我國養老事業推廣PPP模式的對策探討

陳佳麗

【摘 要】 老齡化社會的快速到來對“未富先老”的我國養老事業提出了巨大挑戰和新的難題，PPP模式作為一種有效的融資模式是推動新型養老事業發展的重要工具，不僅有助于緩解政府財政壓力和人口老齡化帶來的養老壓力，而且有助于推動我國農村地區養老事業的發展。但目前，我國應用PPP模式推動養老事業發展中存在一系列問題，如PPP養老項目分布不均、項目監管難度大以及缺少法律的保障。因此，立足我國基本國情，科學借鑒發達國家相關經驗，才能推動我國養老事業的發展，緩解社會養老壓力。

【關鍵詞】 PPP模式； 養老事業； 老齡化社會； 公共服務

【中圖分類號】 F243 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）19-0078-05

一、引言及文獻綜述

截至2014年，中國60歲以上的老年人口達到2.1億人，其中失能與半失能老人總數為4 000萬人，并且有繼續增加趨勢。種種數據表明我國已經逐漸步入老齡化社會，政府養老負擔日益嚴重。傳統的政府養老模式由于資金來源單一，社會融資渠道匱乏，過多地依賴政府財政支持等弊端，導致面對逐步老齡化的社會難以為繼[ 1 ]。鑒于此，我國政府早在2006年就提出居家養老、社區養老、機構養老等養老模式，并將機構養老作為未來中國養老的主要形式。由于機構養老的發展時間有限，面對日益增長的老年人數量，許多養老機構基礎服務與設施無法滿足基本的養老需求，再加上機構養老的數量有限，因而對待老年化社會更顯力不從心。社區養老模式和居家養老模式由于對服務要求較高，資金需求較大，往往造成經費不足等現象，養老服務質量無法保證。因此，面對逐步老齡化的社會，尋求新的養老模式與融資渠道對我國養老事業至關重要。

對于社會老齡化與社會養老負擔國內眾多學者作了諸多研究。其中張世英和李秀輝（2012）在總結國外養老經驗并立足我國養老基礎設施建設的基礎上，深入分析了PPP融資模式的組織形式和運行特點等，提出我國應倡導政府和私人部門進行合作，共同促進養老事業的發展。胡桂祥和王倩（2012）立足于我國當前養老結構存在的基本問題，從理論和實踐兩個層面對我國養老機構建設應用PPP模式的必要性和可行性進行了研究。張世英（2012）以我國人口結構為基礎，通過對國外養老對策與經驗的總結，認為當前我國養老產業發展主要問題集中在融資渠道與政策支持方面，將PPP項目與養老產業結合，利用PPP項目的融資特征與組織優勢，可以極大地提升養老事業的發展。李正偉（2013）從養老地產角度分析了運用PPP項目的優勢，并使用比較分析方法證明了養老地產對養老產業的發展具有正向促進作用，通過與政府的合作可以有效控制產業風險，提高運營效率。王倩（2012）實證分析PPP項目在養老產業應用的必要性，通過引入Leland模型闡明當前養老產業存在的問題，并從理論和實踐兩方面提出解決方法與方案。孫潔（2013）創造性地提出運用PPP項目建設“老年式大學”的養老產業，該種養老模式與傳統養老模式完全不同，主要通過政府的人力資源支持，由社會機構與當地政府共同舉辦與管理集老人休閑、娛樂、學習為一體，注重服務的新型養老模式。國外有關PPP項目養老產業模式比較固定，美國側重機構式統一養老，由社會統一出資建立，政府提供日常服務支持；日本則采用家庭式養老模式，政府統一建設老年人小區，并在小區內設專業的養老咨詢服務機構，使老年人仍以家庭的形式生活。

二、我國養老事業推廣PPP模式的必要性

（一）社會人口老齡化急需新的養老模式

當前中國已經成為世界老年人口數量最多的國家，同時也是人口老齡化發展最快的國家。根據聯合國的預測，截至2050年中國將有近5億60歲老年人，該數字將超過整個美國人口。中國的老齡化問題雖然出現時間不長，但近幾年的增長態勢愈演愈烈，究其原因在于一方面中國經濟的發展使人均壽命提高，另一方面計劃生育政策導致人口增長速率長時間低于自然增長速率，二者共同加劇了中國人口老齡化問題。社會的老齡化意味著中國人口紅利優勢逐漸喪失，社會老年人的增多意味著未來的勞動價值創造將逐漸降低，因此養老問題的重要性不言而喻[ 2 ]。此外，值得注意的是在經融危機過后，中國空巢老人問題更顯嚴重。城市中的空巢老人比重達到54%，已經超過半數，而農村由于進城務工的農民工不斷增多，農村空巢老人也已近半數。在種種社會養老問題下，傳統養老模式完全無法承擔快速增長的老年人，因此需要更多的社會化、市場化新型養老模式。

