完善農(nóng)業(yè)投入保障機(jī)制與深化農(nóng)村綜合改革研究報告（上）

中國農(nóng)村財經(jīng)研究會課題組

摘要：財政支農(nóng)不僅是國家宏觀調(diào)控的重要組成部分，也是國家“三農(nóng)”治理的重要政策工具，更是財政管理體制改革的重要突破口。所以，財政支農(nóng)管理體制改革是否到位，既直接關(guān)系到國家財政支農(nóng)工作成效和財政支農(nóng)的職能發(fā)揮，也關(guān)系到我國農(nóng)業(yè)治理體系和農(nóng)業(yè)治理能力現(xiàn)代化的能否實(shí)現(xiàn)。本報告立足于我國國情和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展以及財政支農(nóng)現(xiàn)狀，研究如何通過全面深化財政支農(nóng)資金管理體制機(jī)制改革，調(diào)整完善財政支農(nóng)政策和創(chuàng)新財政支農(nóng)投入機(jī)制，提高財政支農(nóng)資金使用效益，以加快實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)投入；保障機(jī)制；農(nóng)村綜合改革

一、當(dāng)前農(nóng)村綜合改革和財政支農(nóng)面臨的形勢和任務(wù)

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，我國農(nóng)業(yè)已步入由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越的關(guān)鍵時期。農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的外部環(huán)境和內(nèi)部條件也發(fā)生了復(fù)雜而深刻的變化，面臨許多突出矛盾和問題，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展動能不足、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式不適應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)失衡、糧食庫存高企、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口沖擊較大、農(nóng)業(yè)比較效益不高、農(nóng)民收入持續(xù)增長乏力、扶貧脫貧任務(wù)艱巨、農(nóng)業(yè)競爭力不強(qiáng)、資源環(huán)境嚴(yán)重透支，農(nóng)業(yè)發(fā)展不可持續(xù)等問題不斷地顯現(xiàn)，且相互交織、錯綜復(fù)雜，制約了我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村持續(xù)健康平穩(wěn)發(fā)展。

習(xí)近平總書記在去年參加湖南代表團(tuán)審議時指出，新形勢下，農(nóng)業(yè)主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，主要表現(xiàn)為階段性的供過于求和供給不足并存。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力，是當(dāng)前和今后一個時期我國農(nóng)業(yè)政策改革和完善的主要方向。習(xí)總書記的重要講話和對我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢的科學(xué)判斷，為我國“三農(nóng)”工作指明了方向。

從國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場供需情況看，隨著國內(nèi)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級，我國城鄉(xiāng)居民農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)正從“吃飽”向“吃好、吃得安全、吃得營養(yǎng)健康”快速轉(zhuǎn)變，多元化、個性化的高端需求顯著增多。而我國農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀還滿足不了人民群眾日益增長的多樣化、個性化、高端化需求。雖然一些大路貨品種生產(chǎn)供應(yīng)充足，但是市場賣不上價，甚至積壓滯銷。而市場適銷對路的高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)生產(chǎn)卻供給不足，近年來國內(nèi)市場對中高端農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口需求非常旺盛，一直呈現(xiàn)出逐年增加趨勢。從國際農(nóng)業(yè)市場競爭情況看，加入世貿(mào)組織以來，我國農(nóng)業(yè)對外開放程度在不斷提高，面臨日益激烈的國際市場競爭，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本也在持續(xù)攀升，由于人民幣匯率升值和國際海運(yùn)價格的不斷下降，致使國內(nèi)外主要農(nóng)產(chǎn)品價格出現(xiàn)了明顯的倒掛，這種價格倒掛，加劇了國外農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口壓力，呈現(xiàn)出了生產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫存量“三量齊增”的現(xiàn)象。盡管我們采取了很多措施，使得玉米等谷物、食糖、棉花的進(jìn)口有所減少。但大豆、肉類、乳制品的進(jìn)口還在增加，沖擊仍在延續(xù)。大宗農(nóng)產(chǎn)品在未來一段時間仍將繼續(xù)面臨較大進(jìn)口壓力。在這種形勢下，如何適應(yīng)日趨激烈的國際市場競爭，發(fā)揮積極財政政策，通過財政支農(nóng)政策的調(diào)整，發(fā)揮財政支農(nóng)宏觀調(diào)控的引導(dǎo)與杠桿作用，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高我國農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益，更顯得尤為緊迫。

從當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢看，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩及財政收支矛盾處于加劇狀態(tài)之中，隨著美國進(jìn)入加息周期，由此產(chǎn)生的溢出效應(yīng)或?qū)?dǎo)致我國貨幣政策被動收緊，托底國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長的重?fù)?dān)將更多壓在“積極財政政策”身上，財政收支矛盾有進(jìn)一步加劇的可能性。對財政支農(nóng)投入來說，既是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。如何把握機(jī)遇，積極應(yīng)對挑戰(zhàn)，在千方百計加大支農(nóng)投入的同時，抓緊改革創(chuàng)新財政支農(nóng)管理體制和機(jī)制，調(diào)整完善財政支農(nóng)投入機(jī)制，減少一些低效投入，調(diào)整取消一些不合理的政策，歸并一些重復(fù)的資金項(xiàng)目。在調(diào)整存量、用好增量的同時，做好“撬動”這篇文章，積極探索更加多元化的財政支農(nóng)投入方式，健全完善支農(nóng)投入穩(wěn)定增長機(jī)制已成為當(dāng)前亟待破解的難題。

