對存量違法建筑補辦手續(xù)面臨的責任風險研究

摘 要 地方政府以先上車后補票等優(yōu)惠政策招商引資產生的存量違法建筑，若補辦手續(xù)使其合法化，就與地方規(guī)章規(guī)定的先處罰后補辦手續(xù)存在矛盾，導致補辦手續(xù)的規(guī)劃許可部門面臨一定的責任風險。本文認為對此風險應具體問題具體分析，對僅僅是程序違法而無實體違法的違法建筑、超過處罰時效的存量違法建筑、對上級要求先補辦手續(xù)提出過異議的未超過處罰時效的違法建筑補辦手續(xù)，規(guī)劃許可部門無責任；對未超過處罰時效且實體違法、未對上級要求補辦手續(xù)提出異議而進行補辦手續(xù)，造成漏處罰的責任，也不能上升到瀆職犯罪責任，而僅是一般行政責任。

關鍵詞 違法建筑 補辦手續(xù) 處罰時效 漏罰后果 瀆職犯罪

作者簡介：張冰，高郵市人民檢察院。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.031

根據住建部2012年《關于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權的指導意見》，違法建設行為是指“未取得建設工程規(guī)劃許可證或未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的行為”，由此對違法建筑可定義為：未取得建設工程規(guī)劃許可證或未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的建筑物。對違法建設行為及違法建筑，依據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條，首先應責令停止建設，然后區(qū)分有無可能采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響，分別對待，一種情形是限期改正，處建設工程造價5%以上10%以下的罰款，另一種情形是限期拆除，不能拆除的沒收實物或違法收入，可以再并處建設工程造價10%以下的罰款。

上述規(guī)定是當前法律對違法建筑如何處理的指導意見，理應依法處理。但落實到具體操作層面，上述規(guī)定有一些模糊地帶，如規(guī)定針對的是正在進行的違法建設行為，即正在增量的違法建筑，而對歷史上已形成的存量違法建筑如何處理？規(guī)定并未明說；另外對限期改正，哪些部位違法、違法到什么程度可以限期改正，用什么方法或什么程序來改正，改正后如何處理等，規(guī)定也未明說。而事實上，違法建筑的形成原因非常復雜，不但有行政相對人的單方違法行為，也有政府在招商引資中明示或默許建設項目“先上車再買票”的雙方違法行為。這些種種因素攪合在一起，導致管理部門在具體操作上，為解決現實迫切的問題，對規(guī)劃實施影響不大，沒有危害到規(guī)劃長遠利益的存量違法建筑，通常采用了“補辦手續(xù)”的方法，使處于不合法狀態(tài)的存量違法建筑轉化為合法狀態(tài)，這時補辦手續(xù)的部門與實施處罰的部門在審批與監(jiān)管分離后，就可能因兩部門在處罰與補辦手續(xù)的銜接上出現斷裂，導致補辦先于處罰，處罰落空的后果，由此可能產生倒追責任的風險。為此，筆者試對此類責任從多維度分析如下：

一、補辦手續(xù)的法律依據和適用對象

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條雖規(guī)定了“限期改正”，但改正后怎么辦？法律沒有規(guī)定，但從法條文義中可引申出的言外之義是，一旦改正后消除了對規(guī)劃實施的影響，是可以用行政許可的手段，對原處于不合法狀態(tài)的違法建筑，通過補辦手續(xù)確認其合法。現在城鄉(xiāng)規(guī)劃法、建筑法等法律對“補辦手續(xù)”尚未有明確的具體規(guī)定，但現實中全國各地均有實踐操作，實踐已超前于法律，而法律層面多年也未予以制止，已形成默認，一些地方政府部門也出臺規(guī)章對法律未規(guī)定到的地方，在不違背法律本義的前提下，進行了補充規(guī)定，如江蘇省建設廳2008年《關于違法建設查處中涉及重新申辦規(guī)劃許可有關問題的通知》規(guī)定：“對于采取改正措施后在技術上符合規(guī)劃要求的違法建筑，尚未獲得規(guī)劃許可的，應當要求其按規(guī)劃程序申請規(guī)劃許可，通過采取改正措施確需改變已經獲得的規(guī)劃許可的，應當要求其變更規(guī)劃許可”。這個地方規(guī)章實際就是規(guī)定的補辦手續(xù)（并包含有變更許可內容，不在本文討論范圍），對全國其它地方均有借鑒意義，且符合規(guī)劃法條文引申出的言外之義。

