新《環境保護法》中政府環境責任的實施路徑
——以環保目標責任制與考核評價制度為中心的考察

陳海嵩

（中南大學 法學院，湖南 長沙 410012）

新《環境保護法》中政府環境責任的實施路徑
——以環保目標責任制與考核評價制度為中心的考察

陳海嵩

（中南大學 法學院，湖南 長沙 410012）

政府環境責任的強化，是2014年新《環境保護法》的主要議題和突出特點之一。目前，針對地方各級政府所開展的環保目標責任制與考核評價制度構成了實施、落實政府環境責任的主要制度措施。我國在大氣環境保護、水環境保護、土壤環境保護、主要污染物總量減排等領域明確了的環境保護目標和需要加以具體落實的指標，定期進行考核評價并作為政府領導班子和領導干部考核的重要內容，取得了較好的效果，但也存在進展不一、公眾參與缺失等問題，需要加以進一步改進和完善。

政府環境責任；環境保護目標責任制；考核評價；環境質量改善

一、問題的提出

政府環境責任無疑是我國環境法治中的一個重點和難點問題。學者們普遍認為，由于政府環境責任的存在諸多缺陷，環境法不能對行政權力和政府行為構成有效監督，是一直以來我國環境保護領域政府失靈、環境法律失靈的一個重要原因[1]。正因為此，“落實并強化政府環境責任”成為2014年新《環境保護法》修訂的主要議題和突出特點之一。[2]新《環境保護法》中政府環境責任的規定如何得到有效實施，也就成為一個需要重點關注的問題。

從我國環境監管執法的發展變遷上看，“十一五”之后，我國主要采取自上而下的“督政模式”來保證環境目標的實現，即通過建立目標考核責任制并不斷強化考核的壓力，通過對地方政府的考核迫使其對污染企業采取監管措施[3]。在這一意義上說，針對地方各級政府所開展的環保目標責任制與考核評價制度構成了實施、落實政府環境責任的主要制度措施，并為2014年新《環境保護法》所確認，該法第二十六條規定：國家實行環境保護目標責任制和考核評價制度。各級人政府應將環保目標的實現情況納入對下級相關部門的考核內容之中，并向社會公開考核評價結果。同時，在《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等主要環境立法中，均規定了相應的目標責任制與考核評價制度①2008年修訂后《水污染防治法》第五條規定：“國家實行水環境保護目標責任制和考核評價制度，將水環境保護目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內容。”2015年修訂后《大氣污染防治法》第四條規定：“國家環境保護主管部門會同國務院有關部門，按照國務院的規定，對省、自治區、直轄市大氣環境質量改善目標、大氣污染防治重點任務完成情況進行考核。”。本文對環保目標責任制與考核評價制度的實施情況進行全面考察，以期明晰當前政府環境責任的實施路徑及存在的問題。

二、環保目標責任制的基本內容

（一）政府環境保護目標的確定

實施環境保護目標責任制和考核評價制度，核心內容是設定具體的“環境保護目標”及相關考核指標。在傳統上，對“環境保護目標”的理解往往局限在若干單項污染物（如COD、二氧化硫、氨氮、氮氧化物等）排放量的減少上，即污染物排放總量控制目標。這一做法對削減污染物排放、促進地方政府履行環保職責等方面起到了積極作用，但也暴露出較大的問題，其中最為突出的問題是單項污染物“減排”與總體上的環境質量改善之間缺乏聯系，官方“考核”與公眾感知與滿意度之間存在較大的反差[4]。因此，黨的十八屆五中全會將生態環境質量總體改善作為全面建成小康社會新的目標要求，“環境質量改善”成為“十三五”期間我國環境保護的核心理念，環境管理正在從“總量控制管理模式”向“提高質量為核心的管理模式”轉型[5]。相應的，環境保護目標責任制和考核評價制度也應進行相應的轉型，即建立以“環境質量改善”為核心的環境保護目標責任與考核制度。