二、現(xiàn)階段財政支農(nóng)投入機(jī)制不完善及存在的問題

1.財政支農(nóng)政策調(diào)整滯后、政府間財事權(quán)界定不清

盡管改革開放30多年來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和“三農(nóng)”工作取得了巨大成就，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入了嶄新的歷史階段。但現(xiàn)行財政支農(nóng)管理體制機(jī)制沒有隨著外部環(huán)境的變化而進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，體現(xiàn)在新形勢下，各級財政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和思路不清晰，目標(biāo)模糊、針對性不強(qiáng)等問題。中央財政支持農(nóng)業(yè)目標(biāo)不清晰，針對性不強(qiáng)，體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃與財政支農(nóng)投資規(guī)劃相脫節(jié)，邏輯因果關(guān)系顛倒，具體來說：財政支農(nóng)投資計劃未能根據(jù)國內(nèi)各地現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況、自然稟賦條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差異，以及未來農(nóng)業(yè)發(fā)展定位，農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)來制定財政投資計劃和規(guī)劃。盡管各地都制定了農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，但缺乏對應(yīng)的財政支農(nóng)規(guī)劃，有些地方雖然有規(guī)劃，但不清晰，缺乏科學(xué)論證和投資依據(jù)。一些地方所做規(guī)劃往往是盯住上面的項(xiàng)目。有什么投資項(xiàng)目就做什么規(guī)劃，導(dǎo)致規(guī)劃跟著項(xiàng)目跑，直接影響本區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展的整體性和連續(xù)性。一些資金和項(xiàng)目主管部門，在確定項(xiàng)目和資金使用分配方面，主觀隨意性較大，項(xiàng)目前期調(diào)研和論證準(zhǔn)備工作不充分，導(dǎo)致財政支農(nóng)項(xiàng)目和資金安排下去后效益和效果不佳。多年來財政扶貧資金管理出現(xiàn)的諸多問題就是最典型的案例。

不僅如此，由于政府間財事權(quán)界定不清晰，導(dǎo)致財政支農(nóng)資金的“越位”和“缺位”問題時有發(fā)生。現(xiàn)行的行政法律法規(guī)體系和財政管理體制，只對中央和地方涉農(nóng)事權(quán)劃分做了原則性的規(guī)定，即中央財政負(fù)責(zé)全國性農(nóng)業(yè)財政政策和財政支農(nóng)專項(xiàng)資金管理制度的制定，省市和各級地方財政承擔(dān)本級農(nóng)業(yè)財政支出的管理，上一級財政對下一級財政支農(nóng)支出管理負(fù)有指導(dǎo)責(zé)任。換句話說，財權(quán)向中央財政集中，事權(quán)卻逐級下放。由于財權(quán)與事權(quán)不對稱，使得中央和地方在制定支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中所優(yōu)先安排財政資金支出并不完全一致。對中央政府和財政而言，保障國家糧食安全和其他重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，維護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)平衡和促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是政策的首選目標(biāo)；而對于地方政府和財政而言，首要目標(biāo)則是促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展和增加本級的財政收入。因此，在農(nóng)業(yè)比較效益低下和地方財力不足的情況下，地方特別是省級以下地方政府既不愿意，也不可能將較多的財政資金投入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。尤其是中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在實(shí)際工作中，中央政府為了更好地實(shí)現(xiàn)所確定的政策目標(biāo)，往往通過轉(zhuǎn)移支付方式，并同時要求地方給予相應(yīng)配套的政策，來引導(dǎo)地方加大對農(nóng)業(yè)的投入，以實(shí)現(xiàn)國家確定的既定目標(biāo)。而地方政府為了更多地獲取中央的投入，又往往做出一些難以兌現(xiàn)的承諾，其結(jié)果導(dǎo)致配套資金不落實(shí)，許多農(nóng)業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目，難以如期完成，發(fā)揮效益，甚至有些項(xiàng)目成了“半截子”的工程和“爛尾”工程。endprint

中央地方之間事權(quán)劃分不清晰，帶來支出責(zé)任的不明確，致使在投資權(quán)限的問題上出現(xiàn)責(zé)任模糊，管理權(quán)限方面相互糾葛。尤其是現(xiàn)行的財政管理體制下，項(xiàng)目“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體，更容易造成財政支農(nóng)資金使用范圍的模糊，或資金監(jiān)督管理的弱化缺失。事權(quán)邊界模糊不清，致使在同級各涉農(nóng)部門之間均有涉農(nóng)事權(quán)，造成涉農(nóng)責(zé)任支出彈性空間較大，在項(xiàng)目執(zhí)行與資金安排上出現(xiàn)以本部門為中心，導(dǎo)致涉農(nóng)部門安排農(nóng)業(yè)項(xiàng)目方面缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)，相互支持不夠的問題。

