政府增信機制服務“三農”的實踐與啟示

丁丹

摘要：本文以農業銀行盤錦分行政府增信“惠農貸”業務為研究對象，分析了政府增信機制通過杠桿效應和風險分擔原則發揮作用，有效地解決“三農”和小微企業貸款難、貸款貴的問題。“惠農貸”的成功實踐表明，在社會主義市場經濟條件下，處理好政府與金融機構的關系，政府發揮好在制度創新、市場監管和信用搭建等方面的作用，金融機構按照市場機制和商業原則配置信貸資源，有助于在服務“三農”的過程中發揮我國金融體制的獨特優勢，助推地方經濟發展。

關鍵詞：政府增信；惠農貸；三農

一、盤錦市農業發展基本情況

（一）農業自然資源稟賦優異。盤錦市位于遼河三角洲中心地帶，具有發展農業的天然優勢。“盤錦大米”、“盤錦河蟹”、“盤錦泥鰍”、“盤錦河豚”均為“中國地理標志”產品。尤其是“盤錦大米”，因其獨特的堿性生長土壤、蟹稻共生的生長條件，成就了盤錦大米天然有機的品質，成為2008年北京奧運會專用米，2016年品牌價值達227.32億元。目前，盤錦市水產品年產量達33萬噸，其中河蟹6.5萬噸，是全國最大的中華絨螯蟹人工繁育養殖集散地，被譽為“中國河蟹第一市”。此外，盤錦四分之三以上的面積為濕地，世界最大蘆葦蕩和天下奇觀紅海灘，為發展鄉村旅游、現代民宿和養老養生等產業提供了有利的條件。

（二）農業基礎設施較為完善。盤錦是我國重要的農墾區之一，全市87.4%的土地屬于國有，土地分布集中連片，地形地貌平坦，便于土地大規模、集約化經營。近年來，盤錦市不斷加大對農業和農村基礎設施建設的投入，高標準農田和設施農業發展迅猛，農業生產基礎設施有效改觀，逐步實現基本農田方田化、灌排系統工程化、作業道路標準化、農田環境優美化、農田管理集約化、農田功能多元化的目標。目前，盤錦市共有市級以上農業產業化龍頭企業124家，農民專業合作社1465家，家庭農場（專業大戶）781家，水稻生產機械化率達92%，376家農產品連鎖零售終端覆蓋全市，農產品生產效率和流通效率大大提高。

（三）農業改革配套政策助力。盤錦市政府積極作為，各項改革先行先試。盤錦是國家農產品流通體系和農村市場體系建設試點市、遼寧省宜居鄉村建設試點市和城鄉一體化綜合改革試點區；下轄的盤山縣為國家現代農業示范區改革建設試點縣、全國農村土地經營承包權抵押貸款試點縣；大洼縣（已改區）為國家農村產業融合發展示范縣、全國休閑農業與鄉村旅游示范縣、國家水稻高產創建整體推進縣。一系列農業改革配套政策為盤錦市農業發展開辟了廣闊的天地。

二、盤錦農行“惠農貸”業務介紹

為了更好地服務“三農”，助力盤錦市農業農村發展和農民增收，農行遼寧省分行與盤錦市政府經過多次磋商，最終就銀政合作引入“政府增信”機制達成共識，推出了“惠農貸”產品。

（一）“惠農貸”產品概述。

1.定義“惠農貸”是指農業銀行及其下轄機構以盤錦市財政局出資成立的農業融資風險補償基金作為擔保，面向“三農”貸款主體辦理的信貸業務。

風險補償基金由盤錦市政府出資設立，首期為1億元，通過“農行+政府+風險補償基金+客戶”的服務模式，農行按照放大10倍的金額，為“三農”貸款主體提供信貸支持。

2.貸款的主體和行業。貸款主體包括：涉農領域的小微企業、家庭農場、專業大戶、農民專業合作社等新型農業經營主體和普通農戶。主要支持行業包括：水稻、河蟹、棚菜、海淡水養殖、畜禽養殖等當地特色農業，以及以旅游景區、特色漁村等為依托的民宿、休閑農業、認養農業、農村養老等產行業。

3.貸款利率、期限及額度。貸款利率不低于人民銀行同期同檔次基準利率，利率上浮不高于基準的30%。貸款期限一般不超過1年（含），最長不得超過3年。家庭農場、專業大戶、農民專業合作社等新型農業經營主體單戶貸款的額度金額最高不超過500萬元（含），其他農戶自然人單戶金額最高不超過10萬元（含）。

