積相差越小，越能說明路徑系數的改變是中介變量造成的[36]，而這一乘積比新路徑系數則可以衡量中介效應的大小。計算可得前后路徑差值小于0.003，計算得中介效應相對大小為31.2%，說明模型基本符合中介效應數量關系且中介效應比較顯著。endprint

4.3 調節效應假設檢驗

根據模型，我們在結構方程模型中加入決策偏好和執行嚴格度的調節效應變量，相關二級假設見表7。

接受的標準，可以通過f2的計算公式得到[5]，其調節效應顯著的標準如下：

根據這一公式，通過逐個添加調節項計算比較對變化的貢獻大小得到表8。

將原模型加入調節效應項后，在PLS中以Bootstrap（N=700）的顯著性假設檢驗，考察模型穩健性，發現原模型中框架路徑依然成立只是系數產生變化如表5所示，說明模型有較好的穩健性。匯總表6和表9結果，得到最終模型圖3，其中“正式獎懲執行嚴格度”的調節效應路徑系數為負。

綜上，模型的最終結果（見圖3）表明：正式激勵對地方官員環境治理行為影響不顯著，非正式激勵對地方官員環境治理行為正向影響顯著。在非正式激勵對地方官員行為影響路徑中，官員壓力是非完全中介變量。這表明約束性指標的非正式激勵加大會提高官員壓力，官員壓力提高會促使地方官員加強環境治理行為力度；此外，非正式激勵也會直接正向影響地方官員的環境治理行為力度。

模型結果還表明，晉升偏好、服從偏好和服務偏好為正向調節變量，正式獎懲執行嚴格度為負向調節變量，經濟偏好的調節作用不顯著。其中，晉升偏好對非正式激勵影響官員壓力產生正向調節作用，正式獎懲執行嚴格度產生負向調節作用。這表明官員晉升偏好越強，正式獎懲執行嚴格度越弱的情況下，非正式激勵對地方官員壓力的影響越大。服從偏好對官員壓力影響環境治理行為產生正向調節作用，這表明官員服從上級偏好越強的情況下，官員壓力對于環境治理行為的影響越大。服務偏好對非正式激勵影響環境治理行為產生正向調節作用。這表明當地方官員為人民服務偏好越強的情況下，非正式激勵對環境治理行為的影響越大。

5 結 論

5.1 研究結論

本文認為約束性指標政策對地方官員的環境政策執行力度具有顯著影響，這支持了既往文獻中肯定約束性指標政策作用的研究[19，25]。既往約束性指標政策對中國環境績效具有正向影響的結論主要是從宏觀層面驗證，本文則首次從微觀數據提供了支持[16，31-32]。

但和上述研究不同的地方在于，本文發現雖然約束性指標政策對地方官員的執行力度具有影響，但這樣的影響并不是因為正式制度的獎懲措施。這一發現則與既往微觀案例研究的結論相符合。

本文認為盡管正式制度規定的一系列獎懲措施包含了晉升激勵和問責激勵兩個部分，但是對地方官員的行為影響并不顯著的可能原因有兩個方面。一是威懾力較強的獎懲措施在執行過程之中被廣泛異化[29，33]。例如本文的研究過程中發現，約束性指標雖然也規定了“一票否決”制，但在實際執行過程之中，“一票否決”由直接否決官員晉升，變為否決官員獲取榮譽參評的資格。二是與績效相關的獎懲措施對官員核心利益影響不足。獎懲措施并不足以影響官員的晉升[8，30]，而相應的資金獎勵與地方項目投資相比，數額又太過低小。

本文進一步發現約束性指標對地方官員環境治理行為的影響，更多取決于非正式制度的中央政府導向和上級注意力轉移。中央政府通過設置約束性指標這一重大政策，向地方官員釋放了政策偏愛（policy preferences），這種政治決心經過層層傳遞有效的影響了地方官員行為擇[10]。在這一非正式制度之中，地方核心領導人的注意力轉移，成為了其中的關鍵要素。地方官員通過觀察核心領導人的重視程度和判斷維持與核心領導人關系網絡強度的需要，來決定政策執行力度。

本文的研究發現拓展了對“壓力型體制”的認識[34]。研究結果表明，在官員的行為變化之中，來自上級的壓力仍然是非常重要的因素。這些壓力在很大程度上來源于上級領導人對官員晉升的影響[2，23]。但是，與傳統“壓力型體制”的認識所不同的地方是，本文結果表明除卻壓力之外，非正式激勵也會直接影響官員的行為選擇。這可能主要是受到官員的公共服務動機的影響[12]。這說明地方官員可能并不將中央政府的導向和上級的指示完全視為一種壓力，特別是在這項政策預期收益符合官員所認為的人民和公眾利益時，部分官員也將自覺推動政策執行。如果考慮到在中國政治的話語體系中，中央政府的政策目標通常被表達為人民利益服務，那么中國共產黨所特有的這種由革命教化賦予的先驗性權威[39]，也在很大程度上影響了公共服務動機較強的地方官員的政策執行行為。

本文建立了一個對現有現象更具有解釋力的理論模型，一定程度上解決了既有的研究沖突。模型闡釋了政策執行和官員激勵的相互作用機制，同時考慮了中國官僚組織中正式和非正式制度的作用機制，將非正式制度對政策執行的積極影響也納入研究范疇。這一研究視角，可以擴展到環境治理領域之外的政策執行研究，也為更好揭示中國官僚組織的基本規律提供解釋。

5.2 政策含義

第一，在環境治理領域，單純提高約束性指標的獎懲措施如提高環境考核分數比重，對地方官員行為力度影響不大。這是因為地方官員有多種方式有效應對考核。改變獎懲措施失效的關鍵是提高獎懲措施執行的嚴格度，同時應當加強部分獎懲措施的真實影響效力。

第二，應當進一步加強中央政府和各級領導人的環境治理政治決心，通過更為有效的方式釋放政策偏好，這些行動通過中國科層制的非正式激勵能夠有效促進中國環境治理績效的改變。在中國生態形勢依然嚴峻，環境問題仍然突出的當前，考慮到中國科層制人格化特征在短時間無法扭轉，進一步加大中央政府和各級領導人的政治決心是轉變地方政府的環境治理行為的重要途徑。

第三，應當進一步加強有關中央環境政策正當性和認同感的教育措施，充分借鑒現代管理方法成果（如心理學成果），提高地方官員對環境政策正當性的認同，以此調動地方官員環境治理的積極性。應當充分認識到這種認同有助于官員提高政策執行力度，也有助于在一定程度上破除績效考核“萬能藥”的思維方式，避免了科層制中指令機械僵化和信息不對稱性的痼疾。endprint

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