2.財政支農(nóng)投入依然不足，支出結(jié)構(gòu)不盡合理

要看到，黨的十八大以來，國家高度重視對農(nóng)業(yè)投入問題，連續(xù)三個“一號文件”，對財政支農(nóng)資金投入提出了具體要求，即：提出了“三個明顯高于上年”， “三個大幅度增加”， “三個優(yōu)先”，財政支農(nóng)投入的增量，國家固定資產(chǎn)投資用于農(nóng)村的增量，政府土地出讓收入用于農(nóng)村建設(shè)的增量要明顯高于上年；即大幅度增加國家對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的投入，大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收人用于農(nóng)業(yè)的比例，大幅度增加對中西部地區(qū)農(nóng)村公益性建設(shè)項(xiàng)目的投入；三是提出了即財政支出優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村，預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)優(yōu)先投向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村民生工程，土地出讓收益優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些都充分體現(xiàn)國家對財政支農(nóng)工作的高度重視。對此，各省市區(qū)都相應(yīng)制定和實(shí)施了有關(guān)措施，明確了相關(guān)比例，特別是對土地出讓純收入、耕地占用稅和城市建設(shè)維護(hù)稅用于支持“三農(nóng)”的指標(biāo)進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，但落實(shí)起來，由于統(tǒng)計口徑的不同，這三項(xiàng)收入中究竟有多少收入底數(shù)不清，不好考核，有的地方甚至把用于城市建設(shè)的資金也納入了當(dāng)?shù)亍叭r(nóng)”工作的投入，導(dǎo)致“三農(nóng)”投入的“虛增”。加之一些地方重城市輕農(nóng)村的現(xiàn)象，仍未從根本上得到轉(zhuǎn)變，財政支農(nóng)穩(wěn)定增長機(jī)制尚未建立，落實(shí)中央文件要求還有難度。

從財政支農(nóng)投入情況看，總量依然不足， 尤其是在支持推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和脫貧攻堅(jiān)；推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系調(diào)整，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系空間布局，構(gòu)建農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)交叉融合的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，支持“三區(qū)三園”建設(shè)；推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系優(yōu)化。建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度；推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新，加快構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，形成以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，建立健全覆蓋全國的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，完善農(nóng)村金融服務(wù)和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障體系；推動農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等方面依然不足。

從財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)看，一是農(nóng)業(yè)行政事業(yè)費(fèi)支出比重偏高。據(jù)統(tǒng)計，在各級財政支農(nóng)資金中，直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的只占40%左右，而在用于農(nóng)、林、水、氣象等事業(yè)費(fèi)支出中，人員經(jīng)費(fèi)和辦公經(jīng)費(fèi)占有相當(dāng)大的比重。二是對農(nóng)村小型農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施投入不足。按照現(xiàn)行財政投資體制，中央和省級財政主要負(fù)責(zé)大中型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，即建設(shè)農(nóng)業(yè)“大動脈”，而被稱為農(nóng)業(yè)“毛細(xì)血管”的小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則主要由市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政完成。但因基層政府財力有限，加之部分地區(qū)重視不夠，導(dǎo)致農(nóng)村小型農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施投入嚴(yán)重不足。盡管近年來中央大幅增加了小型農(nóng)田水利設(shè)施專項(xiàng)補(bǔ)助資金，但從整體來看，投入的比重仍然偏低。三是農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等服務(wù)性支出比重較低。目前國內(nèi)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣經(jīng)費(fèi)占農(nóng)業(yè)GDP的比重遠(yuǎn)低于世界平均水平，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等環(huán)節(jié)的支持力度明顯不夠。雖然，近年來中央財政加大在農(nóng)業(yè)科技、信息體系建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品安全檢測檢驗(yàn)體系等方面的投入，但投入仍滿足不了實(shí)際需要。一些事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性項(xiàng)目缺乏足夠的投入保障。