由此可看出，補辦手續(xù)的適用對象是兩類違法建筑，一是僅僅在程序上違法，而不是實體違法的建筑，即僅僅是未領取一書兩證，如在建設前申領一書兩證，則完全可以取得。二是不僅僅在程序上違法，在實體上也違背規(guī)劃法、水法、土地管理法、防洪法等法律中的實體規(guī)定，如容積率、違法占用土地河堤、影響泄洪通道等，可通過局部改正，在消除對實體規(guī)定內容的影響后，再補辦一書兩證，來確認局部改正后的建筑進入合法狀態(tài)，從而讓建筑發(fā)揮出應有的使用價值。

二、補辦手續(xù)和行政處罰的銜接順序

因規(guī)劃法、建筑法沒有規(guī)定補辦手續(xù)這一操作方法，故補辦手續(xù)與行政處罰之間如何協(xié)調銜接就成為問題。從《規(guī)劃法》第64條的條文敘述順序看，限期改正在前，罰款、沒收在后，但補辦手續(xù)是從限期改正的規(guī)定中自然延伸出來的處理措施，這與行政處罰在銜接上，誰先誰后容易成為操作異議。2009年河北省人民政府辦公廳轉發(fā)《關于進一步強化城市規(guī)劃執(zhí)法責任意見的通知》規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門認為可以采取改正措施的，應同時提出改正意見，由城市管理執(zhí)法部門監(jiān)督改正，并依法實施行政處罰，此后由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門補辦相關手續(xù)”。而江蘇省建設廳2008年《關于違法建設查處中涉及重新申辦規(guī)劃許可有關問題的通知》中第3條、第4條結合起來看，是規(guī)定行政許可確認后（許可證發(fā)放前），方可依據行政許可意見對行政行為相對人下達行政處罰決定書。從河北和江蘇兩地的不同規(guī)定看，相同點是，銜接的先后順序都是行政處罰決定書在前，補辦手續(xù)的許可證發(fā)放在后。不同點是處罰的范圍，河北規(guī)定是哪些地方需改正，由規(guī)劃部門決定，由城管部門執(zhí)行監(jiān)督到位，行政處罰是獨立作出的還是針對改正的地方作出，未能進一步明確；江蘇規(guī)定是行政處罰決定書的制作應依據補辦手續(xù)的許可情況，意思是處罰依附于補辦的許可，而不是獨立作出，筆者認為這可理解為對補辦手續(xù)能合法化的部分不再進行處罰，只針對實體違法、需改正的部分予以處罰，理由是行政比例原則的要求。

三、行政處罰時效問題對責任分擔的影響

鑒于各地有先處罰后補辦手續(xù)的規(guī)定，對存量的違法建筑，尤其是政府招商引資引進的項目，不但體量大而且項目實施任務緊，往往具有相對人與政府雙方違法的前提存在，這些違法建筑之所以能成為存量而不是增量，恰恰是由于建設之初有地方政府的黷許使然。現在補辦手續(xù)也往往在地方政府壓力下服務于引資項目。一旦在補辦手續(xù)時沒有與行政處罰部門銜接好，導致漏罰的結果，倒追責任則規(guī)劃許可部門與行政處罰部門難逃干系，產生兩部門之間的責任如何分擔的問題，對此，筆者認為應區(qū)別不同情況對待。endprint