在“環境質量改善”理念指引下，我國近年來針對大氣、水、土壤環境保護等主要領域，專門發布了相應的法律法規，明確了相應的環境保護目標并分解為需要加以具體落實的指標。同時，以環境質量改善為核心對傳統的總量減排制度予以修改完善，明確了“十三五”時期主要污染物總量減排的目標。上述方面共同構成了當前我國具有法律效力的“環境保護目標”①需要指出的是，設定環境保護目標的主要依據是國務院發布的規范性文件（如三個“行動計劃”）和國民經濟與社會發展規劃（“十三五”規劃），其并非嚴格意義上的法律法規，不產生對外部相對人的法律效力；但從內部效力上看，對政府及其工作人員能夠產生實際的效力，屬于具有實際約束力的“軟法”。具體分析參見陳海嵩：《“生態紅線”的規范效力與法治化路徑》，《現代法學》2014年第4期，第85－97頁。。具體包括：（1）在大氣環境質量領域，根據大氣污染防治行動計劃（國發［2013］37號），目標是五年內實現全國空氣質量的總體改善，可吸入顆粒物（PM10）濃度比2012年下降10%以上，重點區域細顆粒物（PM2．5）濃度下降25%不等；（2）在水環境質量領域，根據水污染防治行動計劃（國發［2015］17號），目標是到2020年全國水環境質量得到初步改善，到2030年全國水環境質量得到全面改善，七大重點流域水質優良比例達到70%以上；（3）在土壤環境質量領域，根據土壤污染防治行動計劃（國發［2016］31號），目標是到2020年，初步遏制全國土壤污染趨勢，到2030年全國土壤環境質量整體改善，土壤生態系統良性循環。（4）在主要污染物總量減排領域，根據國民經濟與社會發展“十三五”規劃綱要，到2020年，化學需氧量（COD）、氨氮排放總量相比2015年下降10%，二氧化硫、氮氧化物排放總量相比2015年下降15%。

（二）環境指標的設定與分配

為實現前述環境目標，需要對各個地方設定具體指標并加以層層分解；在某種意義上說，根據目標來對相關主體進行指標分配是落實環保目標責任制的關鍵環節[6]。根據前述三個“行動計劃”（分別簡稱為《大氣十條》、《水十條》、《土十條》）和一個規劃（簡稱為“十三五”規劃），地方各級人民政府是實施的主體；為實現大氣、水、土壤、重點污染物總量減排領域的環境保護目標及指標，需要對該目標進行分解落實，并由國務院與各省級政府簽訂相關的目標責任書，通過這一方式將任務分解落實到地方人民政府和重點企業；將若干重點指標（重點區域的細顆粒物指標、非重點地區的可吸入顆粒物指標）作為經濟社會發展的約束性指標，構建以環境質量改善為核心的環境保護目標責任考核體系。

基于目前公開的數據，大氣環境保護、水環境保護、主要污染物總量減排領域已經在省級層面上實現了指標的分解；土壤環境保護領域尚未完全完成目標的分解與落實。具體情況是：

1．在大氣環境保護領域，2014年1月，環保部宣布：環境保護部已經與全國31個省（直轄市、自治區）簽署了《大氣污染防治目標責任書》，將地方政府改善大氣環境質量的政府責任予以落實[7]。各地環境空氣質量改善的具體目標分為兩個層次：（1）PM2．5年均濃度下降目標，具體有25%（北京、天津、河北）、20%（山西、山東、上海、江蘇、浙江）、15%（廣東、重慶）、10%（內蒙古）；（2）PM10年均濃度下降目標，具體有 15%（河南、陜西、青海、新疆）、12%（甘肅、湖北）、10%（四川、遼寧、吉林、湖南、安徽、寧夏）、5%（廣西、福建、江西、貴州、黑龍江）。除上述空氣質量改善目標外，針對京津冀及周邊6省，目標責任書還根據《大氣十條》的規定，對大氣污染防治的主要任務措施進行了確認，對各項具體工作提出了量化目標，包括煤炭削減、落后產能淘汰、鍋爐綜合整治、機動車污染治理、揚塵治理等，每個工作任務均分解至年度；對于其他省（區、市），目標責任書則提出原則性要求。具體的執行，則要求各地需要制定實施細則和年度計劃。這就對“大氣十條”所提出的大氣環境保護目標與指標進行了具體的落實，為實施大氣環境保護目標責任制和考核評價制度提供了基礎性框架。

2．在水環境保護領域，2016年6月，環保部公布了“十三五”期間全國343個水質需改善國控單元信息，涉及29個（省、市），197個地級及以上城市，956個縣（區、市）。這是為分解落實《水十條》水質目標、強化水環境質量目標管理而采取的措施，通過水生態環境分區管理體系加以落實，共包括1784個控制單元的地理范圍和1940個考核斷面的水環境目標。根據環保部公布的信息，《水十條》所涉及的29個（省、市）均已簽訂了《水污染防治目標責任書》。根據《水污染防治目標責任書》要求，2016年要求改善的控制單元有33個，2017年要求改善的控制單元有45個，2018年要求改善的控制單元有59個，2019年要求改善的控制單元有75個，2020年要求改善的控制單元有131個。[8]