3.支農(nóng)資金多頭分配管理，分散、重復(fù)投入嚴(yán)重

一是現(xiàn)行財政支農(nóng)管理體制與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求不適應(yīng)。在現(xiàn)行財政收支分類體系中，財政支農(nóng)資金渠道涉及到了20多個部門，在財政支出分類科目中，支農(nóng)資金在農(nóng)林水事務(wù)等14個以上的類級科目中均有分布。受體制約束，財政支農(nóng)資金使用分散在各涉農(nóng)部門機(jī)構(gòu)手中，資金分配中存在著多頭管理，形不成合力，且投入重點(diǎn)和精準(zhǔn)度不高，各部門安排項(xiàng)目資金時“撒胡椒面”現(xiàn)象依舊普遍存在，使有限的資金不能集中使用，無法形成合力。雖然各專項(xiàng)資金統(tǒng)一由財政部門管理，但其他涉農(nóng)主管部門仍然享有調(diào)用資金和支配項(xiàng)目的權(quán)利。由于各部門支農(nóng)資金來源分散，且各自有自己的資金管理規(guī)定，這就為涉農(nóng)部門從本行業(yè)本部門出發(fā)創(chuàng)造了條件，使得支農(nóng)投資領(lǐng)域和管理模式往往帶有濃厚的部門色彩，對于部門性較強(qiáng)的中小型支農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目可能會有較好的效果，而對于跨部門、跨地區(qū)、存在相互銜接的重大項(xiàng)目卻難以集中統(tǒng)一，整合資金集中投入，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目投資效率低下。

二是涉農(nóng)部門之間在支農(nóng)項(xiàng)目安排上缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。由于現(xiàn)行財政支農(nóng)資金實(shí)行分塊管理，由發(fā)改、財政、農(nóng)業(yè)、水利、科技、扶貧等多個部門管理使用，但尚未形成一個有效的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致支農(nóng)資金分散使用現(xiàn)象十分突出。即使是在同一個部門內(nèi)部，不同機(jī)構(gòu)之間的很多支農(nóng)項(xiàng)目也往往不能相互配合，有的甚至彼此沖突，這大大削弱了財政支農(nóng)資金的使用效果。恰恰這種政出多門的格局，才導(dǎo)致多頭申報、重復(fù)申報、挪用、擠占等現(xiàn)象時有發(fā)生。表現(xiàn)在：不同渠道的資金在項(xiàng)目安排，使用方向、建設(shè)內(nèi)容等方面出現(xiàn)了相當(dāng)程度的重復(fù)和交叉申報，致使重復(fù)投資的現(xiàn)象屢見不鮮。不僅如此，甚至同一建設(shè)項(xiàng)目在不同的年度或向多個部門重復(fù)立項(xiàng)申報，并多次從不同部門獲得項(xiàng)目資金的怪現(xiàn)象。無論是中央，還是地方，由于各級涉農(nóng)主管部門相互之間缺乏信息溝通、銜接和聯(lián)動，對年度或跨年度財政支農(nóng)資金，安排哪些項(xiàng)目、把財政支農(nóng)資金投入到什么地方，都沒有明確的規(guī)定，使得財政支農(nóng)資金很難在預(yù)算環(huán)節(jié)上進(jìn)行有效的整合，有些地方出現(xiàn)了發(fā)改、農(nóng)業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等多部門對同一片大規(guī)模農(nóng)田進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田打造的情況。還有些地方的小型農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目同時向省、市、縣不同部門申報，以達(dá)到獲得更多的項(xiàng)目資金的目的，加劇了財政支農(nóng)資金的管理難度。endprint

三是財政支農(nóng)資金管理環(huán)節(jié)太多，監(jiān)管乏力。在現(xiàn)行財政支農(nóng)資金管理體制下，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級共同分擔(dān)支農(nóng)的事權(quán)責(zé)任，支農(nóng)投入以中央和省級為主，縣（市）鄉(xiāng)配套為輔。這種管理模式帶來的問題就是增加財政支農(nóng)資金的審批管理環(huán)節(jié)，各級涉農(nóng)主管財政支農(nóng)資金管理部門都有自己的資金管理規(guī)章制度，其支農(nóng)資金管理制度設(shè)計也服從于本行業(yè)、本部門的特點(diǎn)，支農(nóng)項(xiàng)目安排基本從本部門和本行業(yè)出發(fā)，很少考慮與其他部門之間相互協(xié)調(diào)和相互配套，支農(nóng)項(xiàng)目安排缺乏系統(tǒng)性、連續(xù)性和配套性，最典型的扶貧資金就是如此。由于各涉農(nóng)部門財政支農(nóng)資金存在多頭管理，且管理規(guī)章制度又不一致，使得同類涉農(nóng)項(xiàng)目的資金管理制度、核算辦法以及審批程序也不一致。面對冗長、多層次、多部門的管理體制和管理環(huán)節(jié)，使得對財政支農(nóng)資金監(jiān)督顯得非常乏力。首先是財政支農(nóng)資金監(jiān)管職能缺位。由于體制原因，目前我國涉農(nóng)主管部門都直接或間接地享有監(jiān)管財政支農(nóng)資金的權(quán)利和職責(zé)，正是這種多頭管理的狀態(tài)，造成了涉農(nóng)部門橫向之間難以相互協(xié)調(diào)配合，最后出現(xiàn)監(jiān)管漏洞的經(jīng)常發(fā)生。其次是監(jiān)督工作缺乏獨(dú)立性。財政部門和涉農(nóng)管理部門，既是財政支農(nóng)資金的分配管理部門，又負(fù)有對財政支農(nóng)資金使用的監(jiān)督檢查職責(zé)，由于監(jiān)督主體缺乏絕對的獨(dú)立性，使得財政支農(nóng)資金監(jiān)督大打折扣。再次是缺乏必要的再監(jiān)督制衡機(jī)制。財政支農(nóng)資金撥付后，因財政支農(nóng)資金所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)相分離，資金使用前的科學(xué)論證以及使用過程中能否帶來了經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益等，并沒有進(jìn)行全方位的跟蹤監(jiān)督控制，更沒有行之有效的考核評估指標(biāo)體系，致使財政支農(nóng)項(xiàng)目出現(xiàn)了大量低效、劣質(zhì)和半拉子工程。特別是財政支農(nóng)資金配置使用公開透明度低，社會參與不夠，項(xiàng)目信息發(fā)布不及時，甚至滯后，資金使用過程又缺乏社會輿論和群眾的監(jiān)督，導(dǎo)致財政支農(nóng)領(lǐng)域腐敗問題現(xiàn)象頻發(fā)。

