北京市南水北調配套工程財政項目績效管理體系構建

田坤

摘 要：截至2016年底，北京市南水北調配套工程累計接收南水19.67億立方米，提前完成了國家南水北調工程五年達效的任務，這與北京市財政資金大力支持和財政項目有效的績效管理有著密切的關系。目前，我國水利行業尚未形成完整、科學的績效管理體系，阻礙了財政項目績效管理進一步提升。通過總結北京市南水北調工程建設委員會辦公室（以下簡稱“市南水北調辦”）績效管理中創新思路、先進經驗與實施策略，以期為實施財政項目績效管理相關單位提供借鑒。

關鍵詞：北京市南水北調；財政項目；績效管理體系；先進經驗

中圖分類號：F812.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）30-0076-03

從2014年江水進京至2016年底，北京市南水北調配套工程累計接納南水19.67億立方米，保障了京津冀地區水資源供給、增加了水資源戰略儲備能力，改善了首都居民用水條件，關閉城區200余眼自備井、緩解了地下水降速率，改善了北京地區生態環境、構建了城區安全供水格局等方面的綜合效益[1]，保證了財政資金效益最大化。

近年來，北京市財政局不斷加強北京市預算績效管理，逐步規范了財政資金分配，提高了財政資金使用效益。2016年底，對北京市59個財政項目的管理、使用以及產出效果進行了財政績效評價，其中市南水北調辦的“南水北調配套工程運維項目”獲得2016年度市財政局績效評價第一名。這與北京市南水北調辦建立健全財政項目績效管理體系[2-4]，有著密切關系。

從2013年至今，市南水北調辦不斷提升實施預算績效管理水平。通過“事前有評估、執行有監督、事中有跟蹤、事后有評價、結果有整改、總結有應用”的全過程控制，績效管理取得了顯著成效[1]。同時，積極探索推進預算績效管理體制機制創新，其中在創新思路理念指導下，績效管理體系化、項目管理制度化、政策掌握精準化、溝通交流機制化、績效目標明確化、監督管理全程化、效益產能數量化等方面日臻完善。

一、創新思路

明確預算執行責任，定期對預算支出資金支付進度和工作業績和財政資金效益進行通報。各個項目執行單位與項目相關負責人每年簽訂《年度財政預算支出進度責任書》，并加強財政項目資金使用管理，通過主任辦公會、黨組辦公會等形式定期或不定期公開資金賬目情況，保障了財政項目資金有計劃、有效果地執行。

單位結合批復的預算，從依法行政、依法理財的高度認真執行預算，完善內部預算管理及監督機制，進一步提升預算資金使用的規范性、時效性和效益性。嚴格預算調劑。預算批復后，各個項目執行單位結合北京和市南水北調辦預算管理的相關要求，強化預算執行管理。加強資金支付管理，科學編制用款計劃，嚴格按照國庫集中支付有關規定辦理資金支付。

各個項目執行單位按照北京市財政局每年度最新《北京市政府采購集中采購目錄及標準》的規定，在北京市政府采購管理系統中進行項目采購申報，依法合規開展政府采購活動。

推進財政項目資產清查，對各個單位全部資金進行盤點核查，切實做到賬賬相符，推進資產管理與預算管理有機結合。加強存量資金管理，加大清理壓縮財政結余結轉資金，將當年結余資金與下年預算安排掛鉤，結余資金沉淀較多的單位，市財政將相應減少其下年度預算安排規模。加快預算執行進度。嚴格執行預算及國庫管理制度規定，認真編制用款計劃，及時提出支付申請，加快形成實際支出。特別是針對支出進度偏慢的重大項目，細化落實預算，在依法合規、保證工作質量的前提下督促加快推進項目實施和工程進度，加快預算支出進度。

建立健全第三方機構績效管理和評價體系。通過政府采購方式，在政府采購程序公開選定的第三方評價機構中擇優確定承接機構，對各個項目執行單位開展績效評價成為常態化管理。在各個項目執行單位績效自我評價的基礎上，通過過程痕跡資料評審、現場調查評價、專家綜合評價等方式獨立實施第三方評價。同時，評價結果及時反饋給項目執行單位，限期整改，并由第三方監督整改落實結果。

項目績效管理實現全鏈條管理。其中，財政項目預算、招標控制、合同管理、績效管理、檔案管理、資金支付、決算審核等重要環節管理已日趨成熟。每一個環節相互牽制、相互關聯，形成了項目績效管理閉環。