（一）對已過處罰時效的存量違法建筑，先補辦手續(xù)不產生漏罰結果

《行政處罰法》第29條規(guī)定，違法行為在二年內未被發(fā)現的，不再給予行政處罰。現在的共識是該條規(guī)定的“發(fā)現”時間是指行政機關的立案時間，不是作出處罰的時間，處罰時效是從違法行為發(fā)生日起算，違法行為有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日計算。落實到對違法建設行為的處罰上，鑒于建設行為具有一段時間的持續(xù)性，即從開工到竣工，往往以數月或跨年計算。2012年2月13日全國人大法工委在答復住建部《關于違反規(guī)劃許可、工程建設強制性標準建設、設計違法行為追訴時效有關問題的請示》函中，確認“違反規(guī)劃、強制性標準進行建設、設計、施工，因其帶來的建設工程質量安全隱患和違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的事實始終存在，應認定其行為有繼續(xù)狀態(tài)，追訴時效應當從行為終了之日計算”，該答復雖不是正式的立法解釋，但屬于具有最高效力的學理解釋，在全國執(zhí)法與司法實踐中應被認可。從此復函中，可以發(fā)現，對違法建設、施工行為的處罰時效，應從竣工后停止施工之日起算（注：此時才是違法行為的停止，此后違法建筑的存在，是行為后果的持續(xù)存在而不是行為本身的持續(xù)存在），若此時還沒被行政處罰部門發(fā)現，即立案查處，則再經過二年，就不應再予以處罰。不再處罰是法律規(guī)定的結果，所以這種情況下雖補辦手續(xù)在先，也不造成行政處罰落空的后果，補辦手續(xù)的規(guī)劃部門沒有責任。責任應由行政處罰部門承擔，因為長時間沒有發(fā)現違法建設行為是行政處罰部門怠于履行職責造成的。

（二）對未過處罰時效的存量違法建筑，先補辦手續(xù)應區(qū)分不同情況

一種情況是對僅僅程序違法的建筑補辦手續(xù)。因《規(guī)劃法》第64條用二個分號分成三段表述，在第一個分號之前的第一段是責令停止建設，這不是行政處罰，而是臨時措施，第一個分號之后規(guī)定了“尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施影響的，限期改正，處建設工程造價5%以上10%以下罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或違法收入，并可處建設工程造價10%以下罰款”。這第二第三段表述是行政處罰內容，第二段涉及補辦手續(xù)問題，該段的行政處罰是與限期改正分不開的，從文意看應是違法建筑涉及實體違法了，只有實體違法了，才有改正問題，如僅僅是程序違法，改正無從談起，因為實體上都符合規(guī)劃要求，就沒有改正的空間存在。根據法無明文規(guī)定不處罰的原則，對僅僅程序違法，沒有實體違法的建設行為造成的建筑物，補辦手續(xù)也沒有漏罰的后果存在。另一種情況是先補辦手續(xù)的建筑物實體違法了，此時規(guī)劃許可部門因用補辦的許可確認了實體違法造成的建筑物合法化，導致行政處罰失去依據，使本該處罰的違法建設行為逃避了處罰，從而產生漏罰后果，補辦手續(xù)的規(guī)劃部門應對此漏罰后果承擔責任，行政處罰部門無責任。

四、《公務員法》第54條對責任承擔的影響

因現實工作中，對招商引資產生的存量違法建筑，先補辦手續(xù)往往還夾雜著上級政府的要求，是因建設之初就存在雙方違法因素，政府在后續(xù)服務中指令或要求規(guī)劃部門先補辦手續(xù)，此時，若產生漏罰結果，規(guī)劃部門不一定被追究責任。理由是：《公務員法》第54條規(guī)定“公務員執(zhí)行公務時，認為上級的決定或命令有錯誤的，可以向上級提出改正或撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務員應當執(zhí)行該決定或命令，執(zhí)行的后果由上級負責，公務員不承擔責任；但是，公務員執(zhí)行明顯違法的決定或命令的，應當依法承擔相應的責任”。根據此法條規(guī)定，在上級指令或要求先補辦手續(xù)的前提下，規(guī)劃部門先補辦手續(xù)，即使產生漏罰后果，在承擔責任上也應區(qū)別對待。一是沒有提醒上級政府先補辦手續(xù)違反了地方規(guī)章的規(guī)定，就對上級政府的要求或指令執(zhí)行，應承擔相應的責任；二是做到了必要的提醒，但上級政府沒有改變要求或指令，此時規(guī)劃部門對漏罰后果不承擔責任。特別需指出的是，先補辦手續(xù)不涉及到明顯違法，因為法律對補辦手續(xù)尚未有規(guī)定，補辦手續(xù)以及補辦手續(xù)與處罰的先后順序是地方規(guī)章作出的補充規(guī)定，上升不到法律層面，更談不上明顯違法的程度，因此對先補辦手續(xù)排除《公務員法》第54條最后的“但書”適用，即只要做到對上級政府的提醒，就不再承擔責任。