4.以縣級為主涉農(nóng)資金整合難度大，地方配套資金難落實(shí)

盡管近年來各省對涉農(nóng)資金整合工作付出了很多努力，做了許多嘗試，但現(xiàn)實(shí)情況卻不盡人意。一方面，基層普遍反映涉農(nóng)資金整合靠基層來解決難度太大。支農(nóng)資金整合需要上級部門放權(quán)。如果上級不放權(quán)，即使有些涉農(nóng)資金名義上整合到一起了，但是再具體花錢時仍然受到條塊規(guī)章管理制度的制約，所以，基層希望能夠從中央層面來整合，期盼涉農(nóng)資金整合的“頂層設(shè)計”。另一方面，在現(xiàn)有財政支農(nóng)資金管理體制下，基層部門把大部分精力放在“爭”項(xiàng)目上，沒有把重點(diǎn)放在本地區(qū)農(nóng)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的規(guī)劃制定上。由于缺乏各部門之間相互配合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、長遠(yuǎn)而有效的規(guī)劃，以及有效的治理體系和組織管理架構(gòu)，導(dǎo)致了從上而下存在著部門割據(jù)、條塊分割的局面，在項(xiàng)目確定和資金安排上，不僅存在各自為政的現(xiàn)象，而且存在著“撒胡椒面”和交叉重復(fù)的問題，正是沒有整體規(guī)劃做引導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)，使原本應(yīng)該“集中力量辦大事”的涉農(nóng)資金出現(xiàn)了分散。很多內(nèi)容相似的農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目如土地治理、土地整理、標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)田建設(shè)等，由于各個部門事先沒有溝通協(xié)調(diào)，導(dǎo)致項(xiàng)目申報和建設(shè)存在分散、交叉重復(fù)問題。此外，涉農(nóng)資金整合在實(shí)際操作過程中“人為”色彩太濃厚，有些涉農(nóng)資金經(jīng)常被上級直接戴帽到某個地方，有的被領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)名安排到某個地方，一些地理環(huán)境相對優(yōu)越、靠近國道或省道的鎮(zhèn)或村，幾乎每一筆涉農(nóng)資金都會有考慮，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)已建設(shè)得比較好了，由于“公關(guān)”做得好，還是安排很多的涉農(nóng)資金，建成很多面子工程，而一些地理環(huán)境差、交通不便的地方，則是窮在深山無人問。

為調(diào)動各級地方政府增加農(nóng)業(yè)投入積極性，中央各涉農(nóng)部門在資金分配中，都要求地方予以配套。然而，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，相關(guān)政策設(shè)計中相對忽略了區(qū)域差異性與個體異質(zhì)性，特別是對一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因地方財力有限，無法拿出更多的資金來配套農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，造成當(dāng)前財政支農(nóng)資金地方配套難的困境。一是在財政分權(quán)背景下，地方財力短缺成為普遍現(xiàn)象。很多基層政府抱怨申請項(xiàng)目越多，所需配套資金也越多，既使?fàn)幦〉搅隧?xiàng)目也難以執(zhí)行。二是鑒于不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，不少糧食主產(chǎn)區(qū)都是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因而在資金配套上也愈發(fā)無力。所需國家財政支農(nóng)資金越多，地方財政配套資金也越多。這樣，就使得經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由于財力充裕，可以盡早盡快地爭取到國家財政支農(nóng)資金支持；反之，越是農(nóng)業(yè)大省、財政窮省就難以爭取更多的資金支持。這項(xiàng)政策使得糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府財政帶來巨大的負(fù)擔(dān)，也使得糧食主產(chǎn)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受到了影響。