3．在土壤環境保護領域，就各地簽訂土壤污染防治目標責任書的情況而言，目前尚未有公開信息表明全國各省（區、市）已經全部完成了該項任務。一個相關的側面信息是，2016年11月4日，十二屆全國人大常委會第二十四次會議結合審議《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國環境保護法〉實施情況的報告》的情況進行專題詢問，環境保護部部長陳吉寧到會應詢。根據陳吉寧部長對人大代表關于土壤污染防治工作提問的回答，下一步需要重點加強的工作是“督促地方政府與重點企業簽訂土壤污染防治的責任書”[9]。據此推斷，目前我國土壤污染防治目標責任書的簽訂尚有待與完成。

4．在重點污染物總量減排領域，2016年12月，國務院發布了《“十三五”節能減排綜合工作方案》，對“十三五”時期各省級行政區主要污染物的減排比例（以2015年排放量為基數）進行了分解和確認，為“十三五”規劃中主要污染物總量減排目標的實現奠定了基礎，考核的具體指標包括五類：2020年化學需氧量減排比例，2020年氨氮減排比例，2020年二氧化硫減排比例，2020年氮氧化物減排比例，2020年揮發性有機物減排比例，均以百分比的形式確定了每個省（直轄市、自治區）的減排指標。

三、對政府環保目標實現情況的考核評價

根據前述三個“行動計劃”和“十三五”規劃的要求，中央政府（國務院）需要制定考核辦法并對省級政府實現環保目標的情況進行考核評價。根據目前公開的信息，在大氣環境保護、水環境保護領域已經形成了較為系統的考核制度體系，土壤環境保護、主要污染物總量減排領域的考核尚未全面展開。具體情況是：

（一）對大氣環境保護目標完成情況的考核

2014年4月，國務院辦公廳發布了《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法（試行）》（簡稱《大氣十條考核辦法》），適用于各省（區、市）實施《大氣十條》的年度考核和和終期考核。在具體操作上，《大氣十條考核辦法》第三條規定，考核指標包括兩個方面的內容：一是空氣質量改善目標完成情況，具體通過細顆粒物（PM2．5）年均濃度下降比例作為判斷標準，二是大氣污染防治重點任務完成情況，具體通過產業結構調整優化、城市揚塵污染控制、燃煤小鍋爐整治等十項內容加以判斷。就具體考核方式而言，分為年度考核和終期考核兩種。根據《大氣十條考核辦法》第四條規定，年度考核滿分為200分，前述兩個考核指標各占100分；根據得分多少，綜合考核結果分為四個等級：優秀、良好、合格、不合格。終期考核則僅僅考核各省（區、市）的空氣質量改善目標完成情況。考核結果在報國務院審核后向社會公開，同時作為對各地領導干部綜合評價的重要依據。

從實踐情況看，目前環保部門在空氣質量信息公開上較大進展，在環境保護部官方網站（網址http：／／www．mep．gov．cn／hjzl）上及時公布全國各地的“城市空氣質量日報”、“城市空氣質量狀況月報”、“城市空氣質量季度報告”等①公開對象是全國第一批開展空氣質量新標準監測74個重點城市的空氣質量數據與綜合評價排名，包括京津冀、長三角、珠三角區域及直轄市、省會城市和計劃單列市。，并開通“全國城市空氣質量實時發布平臺”，使公眾能夠及時獲知所在城市的大氣環境質量信息，定期進行全國74個重點城市的環境空氣質量綜合指數評價并公開排名情況，“倒逼”地方政府采取措施改善空氣質量，值得肯定。在對地方政府的問責方面，針對完成大氣污染防治任務不力、空氣質量排名“倒數”的地方政府主要領導人進行約談已經是我國環境保護領域的“新常態”。據統計，2015年環保部共約談了16個地級市（自治州）的2個縣的地方政府負責人，其中有11個地方涉及大氣污染防治問題。[10]在2016年，環境保護約談的對象得到了“升級”，首次對省級政府主要領導人進行約談，督促其推進《大氣十條》的實施。最具代表性的事例是：2016年1月4日，中央環境保護督察組約談包括河北省委書記趙克志、省長張慶偉在內的河北省委、省政府主要官員，針對的主要問題就是河北省的大氣污染問題。這是環保部首次對省級官員進行約談，直接針對黨政一把手，并對26個省級干部進行個別談話，產生了很大的社會影響。[11]這表明，《大氣十條》及其《考核辦法》已經逐步得到落實和實施，對地方政府的考核與問責起到較好的效果。