二、先進經驗及實施策略

（一）內部控制體系化

加強內部內控管理，首先由市南水北調辦對辦屬各個項目執行單位的內部控制點及業務層面風險點進行排查，并出具內控評估報告。各個項目執行單位及時整改，并統一定期完成內控手冊修訂，確保內部控制建設真正促進項目績效實現。從加強內部控制推動財政項目全過程預算績效管理，已逐步建立“花錢必問效、無效必問責”的管理機制。特別是加大了財政項目大額資金的管控，對政府采購方式中招標、競爭性談判、競爭性措施、單一來源和網上競價的全過程參與，強化痕跡管理，確保全程管控、監督到位。

（二）項目管理制度化

市南水北調辦制定了《市南水北調辦2016年度財政支出績效跟蹤實施方案》，實施跟蹤月報制度，將檢查、管理、規范工作統一，并定期對跟蹤情況進行匯總分析。通過加強績效目標完成情況的跟蹤管理和督促檢查，實現對年度部門預算資金使用的實時管控，及時差錯糾偏，規范資金管理，提高使用效益。

各個項目執行單位定期修訂《貨幣資金管理辦法》《財政項目管理辦法》《財政項目績效管理辦法》《政府采購管理辦法》《財政項目計量支付管理辦法》《財政項目合同管理辦法》《工程運行管理人員管理辦法》《隧洞工程巡查管理辦法》《財政項目支付管理辦法》《預算執行進度管理細則》等相關制度，嚴格規范財政項目實施環節具體操作細節，推進了績效管理體系的構建。如加強對財政項目合同管理工作，各個預算執行單位在定期修訂合同管理辦法的同時，成立專門合同評審小組，重點加強財政項目合同簽訂資金管理，根據合同不同特點和各單位管理實際情況，加強對痕跡資料的倒查力度，確保合同執行到位。endprint

（三）政策掌握精準化

嚴格參照《北京市市級項目支出預算管理辦法（修訂）》（京財預[2002]1831號）、《北京市人民政府辦公廳關于推進本市預算績效管理的意見》（京政辦發[2011]53號）、《北京市財政支出績效評價管理暫行辦法》（京財預[2012]272號）、《北京市財政支出績效評價實施細則》（京財績效[2013]2772號）、《財政部關于專員辦進一步加強財政預算監管工作的意見》（財預[2016]38號）和《北京市市級部門預算管理綜合考核辦法》（京財績效[2016]2288號）、《財政部關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》（財庫[2016]205號）、《北京市財政局關于本市級政府采購非招標采購方式有關問題的通知》（京財采購[2017]143號）、財政部《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（財會[2017]1號）等文件規定，加強預算績效管理，做到績效目標公開，績效跟蹤形成常態化，推進部門自評，提高資金使用效益。實行預算安排與績效評價結果掛鉤，促進績效管理與預算編制的結合。

市南水北調辦內部OA辦公自動化系統及時下發最新文件及管理規定，各項目執行單位采取職工自學、集體討論、專家講解等方式針對重要政策逐條吃透，做到掌握政策精準化。

同時，把每年財政項目管理相關文件裝訂成冊，時刻指導項目管理人員“清楚自己干什么、為什么這么干、怎么干、干得是否合規”。

學習《中國財政支出政策績效評價框架體系》和《財政支出政策績效評價操作指南》，針對支出績效評價體系，完善自身管理體系。

（四）溝通交流機制化

北京市南水北調辦內部各個項目執行單位之間績效管理業務科室，針對財政項目預算、招標控制、合同管理、績效管理、檔案管理、資金支付等方面通過需求溝通、現場調研、專題座談等方式，逐步建立項目管理溝通交流機制，并定期開展相關交流、取長補短、共同提升財政項目管理水平，財政項目的順利實施奠定基礎。

項目執行單位分批赴國內績效管理先進單位進行調研，并將調研的成果直接落實到財政項目績效管理各個環節中。其中，各個項目執行單位分別學習江蘇其精細化管理、規范化運行、創新化效益管理模式；學習山東南水北調地方立法經驗；學習河南干線生態帶建設經驗；學習河北水廠建設經驗；學習天津城市水生態環境改善經驗等，重點學習績效管理和內部控制制度建設先進經驗，提升項目執行單位管理水平。

同時，項目執行單位與項目實施單位不定期開展項目管理座談會，搭建交流平臺，整改落實情況進行通報，探討提升項目實施的先進方式和方法，全方面提升項目績效管理。

（五）績效目標明確化

績效目標應當清晰反映北京市南水北調配套工程財政資金的預期產出和效果，與任務數相對應，與資金量相匹配，從數量、質量、時效、成本以及經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、滿意度等方面進行細化。根據下一年度北京市級預算編制有關要求，明確和細化的預算績效目標申報要求，在北京市南水北調辦編報整體支出的總體績效目標及具體目標的基礎上，項目執行單位分階段、分層次、分地區編制每一個項目的績效目標，能量化的不定性化、能細化的不簡化、能定準確時間的不寫模糊日期。