（二）PPP項目有助于聯合政府與社會資本共同促進養老產業發展

當前我國正快速步入老齡化社會，養老市場的供給難以滿足巨大的市場需求，使得養老產業發展極不平衡。由于養老產業的資金需求量巨大，且投資回收周期較長，因此許多養老院的基礎設施與醫療設施難以保障，造成了公立養老院一床難求的局面，我國養老事業發展舉步維艱。鑒于社會養老壓力的不斷增大，政府在2013年出臺若干有關PPP養老項目政策，目的在于解決與幫助地方各級政府對養老基礎設施的建設與發展，通過PPP的方式降低政府財政壓力與財務債務高舉問題。相比于傳統的政府養老模式，PPP養老模式的優勢在于：第一，因PPP的組織形式與運行模式主要由社會資本所掌控，可以有效緩解地方政府債務難題，依托市場的杠桿作用和國家政府扶持，吸引更多社會資本流入，增加養老產業的資金支持；第二，PPP養老項目可以加速政府職能轉變，減少市場性干擾，將更多的資金投入到其他公共事業，提升政府公共服務質量與效率；第三，拓展社會融資渠道，促使養老事業的投資主體更加多元化。對于社會資本而言，PPP養老項目可以有效打破公共事業的限制，拓展社會企業的市場發揮領域與空間，通過社會資金的盤活，進一步激發非公有制經濟活力，實現資源的最優配置。

（三）PPP養老模式多樣性有助于解決農村養老難題

根據我國第六次人口普查，當前我國人口總數為13.4億人，其中農村人口為6.74億人，占人口總數比例為50.3%。社會保障局的數據顯示，截至2014年我國農村參保人數為1.6億人，僅為農村人口總數的23.7%。如果按照傳統的政府養老模式，實現農村高覆蓋率參保，無疑將對政府的財政稅收造成較大壓力。由于我國農村地區分布廣闊，且各地區的實際經濟狀況與發展水平各不相同，因此難以使用同一種養老方式，需要多元化的養老模式[ 3 ]。而PPP養老可以依托多種模式（表1），滿足農村養老保險投資規模巨大、需要長期穩定的價格調整機制等需求。

三、我國養老事業推廣PPP模式存在的問題

（一）PPP養老模式區域差距明顯，推廣分布不均

由于PPP養老項目需要大量的前期投入資金以及中期運營資金，所以大部分PPP養老項目都是以付費模式為主。長久以來城鄉二元結構不平衡以及城鎮、農村養老體制的不健全，使得大部分老年人的收入和消費能力有限，無法承擔昂貴的養老費用，導致大部分PPP養老事業選擇經濟發達、消費能力強且人口密度大的城市地區，因此經濟欠發達地區與發達地區的養老事業發展差距將越來越大[ 4 ]。從養老事業的空間分布來看，山東省與貴州省PPP養老模式項目最多，分別為46個與40個，河南省、四川省的數量緊隨其后。值得注意的是，當前仍然有8個省、直轄市、自治區沒有PPP養老模式項目，地域分布極不平衡，并且不平衡趨勢仍在加大。此外，由于各地區的PPP養老模式推進以及發展的差距，導致PPP養老的配套軟硬件服務差異明顯。在發達地區，PPP養老機構對病情較重的老年人可以實行24小時監護，并且每2—4人配備一名專業護士，保證每日檢測老年人身體狀況，而在PPP養老欠發達地區，有的每8—10人才配備一名護士，差距明顯。

（二）PPP養老服務缺乏有效績效考核指標，項目監管難度大

政府之所以積極引入PPP養老項目，是因為通過PPP的社會融資功能，可以有效降低政府財政支出壓力，以完善的績效考核方式，提升公共事業的運行效率。PPP養老項目應當以軟性服務為主，通過對不同健康程度的老年人實行分別對待，按照健康等級分配服務，保證有限資源的高效配置。但是國內的PPP養老機構過于重視硬件設施，如居住面積、活動中心、老年超市、餐廳等，而軟件配套設施相對落后，難以通過嚴格縝密的指標來衡量PPP養老機構的服務質量和水平，政府監管難度較大，這對于PPP養老項目的推廣十分不利[ 5 ]。同時，PPP養老項目的定價模式復雜，價格彈性受市場影響較大，對于不同等級與服務的收費標準與模式難以界定，而收費標準的不同對于PPP養老項目的資金回收期、投資回報率等指標有一定的影響。如果定價較高，難以吸納更多的老年人；如果定價較低，則對收益產生負面效應，對中期運營不利。