（二）對水環境保護目標完成情況的考核

2016年12月，環境保護部、發展改革委、科技部、水利部等九部委聯合制定并發布了《水污染防治行動計劃實施情況考核規定（試行）》（簡稱《水十條考核規定》），適用于對各省《水十條》實施情況的考核，包括年度考核和終期考核兩種方式。具體而言，考核內容包括：（1）水環境質量目標完成情況，這是剛性要求，包括五個方面的考核內容：地表水、黑臭水體、飲用水水源、地下水、近岸海域；（2）水污染防治重點工作完成情況，為酌情考慮因素，包括八個方面的內容：工業污染防治、城鎮污染防治、農業農村工業污染防治、船舶港口污染控制、水資源節約保護、水生態環境保護、強化科技支撐、各方責任及公眾參與。在具體考核方法上，考核采用評分法，前述兩個方面滿分均為100分，考核結果分為優秀（90分及以上）、良好（80—89分）、合格（60—79分）、不合格（60分以下）四個等級。

根據《水十條考核規定》，年度考核的時間是2017—2020年；2021年則2020年度實施情況進行終期考核。考核結果在報國務院審核后向社會公開，同時作為對各地領導干部綜合評價的重要依據。考核中發現有違法情形的，依照相關規定進行問責。另外，為了有效推進水環境質量考核，減少實施過程中的障礙，環保部等九部委同時發布了《水污染防治行動計劃實施情況考核指標解釋及評分細則》，對每一項考核指標進行了詳細的解釋，明確了數據來源及計分評價方法。就《水十條考核規定》的實施而言，目前尚未到首個考核時間節點（2017年度考核），具體實施情況有待持續觀察。

（三）對土壤環境保護目標完成情況的考核

根據《土十條》的規定，地方各級人民政府是實施、落實的主體，各省級政府應在2016年底前制定并公布土壤污染防治工作方案，確定重點任務和工作目標。就具體落實方式而言，2016年底前，國務院與各省（區、市）人民政府簽訂土壤污染防治目標責任書，分解落實目標任務。分年度對各省（區、市）重點工作進展情況進行評估，2020年對本行動計劃實施情況進行考核，評估和考核結果作為對領導班子和領導干部綜合考核評價、自然資源資產離任審計的重要依據。對年度評估結果較差或未通過考核的省（區、市），要提出限期整改意見，整改完成前，對有關地區實施建設項目環評限批；整改不到位的，要約談有關省級人民政府及其相關部門負責人。對土壤環境問題突出、區域土壤環境質量明顯下降、防治工作不力、群眾反映強烈的地區，要約談有關地市級人民政府和省級人民政府相關部門主要負責人。對失職瀆職、弄虛作假的，區分情節輕重，予以誡勉、責令公開道歉、組織處理或黨紀政紀處分；對構成犯罪的，要依法追究刑事責任，已經調離、提拔或者退休的，也要終身追究責任。上述考核與問責規定的具體落實情況，有待各地簽訂完成“土壤污染防治目標責任書”并在2020年進行考核后予以確認，目前難以得出定論。

（四）對主要污染物總量減排情況的考核

根據《“十三五”節能減排綜合工作方案》，國家將污染物總量減排與環境質量掛鉤，即建立以環境質量目標為導向的主要污染物總量減排考核制度。國務院對每年各省完成情況進行考核評價，并將考核結果納入對領導干部考核的內容，同時在領導干部離任時全面開展自然資源資產審計。針對沒有完成節能目標的省級政府進行，國務院予以問責，視情況對主要領導人和相關干部進行批評和約談。污染物總量減排目標未完成地區，暫停相關建設項目的審批，中央財政撥款予以暫停或減少。如果問題嚴重，將該地區列入環保督查巡視的范圍，進行重點檢查。由于該《工作方案》剛剛發布，課題組目前尚未收集到各地所簽訂的減排目標責任書，難以確定具體考核事項、考核分值、計分方法與問責方式，其實施情況需要加以持續觀察。