（六）監督管理全程化

加強監督財政預算支出質量和效能管理。各項目執行單位指派紀檢專員監督財政項目全過程執行，做到“預算建賬、執行查賬、事后交賬”長效機制。嚴格執行《關于規范部門預算政策采購招標過程行政監督的通知》（京調辦函[2015]111號），規范了北京市南水北調辦各個項目執行單位在執行政府采購過程中的監督事宜。提前學習《北京市預算審查監督條例（表決稿）》，各個項目執行單位提前整理歷年審計發現問題臺賬、整改方案及措施，促進以后財政項目實施實現“錢責、事責、權責”相統一。

（七）效益產能數量化

市南水北調辦與北京市水資源調度中心、南水北調中線總公司、北京市自來水集團（京源公司、城子水廠、通州水廠、第三水廠、第十水廠、第九水廠、郭公莊水廠和良鄉水廠）開展了一系列調研、走訪、滿意度調查等活動，保障北京市南水北調工程上、下游供水關系無縫銜接，調水工作高效運轉，保證財政效益落實。各個項目執行單位重視財政項目產生的經濟效益、社會效益和環境效益。定期與下游接水單位北京市自來水集團各個水廠、各個區水務局等多家單位開展溝通協調會、滿意調查等活動，凸顯財政效益。

同時，市南水北調辦研究高效利用“南水”的調水模式，采用“喝、存、補”的利用原則，努力把好水用到“刀刃”上，讓南水發揮最大經濟、社會效益。僅2016年全年，向懷柔和密云等大中型水庫“存”了2.01億立方米，向潮白河、堿河等市中心河湖和地下水“補”了1.71億立方米，向北京自來水集團供水“喝”了7.38億立方米。供水范圍基本覆蓋了北京市中心城區、豐臺河西地區、大興新城、門頭溝新城、昌平部分地區等居民；核心區供水安全系數由1.0提升至1.2；直接受益群體為1 100多萬人口，城區日供水量中南水超過七成。

目前，北京市南水北調辦的財政項目績效管理各項工作不斷開拓創新、穩步推進，從“投入型”成功轉型為“績效型”。

三、存在的問題

（一）擴大北京受益范圍

受著供水范圍的影響，尚未接通南水供水管線的部分地區急需南水提升區域水環境、帶動經濟發展。如朝陽、大興地區希望推進平原調蓄設施建設、增加區域水面、改善水生態環境；海淀區希望為“三山五園”水環境提供更對資源，山后地區納入南水北調供水范圍；豐臺、石景山、門頭溝區希望加快河西支線建設，為當地快速增長的居民供水需求提供水源條件；房山、通州、昌平區；順義、平谷、懷柔、密云區加大回補地下水和應急水源地建設。

（二）妥善處理工程建設資金與運行管理成本之間的關系

工程建設費用降低，直接提升工程運行管理費用：如北京市南水北調配套工程大口徑地下輸水隧洞工程采用防止滲漏水的設計工藝有兩種，分別是防水設計或排水設計，前者防水設計工程成本造價要高于后者排水設計工程成本造價，后者造價約低于前者65萬元/公里。以15公里長度、排水設計理念施工的隧洞工程，其成本可節約1 000萬元左右，但是導致隧洞工程附屬設施內將定期開展抽排水工作、且工程內部附屬設備設施長期處于潮濕狀態，將直接整加了其日常維修養護費用。短短幾年的設備維修、養護、更換和日常抽排費用將遠超于1 000萬元。

如工程建設階段不考慮隧洞工程連接路問題，雖然節約大筆建設成本和征地拆遷費用，但是直接增加了工程保護難度，降低了工程處置突發事件的能力，間接提升財政資金支持，直接減低財政資金經濟效益產生。

四、結論

目前，北京市南水北調配套工程正在發揮著巨大經濟、社會效益，為京津冀地區協調發展提供水資源保障，隨著財政項目績效管理水平的不斷提升，后期效益將更加明顯。

參考文獻：

[1] 張亞男.北京市南水北調配套工程財政項目績效管理全過程控制探討[J].北京水務，2016，（4）：30-32.

[2] 張俊.水利工程運行維護項目財政支出績效管理探討[J].北京水務，2016，（Z1）：16-18.

[3] 張云.北京市南水北調工程供水管網調度研究[D].大連：大連理工大學，2015.

[4] 趙皓 .南水北調工程對北京的影響分析[J].北京水務，2016，（Z1）：19-21.

[責任編輯 陳丹丹]endprint