五、責任的種類與承擔方式

規(guī)劃部門先補辦手續(xù)如對漏罰后果具有責任，則此責任是一般行政責任還是可上升到追究瀆職罪的刑事責任？筆者認為，只是一般行政責任（屬于行政機關內部因履職不當而承擔的相應責任），并不構成瀆職犯罪。理由是：

1.規(guī)劃部門在行政執(zhí)法權綜合行使后，已不具有對違法建筑的巡查、監(jiān)管和處罰職責，基于此職責而產生的不作為漏罰行為，即瀆職行為與規(guī)劃許可部門無關。

2.瀆職罪的危害后果是法律特別規(guī)定的，如《刑法》第397條規(guī)定的濫用職權罪和玩忽職守罪，危害后果都是造成一定的人員傷亡和達到30萬元以上的財產損失。漏罰后果與最終的罰款數額處罰到位是兩回事，因為漏罰的后果是行政處罰沒有啟動，與瀆職罪危害后果有關的是處罰執(zhí)行到位的數額，兩者不可混同。

行政處罰是一種行政行為，這種行政行為能否最終實現，即處罰中的罰款數額能否執(zhí)行到位，還需經過調查取證、聽證、下達處罰決定書、執(zhí)行乃至經過復議、行政訴訟等相當多的行政與司法過程，并不是行政執(zhí)法機關只要立案啟動處罰程序，就必然具有罰款能執(zhí)行到位的結果，所以漏罰后果能否轉化為瀆職罪的危害后果，是處于或然的未定狀態(tài)而不是必然的肯定結果。另外罰款與財產損失也是兩回事，不可混同。

財產損失是既有的財產損毀、滅失，是一種既有財產的減少，而且是已經實現的減少，而罰款不存在財產的損毀、滅失問題，也不是既有財產的減少，而是基于執(zhí)行處罰會導致財政收入的增加，并且是一種未實現的預期增加，如將這種財政收入豫期增加不能實現理解為已經發(fā)生的既有財產的損失減少，是一種過度解讀，不具有合理性。

3.先補辦手續(xù)與漏罰結果之間，不是直接的導致關系，而是間接的影響關系。即使是直接的導致關系，后果也僅僅是放縱對一般違法行為的處罰，而不是放縱對犯罪行為的處罰。《刑法》規(guī)定的瀆職犯罪中，一般是將放縱犯罪行為規(guī)定為瀆職罪，如第402條規(guī)定的徇私舞弊不移交刑事案件罪、第411條規(guī)定的放縱走私罪、第414條規(guī)定的放縱制售偽劣商品犯罪行為罪等，對放縱一般違法行為的，也需有兩高立案標準的特別規(guī)定，如第411條除放縱的是走私犯罪外，放縱一般走私行為達到一定程度也構成瀆職罪。現在刑法和兩高司法解釋都沒有規(guī)定“放縱違法建設行為”作為瀆職罪的危害后果，根據罪刑法定原則，對放縱違法建設的故意行為，不構成瀆職犯罪。相比較故意放縱違法建設行為，則間接地影響到漏罰后果的先補辦手續(xù)行為，舉重以明輕，當然就更不應當構成瀆職犯罪了。

4.對政府招商引資過程中明示或默許“先上車再買票”的違法建設項目，政府本身就有違法行為在先，如再對這類違建項目處以罰款，則行政處罰就會顯失公正，如同“釣魚執(zhí)法”，違背法律倫理。此時真正應追究的是地方政府，如果對地方政府不予追究，只追究下屬的部門人員瀆職罪責任，則屬于“選擇性執(zhí)法”，尤其是放縱主犯（政府）追究從犯（部門）時，司法人員自身倒可能涉嫌構成瀆職罪中的徇私枉法罪。endprint