四、環保目標責任制實施中暴露的問題

總結前文可見，新《環境保護法》第二十六條規定的環境保護目標責任制及考核評價制度構成了政府環境責任得以實施的基本路徑，并已經在實踐中得以逐步實施，較好的推動了政府環境責任在我國的落實，但也存在較大的問題，主要可歸納為兩個方面：

（一）不同領域環境保護目標責任制及考核評價制度的實施進展不一

從目前環境保護目標責任制所涉及的四個主要領域（大氣環境保護、水環境保護、土壤環境保護、主要污染物總量減排）來看，實施較為充分、制度體系較為完備的是大氣環境保護領域，具體體現在兩個方面：（1）《大氣十條》及其考核辦法的出臺時間最早（2013年9月和2014年4月），各省（直轄市、自治區）所分解的空氣質量改善目標也已在2014年初全部完成，各省、地市也普遍出臺了各自的《XX省（市）大氣污染防治行動計劃》及《XX省（市）大氣污染防治行動計劃實施情況考核細則》，建立了基本涵蓋全國各級政府的環境空氣質量目標考核評價制度體系，目前已經開展了2015、2016年度的考核；（2）由于近年來以霧霾為代表的大氣污染問題引起社會公眾的高度關注，對各級政府造成了極大的政治壓力，治理大氣污染已經成為“壓力型體制”①“壓力型體制”是對當前中國地方政府運作機制的理論概括，其強調地方政府的運行是對不同來源壓力的分解和應對。冉冉：《壓力型體制下的政治激勵與地方環境治理》，《經濟社會體制比較》2013年第3期，第111－117頁。下影響地方政府行為的一個重要因素。目前環保部唯一一次對省級政府（河北省）的約談，其主要動因即為該省在全國城市空氣質量狀況排名中持續“倒數”，“上榜”次數最多，其排放的大氣污染物也是造成北京、天津地區霧霾的重要來源[12]。在上述因素綜合作用下，大氣環境保護目標責任制及考核評價制度的實施情況較好，對改善環境空氣質量也起到了一定的作用。

但是，其他領域環境保護目標責任制及考核評價制度的實施就遠沒有如此順利。例如，與《大氣十條》同時開始編制工作（2013年初）的《水十條》正式出臺時間是2015年4月，直到2016年12月才出臺具體的《考核規定》，省級政府的任務分解則在2016年6月完成。從時間上統計，《水十條》的編制工作耗時近兩年半，具體細則的出臺時間則為20個月。將其與《大氣十條》及其配套規定的出臺速度相比較（9個月完成編制工作，7個月形成考核細則），顯然較為遲緩，在制度實施的充分度上較為不足。土壤環境保護領域的進展則更為緩慢，《土十條》從2013年5月開始編制②環境保護部部長陳吉寧在十二屆全國人大四次會議記者會上，就“加強生態環境保護”的相關問題回答中外記者的提問中，明確表示：《土十條》編制工作開始于 2013年5月，面臨困難較大，花費時間較長。參見新華網，http：／／www．xinhuanet．com／politics／2016lh／zhibo／20160311b／wzsl．htm，2016年3月11日發布。，歷時三年，直到2016年5月才最終出臺，各省和重點企業簽訂目標責任書的任務并未在2016年底如期完成，實施面臨較大阻礙，具體考核細則的出臺更是“遙遙無期”，遠未形成完備的制度體系。在主要污染物減排領域，國民經濟與社會發展“十三五”規劃在2015年4月開始編制工作[13]，2016年3月正式出臺，而確認各主要污染物總量減排目標的《“十三五”節能減排綜合工作方案》在2016年12月出臺，應當說出臺較為順利，也已經形成了完備的制度體系，但就實施的充分程度而言，由于其編制時間和細則出臺時間上同樣無法與前述《大氣十條》相比，實施情況尚有待觀察。上述分析就明顯表明，由于所受社會關注度及政治壓力的不同，目前我國環境保護目標責任制及考核評價制度的實施存在明顯的“因領域而異”現象，各個領域之間的進展不均衡，存在較大差距，從而在總體上影響了我國環境質量改善目標的落實，是一個明確的缺陷。

為更為直觀的反映出這一問題，我們將“實施是否充分”和“制度體系是否完備”作為兩個評價維度（象限），通過四象限圖的方式，對目前環境保護目標責任制及考核評價制度在不同領域的現狀進行評估，參見下圖：