5.財政支農(nóng)項(xiàng)目精準(zhǔn)度不夠，實(shí)施成本過高

從現(xiàn)行的財政支農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目的申報、審批、招投標(biāo)、到資金下達(dá)開始施工整個過程看，一般得需要半年左右的時間，有些項(xiàng)目的時間甚至更長。財政支農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目由此會因時滯過長而導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目時間拉長，而不能及時和充分地發(fā)揮其應(yīng)有的效用，同時出現(xiàn)項(xiàng)目資金 “貶值”的現(xiàn)象。目前國家財政支農(nóng)專項(xiàng)投資90%以上的由縣級政府部門代建，少數(shù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或其他部門代建，且項(xiàng)目建設(shè)方式基本是發(fā)包形式，形成了農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)由政府主管部門包辦代建，項(xiàng)目申報、審批等前期工作全過程都在政府部門內(nèi)部運(yùn)作的形式。這種形式基本上把農(nóng)民排除在項(xiàng)目決策程序之外，項(xiàng)目實(shí)施由政府主管部門作為項(xiàng)目法人，通過招投標(biāo)的方式建設(shè)，主管部門只與承建商打交道。這種單一發(fā)包的形式下，促使承包商去投標(biāo)，一般要拿數(shù)家的資質(zhì)去“圍標(biāo)”才有可能中標(biāo)，這樣僅花在招投標(biāo)中的費(fèi)用至少是工程投資的10%，承包商在以后的工程建設(shè)中必然要偷工減料，降低成本，以保證他們的利潤。由于沒有農(nóng)民參與項(xiàng)目建設(shè)決策全過程，致使農(nóng)民難以監(jiān)督資金使用項(xiàng)目建設(shè)全過程，出現(xiàn)了層層截留、挪用支農(nóng)資金的現(xiàn)象屢見不鮮，造成農(nóng)業(yè)資金的嚴(yán)重流失。

各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼也是如此。由于糧食補(bǔ)貼的種類過于繁多，導(dǎo)致補(bǔ)貼發(fā)放程序復(fù)雜，整個過程要耗費(fèi)較高的成本，增加了出錯的概率，而且不方便。有些補(bǔ)貼名目和管理部門繁多，項(xiàng)目重疊、職能交叉的現(xiàn)象層出不窮，并且補(bǔ)貼資金從下達(dá)到落實(shí)手續(xù)繁瑣，既不利于提高行政效率，也難以發(fā)揮資金的規(guī)模效應(yīng)，削弱了財政補(bǔ)貼對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的杠桿效應(yīng)和促進(jìn)作用。以種糧補(bǔ)貼為例，由于核實(shí)種糧面積比較困難，加之農(nóng)村基層工作人員人手有限，對農(nóng)民承包土地面積內(nèi)非種糧部分沒有進(jìn)行核減，使得糧食補(bǔ)貼政策在某種程度上沒有真正起到“獎勤罰懶”的作用，對提高農(nóng)民種糧積極性作用不明顯，對拋荒不種糧的農(nóng)民也不能起到“制約”作用。目前糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼只占農(nóng)民收入比例很小一部分，大多數(shù)農(nóng)民只是把種糧補(bǔ)貼資金理解為黨和政府的關(guān)心款，與種糧不種糧、種糧面積多少沒關(guān)系，因而，糧食補(bǔ)貼政策難以達(dá)到鼓勵保護(hù)農(nóng)民種糧積極性的目的?，F(xiàn)實(shí)情況是，有些種糧大戶流轉(zhuǎn)大量的耕地，實(shí)施糧食規(guī)?；a(chǎn)，但拿不到種糧補(bǔ)貼款，而那些不種糧的人卻拿走了糧食直補(bǔ)，嚴(yán)重挫傷了種糧大戶的積極性。相反，許多有流轉(zhuǎn)土地意向的農(nóng)民，因擔(dān)心自己失去土地，會損失更多的國家給予的各類補(bǔ)貼，寧愿拋荒也不愿意把土地租給別人耕種，制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。endprint

此外，“產(chǎn)糧大縣”與“財政窮縣”的矛盾突出。長期以來，由于國家糧食利益調(diào)節(jié)機(jī)制尚未理順，致使糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)工農(nóng)產(chǎn)品價格的“剪刀差”的問題一直沒有得到有效解決，糧食主產(chǎn)區(qū)利益因糧價低而受到損害，而主銷區(qū)因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和工業(yè)消費(fèi)品中的高額利潤，使得糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食主銷區(qū)的利益扭曲，糧食主產(chǎn)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展受到挑戰(zhàn)，尤其是在國家追求糧食安全的政策目標(biāo)下，讓糧食主產(chǎn)區(qū)透支了土地和環(huán)境，為國家承擔(dān)了社會責(zé)任，付出了巨大的代價，造成耕地越來越貧瘠，生態(tài)惡化和環(huán)境污染越來越嚴(yán)重，難以走出“產(chǎn)糧大縣、工業(yè)小縣、財政窮縣”的境地。

6.農(nóng)業(yè)科技投入體制機(jī)制不完善，對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投入不足