（三）PPP養老項目潛在風險大，缺乏完善的法律保護

社會資本具有逐利性，而公共服務具有公益性，如果沒有完善的法律保護機制，PPP養老項目將存在諸多潛在風險（圖1）。由于PPP養老項目主要由社會資金組成，導致養老項目資金的組成與來源較為復雜[ 6 ]。而PPP養老模式的前期資金投入大、投資時間長、資本效益回收率慢等特征極大可能導致PPP養老項目陷入資金短缺難題，如項目的資金鏈斷裂，無疑對PPP養老項目的運營產生不利影響，容易造成綁架政府、威脅公共利益等局面。同時，PPP養老項目的運營需要多個主體共同完成，既包括政府也包括社會資金主體、銀行等金融機構以及各大材料和服務供應商，關聯利益主體較為復雜，日常項目操作、管理、維護難度較大。因為國家有關PPP項目法律法規的缺失，面對眾多的參與主體，如果一個參與主體存在問題，則可能導致整個項目無法進行，并且追責難度較大。

四、國外養老事業推廣PPP模式的經驗借鑒

（一）新加坡模式

新加坡在應用PPP模式推進養老事業中通過采用市場化運營，合理有效地融合了中央財政資金和社會資本，保證了PPP養老項目的順利運營。具體做法是由中央財政資金進行引導，倡導設立地方財政基金。一方面，養老產業基金的設立為養老產業發展開辟了新的融資渠道，能夠為地方政府留出更多的發債空間，減輕政府負擔，緩解政府債務壓力；另一方面，將公私資本的權利與責任約定在養老產業基金的框架之下，有助于養老服務行業的健康繁榮，保證PPP養老項目的順利運營。新加坡應用PPP模式推進養老事業發展的主要做法包括：

第一，資金組織方式推動養老產業發展。養老產業基金融合了政府財政資金與社會資本，在中央財政引導資金的基礎上，充分吸納民營資本以及銀行、保險公司等金融機構的資本。養老產業在養老基礎設施建設和改造上，應用設立PPP公司的模式共同投資，養老產業基金通過股權投資的方式，撬動一系列的社會資金到養老服務業中去，從而獲得了幾何式增長的資本帶動效應，推動了養老服務業健康快速發展。

第二，完善的服務組織促進養老產業發展。養老產業的服務組織圍繞居家、社區、機構的點、線、面關系來構建新的養老服務供給機制。養老產業基金的投入面向家庭式互助養老點的建設、社區居家老人信息庫的建立以及社區互助養老中心的完善，并且養老產業基金也應用于養老服務的軟性條件上，比如對養老護理人員的素質培訓、對老年人服務質量的保障和評估等。針對多層次的個性需求，項目支持提供差異化、市場化、專業化的品牌養老服務企業的發展。

第三，有效的運營組織助力養老產業發展。新加坡養老PPP項目遵循了政府引導、企業主導、市場運作、專業管理的原則，引進各類投資機構，為養老基金項目積累了豐富的股權投資經驗。另外，新加坡政府還制定了《老人院法令》，明確了養老機構和服務人群雙方的權利和義務，保障養老項目單位和老年人雙方的合法權益[ 7 ]。

（二）美國經驗

美國現有的養老模式主要有三類：公寓型養老、社區型養老、護理型養老。總體來說，美國PPP模式推進養老事業的經驗具有較高借鑒價值。一方面，美國養老事業改革制定了針對性的法律法規，為PPP養老項目的監管提供了有力的法律支撐；另一方面，政府與非營利性社會組織的合作伙伴關系極大地保障了養老事業的福利性和社會綜合效益。

第一，項目應用了契約管理的模式。項目雙方通過簽訂合作合同，明確雙方的權利和義務，雙方協同合作。首先，政府的角色是安排者和提供者，項目合作采用委托經營的方式，具有所有權和經營權分離的特點，通過引入市場競爭，提高養老服務的質量。其次，通過社會公開招標的方式，將專業管理機構、人性化服務理念融入到項目中去，政府通過提高契約管理能力和強化管理責任降低養老服務成本。另外，具備政府出資與定向購買兩個環節。由于對政府在資金上的依附程度較大，政府作為該項目的公共部門，是公共服務的安排者和提供者，其首要目標和任務就是滿足社會對公共服務的需求，政府通過社會公開招標的康頤公司負責老年社區項目的經營管理。這種定向購買既引入了市場競爭機制，又達到了降低成本和提高養老機構質量的目的。