圖1 不同領域環境保護目標責任制及考核評價制度現狀評估

實際上，新《環境保護法》第二十六條在實施上“進度不一”的問題，也正是立法者在制定該條款時的主要擔心，即“政府環境保護目標責任制與考核評價制度在當前仍有比較強的政策性，與干部考核等人事制度密切相關，其實際運行效果有賴于各級黨委政府的決定、力度，有賴于目標、措施、考核評價指標的科學性。”[14]可以說，目前政府環境保護目標責任制與考核評價制度的實施較多的受到了外在社會壓力與體制內政治因素的影響，并未形成推進政府環境責任的整體“合力”，是接下來環境法治發展所亟待解決的一個重點與難點問題。

（二）考核評價結果的信息公開與公眾參與力度有待加強

新《環境保護法》第二十六條以及《大氣十條》、《水十條》、《土十條》等規范性文件均規定“考核結果向社會公開”，明確設定了相關信息公開的政府義務。但是目前各級政府在環境保護目標責任考核結果的公開上仍然有相當大的缺失，考核結果和評價等級無法從公開渠道獲得。即使是目前實施較為充分的《大氣十條》，其年度考核結果和評價等級在環保部網站和各省環保廳網站上均無法公開獲知，只能通過其他方式“側面了解”①如通過環境保護部定期公布的全國74城市空氣質量綜合指數評價排名、對地方政府主要領導的約談、根據《環境保護督察方案（試行）》、《環境保護部綜合督查工作暫行辦法》而對各地開展的環境保護綜合督查所反映出來的大氣污染問題，可以從側面推斷出某地實施《大氣十條》、改善空氣質量的情況。。例如，根據新聞報道，2015年環境保護部對全國各省在2014年度實施《大氣十條》的情況進行了考核，根據考核結果，有13個城市政府主要負責人由于未達到環境質量改善目標而被約談[15]。該消息并未透露被約談地方政府及其考核情況的具體信息，使公眾難以對《大氣十條》的實施及其考核有切實感受。在某種程度上可以說，政府環境保護目標責任制與考核評價制度在信息公開上仍有較大缺失，考核結果與評價等級基本上處于“保密”狀態，限制了公民環境知情權的落實，也使得公眾難以通過參與監督的方式督促政府有效履職，亟待加以改進。

五、小結

政府環境保護目標責任制與考核評價制度在我國已經經歷了十余年的發展歷程，新《環境保護法》第二十六條對此加以確認，強化了各級政府的環境保護責任，這順應了政府環境責任從“管理”到“治理”的發展趨勢，使環境保護領域的“責任政府”成為可能[16]。目前，在“環境質量改善”理念指引下，我國在大氣環境保護、水環境保護、土壤環境保護、主要污染物總量減排等領域制定了相應的制度規則，明確了不同領域的環境保護目標和需要加以具體落實的指標，定期進行考核評價并作為政府領導班子和領導干部考核的重要內容，對促進環境質量改善、實現環境保護目標、督促政府履行環境責任上起到了較大的作用，也是當前環保督察的核心與支撐[17]。但是，該項制度在實施中仍然面臨著兩個主要問題，亟待加以完善與改進：一是目前政府環境保護目標責任制與考核評價制度的實施較多的受到了外在社會壓力與體制內政治因素的影響，不同領域相互間進展不一，存在較大差距，在一定程度上影響到環境質量改善目標的實現；二是考核結果和評價等級在信息公開上仍然存在一定障礙，沒有很好的保障公民環境知情權，不利于有效監督政府履行環保職責，需要在制度實施過程中進一步加大公眾參與及信息公開的力度，監督政府更加有效的履行其環境責任。

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[14]全國人大常委會法制工作委員會編．中華人民共和國環境保護法釋義[M]．法律出版社，2014．93．

[15]童克難．治氣成效顯現 任務仍然艱巨[N]．中國環境報，2016－01－07（第1版）．

[16]李妍輝．從“管理”到“治理”：政府環境責任的新趨勢[J]．社會科學家，2011（10）：51－54．

[17]陳海嵩．環保督察制度法治化：定位、困境及其出路[J]．法學評論，2017（3）：176－187．

D922－68

A

1002－3240（2017）08－0014－06

2017-05-20

國家社科基金項目“環境質量改善的國家義務及其法律制度體系研究”（16CFX052）

陳海嵩（1982－），湖北武漢人，法學博士，中南大學法學院教授，博士生導師，主要研究方向為：環境資源法。

［責任編校：唐 鑫］