一個完善的農(nóng)業(yè)科技研發(fā)推廣的組織體系，是能夠把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新成果、新工藝成功有效地傳遞給市場主體的，即農(nóng)戶和企業(yè)，這是科技推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本條件之一。要看到，我國每年各級財政用于國內(nèi)各類科研院所與大專院校的農(nóng)業(yè)科技研發(fā)費(fèi)用逐年增加。如何將大專院校和科研單位的成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力，也成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如果不能將農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的實(shí)際技術(shù)或資源，不僅是財政支農(nóng)資金使用的巨大浪費(fèi)，而且對已研制出科研成果造成極大的浪費(fèi)。雖然我國農(nóng)業(yè)科技成果供給數(shù)量較多，但農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率非常低。資料顯示，我國每年完成7000多項(xiàng)農(nóng)業(yè)科研成果，其中，獲獎成果2000多項(xiàng)，但這些農(nóng)業(yè)科研成果的轉(zhuǎn)化率僅為30%—35%，農(nóng)業(yè)科研成果真正用于生產(chǎn)領(lǐng)域的不到30%，能夠跨地區(qū)大面積推廣不足20%。受體制制約和資金限制，使得在農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化過程中，一些好的農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目和先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)，無法轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力，嚴(yán)重影響了我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。不僅如此，農(nóng)業(yè)人才激勵約束機(jī)制不健全，也阻礙農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化。以農(nóng)業(yè)科技人才為例，由于財政投入不足，相關(guān)人才激勵機(jī)制的缺失，致使許多國內(nèi)農(nóng)業(yè)科技人才外流。有些高層次農(nóng)業(yè)科技人才的外流，主要是因?yàn)榕囵B(yǎng)資金不足和科研條件及手段落后。由于農(nóng)業(yè)科研體制機(jī)制改革滯后，使得在財政支農(nóng)資金使用方面缺乏組織與協(xié)調(diào)，資源達(dá)不到共享。同樣，在農(nóng)業(yè)科技人才的激勵上也缺乏相應(yīng)的財政投入機(jī)制，阻礙著農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化。盡管近年來財政對農(nóng)業(yè)科技投入的絕對數(shù)額在不斷增加，但相對數(shù)依然偏低，農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)僅占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的0.5%左右，遠(yuǎn)低于世界1%的平均水平，這不僅大大制約了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程，而且降低了我國農(nóng)業(yè)競爭能力。

7.財政對農(nóng)村金融保險投入政策導(dǎo)向性不強(qiáng)，杠桿作用缺失

我國基本國情和農(nóng)業(yè)特點(diǎn)決定了農(nóng)村金融離不開財政支農(nóng)政策的支持。隨著我國由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級，農(nóng)業(yè)農(nóng)村對金融服務(wù)的需求非常迫切，金融服務(wù)對于我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的支撐作用日益凸顯。然而，農(nóng)村金融為“三農(nóng)”服務(wù)，既是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展最薄弱的環(huán)節(jié)，也是支農(nóng)領(lǐng)域中的短板。要看到我國財政支農(nóng)建設(shè)，注重財政自身資金的投入與使用發(fā)揮得比較充分，與社會金融資本結(jié)合得不夠，并沒有建立起財政支農(nóng)資金與金融領(lǐng)域資金緊密相聯(lián)的紐帶關(guān)系，金融杠桿對財政資金運(yùn)行的支撐功能長期缺失，金融供給明顯滯后。因此，加快發(fā)展農(nóng)村金融，健全完善金融支持農(nóng)業(yè)的政策體系刻不容緩。

目前，許多大型傳統(tǒng)農(nóng)村商業(yè)銀行已從農(nóng)村撤出了營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，農(nóng)村政策性金融出現(xiàn)了嚴(yán)重缺位。雖然農(nóng)業(yè)銀行在“上市”后在支農(nóng)方面做出了一些創(chuàng)新性工作，但對農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的支持相對較少，“惠農(nóng)卡”實(shí)際上只是方便農(nóng)民支付結(jié)算，農(nóng)民要獲得生產(chǎn)性貸款還是比較難。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行僅僅履行糧棉油收購資金職能，變成了名副其實(shí)的“糧食銀行”，對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、綜合開發(fā)和專項(xiàng)扶貧貸款不再參與；農(nóng)村信用社變成為農(nóng)村商業(yè)銀行后，營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)也基本面向縣域和城市，支持的重點(diǎn)也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，服務(wù)對象和服務(wù)目標(biāo)的發(fā)生偏移，盡管近年來出現(xiàn)了一些新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，開始允許民間資本設(shè)立小額貸款公司和民營銀行、村鎮(zhèn)銀行，但他們大多數(shù)都設(shè)在縣城，提供的金融服務(wù)以及信貸流程都與大型銀行沒有太多差異，小額貸款公司對于服務(wù)農(nóng)業(yè)的考慮很少，對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展支持作用有限。原因是國家缺乏應(yīng)有的財稅激勵政策，嚴(yán)格控制民間借貸，沒有針對這些金融機(jī)構(gòu)出臺切實(shí)有效的措施引導(dǎo)和激勵村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司服務(wù)和支持農(nóng)業(yè)，民間借貸和融資難以有效地補(bǔ)充農(nóng)業(yè)發(fā)展主體的資金需求。雖然中央財政近年來啟動實(shí)施了一些財政支農(nóng)的金融政策，但因邊際效應(yīng)遞減、效益不高，缺乏解決農(nóng)業(yè)“高風(fēng)險”，缺乏扶持解決農(nóng)民“貸款難”、“貸款貴”，直接給予設(shè)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼，缺乏對自然災(zāi)害、疫病等農(nóng)業(yè)保險予以保費(fèi)補(bǔ)貼，缺乏引導(dǎo)社會資本投向符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的財政補(bǔ)貼政策。致使農(nóng)村金融一直是農(nóng)村發(fā)展的短板。