4.運作流程。本著“分端運作、三級聯動、對等互換、信息共享”的運作原則，政府和農行各級部門各司其職，共同推進“惠農貸”業務開展。具體流程為：

（1）各鎮（涉農街道）以村為單位受理“惠農貸”申請，并篩選優質客戶，按貸款人實際用款需求將推薦表報送區（縣）農經局。

（2）區（縣）農經局梳理各鎮上報的客戶推薦表，匯總后上報市農委，同時報送區（縣）農行。

（3）農行接到推薦表后，在村鎮干部的陪同下對推薦客戶進行調查，并將符合農行貸款條件的客戶名單分別反饋市農委和區（縣）農經局。

（4）市農委、市農行對區（縣） 農經局“惠農貸”產品推廣工作進行考核，并將業務開展情況定期上報市政府（見圖1）。

5.補償機制。貸款到期后，如果貸款人不能按時歸還到期貸款本息，農行將及時向貸款人催收和追索，政府農業及其他相關部門主動予以協助。在緩沖期內（一般不超過1個月，最長不超過2個月）清收未果的，農行將直接劃扣“風險補償金”。按照風險共擔的原則，當個人或者農戶貸款出現問題并啟動風險補償機制時，農行將承擔不超過30%的損失金額；當小微企業貸款出現問題時，將完全由風險補償基金承擔損失（見圖2）。

6.停復牌制度。當“惠農貸”不良貸款率達到1.5%時，立即實施風險預警；當不良率超過3%或發生未按照約定履行代償責任及其他違反雙方協議行為時，停止本項貸款業務，并組織清收，直到不良貸款率下降到3%以內，經過一段時間的考察后再開展貸款業務。

（二）盤錦農行“惠農貸”業務所取得的成效。

1.服務“三農”取得實質性突破。盤錦農行政府增信“惠農貸”產品的推出，一舉破解了長期以來“三農”和小微企業客戶缺乏抵押物和有效擔保的瓶頸問題，盤錦農行服務“三農”取得實質性突破。自2016年4月“惠農貸”業務開辦以來，截至年末，盤錦農行累計發放惠農貸1760筆，金額56744萬元，達到過去五年農行對同類型客戶投放數量的總和，是當年縣域其他同業的2.3倍。2016年，盤錦農行法人新增用信25戶，是歷年來之最；農戶貸款凈增4.09億元，縣域小微企業貸款增量1.14億元，分別超額完成年初計劃的8倍和6倍（見表1）。endprint

2.盤錦縣域金融生態得到顯著改善。一是縣域地區貸款利率明顯降低。長期以來，縣域地區客戶由于難以達到農行的準入條件，只能依賴于農信社等機構，貸款利率居高不下。在“惠農貸”業務開辦之前，農信社貸款利率為10.53%，相當于基準利率上浮142%，而農行“惠農貸”的貸款利率僅為5.655%，比農信社低46%。“惠農貸”業務開辦后，95%的個人客戶轉向農行。迫于客戶流失的壓力，在“惠農貸”業務開辦后，農信社主動下調了貸款利率，法人客戶和個人客戶貸款利率分別下調4.3%和11.1%（見表2）。初步測算，農行“惠農貸”業務開展直接降低盤錦縣域地區整體貸款利率水平約2個百分點。二是資金使用效率有所提高。過去農行信貸資金主要投向當地石化行業的大客戶和政府平臺，投向“三農”縣域地區的貸款很少，縣域地區貸存比僅為20%。受制于石化行業不景氣以及總行信貸政策，盤錦農行貸款增長乏力，資金無法有效使用。“惠農貸”業務的開辦，為盤錦農行找到了一條提高資金使用效率的新路。三是縣域地區信用環境有所改善。“惠農貸”業務的開展，以及對農業經營主體進行的金融知識培訓和輔導，增強了縣域地區貸款主體對金融知識的了解，強化了對個人信用的重視，提高了還款意識，也促進了小微企業逐步改變經營理念，規范和健全財務制度。

3.拉動地方經濟增長，實現客戶增收、政府增信和農行增利三方共贏的格局。“惠農貸”業務的開展，有效地拉動了就業，提高了農民收入，助推了地方經濟發展（見表3）。截至2016年底，已累計支持家庭農場、專業大戶、農民專業合作社等新型農業經營主體409戶，金額26922萬元；支持市級以上農業產業化龍頭企業15戶，金額6950萬元；支持大學生返鄉創業724萬元，累計帶動39800戶農戶人均增收近萬元，被農民譽為利民惠農的“及時雨”。同時，借助“惠農貸”的發放，農業銀行不僅拓寬了業務范圍和收入來源，還進一步樹立了真心實意服務百姓、有責任、有擔當的大行形象，農行品牌公信力和美譽度大大提升。

三、盤錦農行開展政府增信“惠農貸”業務的啟示

“惠農貸”業務開展已超過一年，去年發放的“惠農貸”超過三分之二已到期或者提前還款，目前尚未出現一筆不良。盤錦農行的實踐初步證明，政府增信“惠農貸”是一項成功的產品和機制創新，同時也是探索銀政合作助推地方經濟發展的一次有益嘗試。

（一）從產品層面看，政府增信“惠農貸”是一項符合現代商業銀行運作要求的創新性產品

1.從產品推出的背景看，“惠農貸”找到了商業銀行和地方政府“雙轉型”背景下雙方合作的最佳切入點。

盡管農業銀行具有服務“三農”的天然使命，但農行首先是一家按照現代公司治理機制運作的大型商業銀行。進入經濟新常態以后，伴隨著“三期疊加”的影響，銀行發展的外部環境更加嚴峻，開展經營轉型、追求一條商業可持續的穩健發展之路，是包括農業銀行在內的所有商業銀行的必然選擇。與此同時，地方政府也面臨著巨大的轉型壓力。過去政府既當裁判員又當運動員，不但導致資源配置效率低下，滋生壟斷、腐敗等一系列問題，而且讓政府背負了沉重的債務負擔，這種政府直接干預經濟的模式是不可持續的。