第二，項目中具備較完善的評估兌現環節。評估兌現是一個具有承上啟下作用的重要部分，康頤公司應用評估兌現這一手段在一定時間內對自身工作情況進行總結和反思，對下一個階段的運行方案進行調整和修改，最后的評估結果可以作為匯總老年公寓項目的經驗總結，兌現出的資金也能夠反過來為養老服務提供更多的支持，如此形成了一個良性的循環過程。除此之外，美國各級政府中有相關部門來處理老齡化事業中的設計和運營問題。主要表現：對于聯邦政府級別，在衛生部門和公共服務部門之下分片設立了九個管理部門；在州政府下設立一個名叫公共服務的部門；在州以下設立老年事業代理機構；為了建立涵蓋全國老年人服務的網絡，政府在全國各地的社區設立老年人服務中心。

五、我國養老事業推廣PPP模式的對策建議

（一）進一步完善有關PPP養老事業的法律法規

應進一步完善一體化和綜合性的PPP養老項目政策支持體系，加快對我國PPP養老項目的實踐成果總結，盡快出臺《公私合作PPP項目管理條例》從法律層面上明確相關利益主體的責任劃分以及風險分配，保證PPP項目各參與方的相關利益。首先通過借鑒西方國家PPP項目實施經驗，對《政府采購法》《政府招標投資法》等現行法規進行修訂，為社會資本進入和退出公用事業運營營造良好的法律環境，以保證PPP養老項目的順利實施。其次，PPP項目中政府部門和社會力量是平等合作的關系，各級政府要依法行政，不越權干預企業等市場主體的相關決策和投融資行為，依法保證民營企業的合法權利。

（二）通過轉變政府職能，提高政府部門在PPP領域的專業能力

政府部門要深刻理解PPP的功能以及所涵蓋的領域，加快提升養老事業PPP模式的專業能力，通過完善有關PPP的政策法規、改善社會資本融資環境、加快完善市場機制以及提升專業技術能力，為PPP項目的順利實施奠定良好的基礎。首先，政府應加快完善與PPP養老項目相關的服務市場的發展，培養與PPP模式相關的專業人才，鼓勵具有一定經驗的PPP咨詢團隊參與PPP養老項目的方案設計、方案識別、融資管理等決策。其次，提高政府在PPP領域的專業能力，加強服務型政府建設。通過加強監管機制，設立養老院評級制度，對PPP養老項目進行嚴格的考核督察。同時重視民營企業的合法權益，不能以行政命令干預企業的決策[ 8 ]。最后，要深化公共服務價格改革，加快完善養老服務行業的價格機制，讓社會資本形成穩定的收益預期，確保社會資本具有進入養老事業的充足動力。

（三）規范運作程序，完善PPP模式養老項目的協調機制

縱觀國內外PPP項目成功經驗，統籌管理部門，加強對PPP項目的政策研究、項目篩選、融資支持、項目評估和統計分析是保證項目成功的前提。因此，首先，要通過明確PPP養老項目的籌資途徑是以企業為主還是以政府為主，制定有關養老項目單位的進入準側，通過有效協調參與方的相關利益，完善各個部門的內部協調機制，明確各有關地方政府部門的具體職責。其次，通過規范PPP養老項目的運作程序，加強項目審批機制與監管機制，進一步完善PPP模式養老項目的實施機制，通過科學論證與選擇合理的運作模式，提高項目運作透明度，為推進PPP養老項目營造良好的經濟基礎。最后，通過加強培養與PPP模式相關的專業人才，鼓勵具有PPP項目實施經驗的專業咨詢團隊參與方案設計和管理，有效推進PPP養老項目的順利實施。

（四）充分利用競爭機制，健全PPP養老項目的市場體系

價格調節機制是市場配置資源最有效、最根本的手段，應充分利用價格調節機制加快完善PPP養老項目的市場體系。首先，在政策法律準許范圍內，放開PPP養老項目的市場價格和專項基金政策，允許其隨當地物價水平和通脹情況自動進行調節，以確保PPP項目的順利進行。其次，加快以市場為主體的經濟體制轉型，逐步推進資產證券化和股份制融資改革，解決PPP養老項目的融資難問題和PPP養老項目的新生壟斷問題[ 9 ]。最后，逐步完善PPP養老項目的績效評估機制，立足各地不同的實際情況，構建有利于PPP項目正常競爭的評估標準和評估方法，從而實現對PPP養老項目更加客觀、全面的績效評估。另外，PPP模式包含BOT、ROT以及TOT等多種模式，要根據PPP養老項目資金引用、改擴建等實際情況選擇合適的運行模式，如圖2所示。

【參考文獻】

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