農(nóng)業(yè)保險也是如此，由于我國農(nóng)業(yè)保險水平低，保險補(bǔ)貼分擔(dān)機(jī)制不完善，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的分擔(dān)機(jī)制尚未建立，使得我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)面臨著全面萎縮的嚴(yán)峻形勢。因賠付率過高，又不能獲得額外補(bǔ)貼，許多保險機(jī)構(gòu)不愿經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，農(nóng)業(yè)保險基本處于停滯狀態(tài)。這種狀況與農(nóng)業(yè)大國的地位極不相稱，與農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求極不適應(yīng)，與日益激烈的國際農(nóng)產(chǎn)品市場競爭極不相符。目前農(nóng)業(yè)保險參保品種主要集中在中央財政保費(fèi)補(bǔ)貼所涵蓋的范圍內(nèi)，有些高效、高附加值品種沒有納入財政補(bǔ)貼范圍，農(nóng)民因?yàn)闆]有購買保險導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受損嚴(yán)重的現(xiàn)象非常普遍；政策性農(nóng)業(yè)保險雖然是農(nóng)業(yè)保險的主體。但因中央和省、地市縣政府與保險公司之間的利益存在分歧，導(dǎo)致省級保險公司和基層保險公司、省級政府和縣市政府縱向目標(biāo)激勵的不協(xié)同性，破壞了政策性農(nóng)業(yè)保險的協(xié)同效果。

8.財政支農(nóng)資金績效考核評價體系不完善、不健全

要看到涉農(nóng)項(xiàng)目資金線長、面廣、點(diǎn)多，服務(wù)相對比較復(fù)雜，對財政支農(nóng)資金績效評價而言，其工作專業(yè)性、技術(shù)性要求比較高。盡管從中央到地方開展了從農(nóng)口部門預(yù)算到專項(xiàng)資金的多層次績效考評，包括由財政預(yù)算，績效評價部門組織的各類績效考評，但因系統(tǒng)性、針對性不強(qiáng)，財政支農(nóng)績效考評仍然存在許多問題。具體而言：一是績效評價體系尚未建立。目前還沒有針對財政支農(nóng)資金特點(diǎn)和實(shí)際需求的相應(yīng)建立起財政支農(nóng)績效考評體系和框架，現(xiàn)行的考核體系和指標(biāo)設(shè)計，既不能體現(xiàn)財政支農(nóng)業(yè)務(wù)工作、資金性質(zhì)、產(chǎn)出結(jié)果的個性化指標(biāo)，又缺少對中央、地方財政支農(nóng)資金總體績效進(jìn)行多層次、多維度的考量，難以全面、真實(shí)、準(zhǔn)確地“顯示”中央和地方各類財政支農(nóng)資金的績效。二是績效考核主體尚未明確。目前財政資金的績效考核，基本都是部門預(yù)算單位和各級財政主管部門，尚未形成由主管部門以外第三方，即：由審計、監(jiān)察和社會中介組織組成績效考核主體。三是財政支農(nóng)資金績效考核評價針對性不強(qiáng)?，F(xiàn)行的績效評價體系只是簡單包含了考核的原則、范圍、方法、指標(biāo)體系和工作流程，以及結(jié)果應(yīng)用等。績效評價的對象一般只針對財政專項(xiàng)，或某一專項(xiàng)和單個環(huán)節(jié)進(jìn)行，比較粗糙簡單，由于參與度不深、主動性不強(qiáng)，績效評價成為了被動性、應(yīng)付性工作。四是績效考核的常態(tài)化不足。目前的財政支農(nóng)資金績效評價主要是對結(jié)果的評價，未能建立常態(tài)化機(jī)制，也缺乏有效的技術(shù)手段，對財政支農(nóng)資金從分配、使用、管理全過程實(shí)現(xiàn)一體化監(jiān)控，無論是對中央所屬農(nóng)口單位、還是對各省市，或基層市縣財政系統(tǒng)下?lián)艿母黝愘Y金，還沒有實(shí)行全方位掌控，不能及時把績效評價結(jié)果逆向應(yīng)用于財政支農(nóng)資金的再分配、再調(diào)整中。

課題負(fù)責(zé)人：王樹勤

執(zhí)筆人：李軍國 宗宇翔

姜 鷗 李建宏

任 婧 李 紅

王 超

責(zé)任編輯：凌玉endprint