“惠農貸”產品推出后，銀行在政府風險補償基金的擔保下，按照商業原則發放貸款，同時地方政府借助銀行信貸資金發展地方經濟，從根本上解決了銀行和地方政府角色和職能混淆的問題，找到了政府和銀行“雙轉型”背景下雙方合作的最佳切入點。

2.從產品運行的機制看，風險分擔機制使銀行和政府能夠最大限度地發揮自身優勢，全流程控制貸款風險。

如果“惠農貸”無法按時收回發生貸款損失，政府和銀行要分別承擔70%和30%的損失。風險分擔意味著責任分擔，風險分擔機制能夠從整個信貸鏈條控制風險，確保貸款資金安全。首先，在貸前調查環節，由于村干部對申請人情況非常熟悉，客戶經理調查時由村干部陪同，經營情況不真實、人品不佳的申請人在推薦和調查環節就會被篩除。銀行再結合征信等其他信息在政府推薦客戶中優中選優，出現風險的可能性大大降低。其次，在貸中審批環節，由于銀行不需考慮貸款人自身抵押物的狀況，能夠將審查重點放在貸款人經營前景和第一還款來源的考察上，回歸了信貸業務的本質，提高了信貸資金的安全性。最后，在貸后管理環節，如果貸款人不按時歸還貸款，除了銀行常規的清收手段，地方政府能夠調動比銀行更多的資源促使借款人還款，催收力度遠大于銀行。由于風險分擔機制的存在，從根本上杜絕了借款人惡意不還貸款的可能。

3.從產品發揮的效果看，政府增信包含的杠桿效應使得財政資金能夠帶動更多的信貸資金，發揮最大效用。

政府增信“惠農貸”協議中約定，初期，盤錦農行將按照政府風險補償基金10倍的金額發放貸款。目前，在不到一年的時間里，“惠農貸”就已累計發放近6億元，有力支持了盤錦市農業的發展。其中的關鍵是政府增信“惠農貸”杠桿作用的存在，地方政府能夠以少量的財政資金撬動巨量的銀行信貸資金，發揮財政資金導向和杠桿作用。

（二）從內涵層面看，銀政合力是發揮我國金融體制獨特優勢服務“三農”的有益嘗試。

1.我國金融體制的基本特點是由我國社會主義市場經濟體制決定的。在社會主義市場經濟條件下，市場在資源配置中起著決定性作用。從整個社會來說，生產發展或資源配置的目的已經不是利潤的最大化，而是最大限度地滿足人民群眾的物質文化需要，實現人的全面發展和社會的共同富裕。

金融伴隨著商品經濟的發展而產生，并逐步發展成為經濟的命脈。經濟發展對金融起決定作用，經濟的不同發展階段對金融的需求不同，由此決定了金融發展的結構、階段和層次。我國社會主義市場經濟制度決定了我國的金融體制具有鮮明的中國特色。一方面，我國的金融體制以公有制為主導，自身發展在遵從市場規律的同時，也體現國有資本意志，并成為國家宏觀調控強有力的工具；另一方面，我國金融發展的最終目的是服務于經濟發展，服務于全體人民共同富裕目標的實現。

2.我國的金融體制相對于西方資本主義金融具有獨特優勢。西方資本主義金融雖然已經發展了數百年，但由于資本主義制度中生產資料私有制和社會化大生產之間不可調和的矛盾，其發展過程中的自發性、盲目性和投機性，導致資本主義國家金融危機周而復始地爆發。

相反，我國的金融體制則具有巨大的優越性。一是能夠有效實行宏觀調控，防止經濟大起大落。以公有制為主導的金融體系，在經濟過熱或者過冷時，能成為國家宏觀調控的重要手段之一，發揮經濟穩定器的作用。二是避免市場失靈，促進要素資源更加公平、合理分配。資金作為最重要的要素資源之一，在純粹的市場機制下，很難流向“三農”和小微企業等弱勢領域。而在我國的金融體系中，通過一系列體制機制的創新，政府和金融機構可以積極作為，解決“三農”和小微企業發展的資金瓶頸問題。

3.發揮我國金融體制的優勢關鍵在于處理好政府和金融機構之間的關系。在微觀經濟層面，金融機構按照市場機制運作，按市場規律辦事，實現商業上可持續發展，政府不能無端干預；在宏觀經濟層面，政府應積極作為，在制度創新、市場監管等方面不缺位、不失位，在市場機制下敢于擔當，搭建社會信用基礎，創造更好的金融生態，為金融機構服務實體經濟提供更多機制上的保障。

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（作者單位：遼寧省盤錦市盤山縣農業銀行）

責任編輯：欣文endprint