糧食補貼政策存在的問題與改進建議

胡敏

摘 要 我國從2004年開始全面實施對種糧農民的補貼政策，深受廣大農民的擁護和歡迎，2015年四川省實施了“農業支持保護補貼”政策，新的政策執行效果也備受關注。本文以樂山市中區為例，對“農業支持保護補貼”執行情況、實施效果進行了實地調研。調研發現“農業支持保護補貼”還存在著一些問題和不足，亟待在實踐中加以改進優化。

關鍵詞 完善優化 糧食補貼機制 促糧食安全

中圖分類號：F320 文獻標識碼：A

農業是國民經濟的基礎，糧食安全更是關系國計民生的大事。要確保糧食的安全與穩定發展，就必須建立一個比較完善的糧食補貼機制，通過糧食補貼等手段促進糧食生產。我國從2004年開始全面實施對種糧農民的直接補貼政策，國家糧食補貼政策的出臺和實施，深受廣大農民的擁護和歡迎，農民普遍表示滿意。近年來隨著國家對糧食補貼范圍的不斷擴大、補貼力度的不斷加大、補貼方式的不斷完善，糧食補貼機制的不斷調整充分調動了廣大農民的種糧積極性，有效促進了糧食生產的安全和發展，促進了種糧農民的收入，取得了多方面的政策效果。但是，隨著農業生產的不斷發展以及農村城鎮化推進，糧食補貼機制也存在著一些問題和不足，亟待在實踐中加以優化、改進完善。

從2015年起，四川作為全國首批試點改革農業三項補貼政策的地區之一，在全省范圍開展了農業補貼政策改革，將原農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼等“三項補貼”合并為“農業支持保護補貼”。政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。改革伊始，此項政策是否受到農民的擁護和歡迎，農民對政策調整的反響如何，新政策對農民種糧有無影響，我們在樂山市中區對30戶農民和5戶糧食規模種植戶進行了一次調查。通過調查，管中窺豹，多少可以看出農民對新政策的看法和反響。

1糧食補貼舊政策的弊端

糧食補貼顧名思義就是對種植糧食的農戶進行一定程度的專項補助，以調動他們種糧的積極性。在糧食補貼政策出臺初期，補貼政策的效應較為明顯。但隨著市場化進程加快和城鎮化推進，糧食補貼政策先天存在的一些缺陷和隱形問題便逐漸顯現出來。

糧食補貼政策實施初期，許多地區為了方便省事，簡化了補貼的手續和程序，都是以農戶的耕地面積作為計補對象，不管你種不種糧食，都能領到補貼，于是“糧食補貼”變成了“土地補貼”。

隨著市場經濟的發展，為了適應市場的需求，一些農民為追求利益的最大化，往往放棄種糧而改種其他非糧作物（如種蔬菜、水果、樹木、花卉苗圃、藥材、養魚等等），而這些非糧作物的經濟效益遠遠要高于糧食種植。由于糧食補貼是按土地面積來領的，這些非糧作物種植戶也都能領到糧食補貼，這對他們來說，無異于是肥上添膘，而對于真正的種糧戶來說，糧食補貼實在是杯水車薪。這種上山打鳥，人人有份的普惠制補貼，使糧食補貼不專一，走了樣，名不副實。

另一方面隨著新型農村經營模式的出現，經營主體發生了變化，土地流轉、規模化、集約化經營就不同程度受到舊的糧補政策的羈絆和制約。因為舊的糧補政策是按土地面積來發放的，部分農民把糧食補貼款簡單的理解為土地的福利，即便是把土地流轉出去了，但仍然享受著補貼，而土地規模化、集約化經營者即便是種了糧食，也享受不到糧食補貼。這種現象目前在農村相當普遍，特別是近幾年來隨著農民外出務工的增多，家中勞動力十分短缺，許多農戶無力耕種土地，便把土地轉租給別人經營。這樣糧食補貼該誰得，便由土地的主人和承租人私下協商解決。有的是土地的主人不種糧食仍然領糧補，有的是土地的主人把糧補給了承租人。從我們對農戶的調查情況來看，也是這種情況。在30戶農戶中，有4戶在2014年雖然承租了別人的土地，但沒有得到土地主人轉給的糧補；有3戶在2015年承租了別人的土地，得到了土地主人轉給的糧補。另外，有27戶規模戶通過土地流轉，承租了別人的土地，但糧食補貼仍然還是由別人領取。由于沒有政府的明確規定，這種土地轉租之間糧補誰得的問題，容易影響承租人的種糧積極性，也不利于土地向規模化、集約化發展。

2農業支持保護補貼新政策之不足

2015年四川將原農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼等“三項補貼”合并為“農業支持保護補貼”。通過對農戶的問卷調查，在32戶農戶中，有24戶知道“三補合一”新政策的實施，有8戶雖然知道，但具體內容卻不太清楚。從農民對新政策的知曉度來說，大多數農戶都能了解知曉，這說明廣大農戶對黨的惠民政策越來越關心，也說明農村基層組織在宣講黨的方針政策方面，取得了比較好的效果。農民對“三補合一”新政策的評價如何，在調查的32戶農戶中，有29戶感到滿意，有2戶感到說不清楚，只有1戶感到不滿意，這說明絕大多數農戶是歡迎和擁護新政策的。“三補合一”新政策對“種糧積極性有無影響”，有21戶農戶覺得有影響，有8戶覺得無影響，有3戶感到說不清楚。在新政策對“種糧積極性有無影響”的問題上，分歧開始加大，三分之一的農戶認為“三補合一”新政策對種糧積極性“沒有影響”、“說不清楚”。從這一點可以看出，還是有相當一部分農戶覺得“三補合一”新政策對種糧積極性“有影響”。

“三補合一”新政策的核心內容是支持耕地地力保護和糧食適度規模經營，從這一點來看，新政策除了能調動規模經營戶的種糧積極性外，確實沒有調動廣大散種農民種糧積極性的要素。任何政策的制定和實施，都要看政策制定者的初衷和目的是什么。如果說“三補合一”新政策是為了保護地力和糧食適度規模經營，那么此政策無可厚非。但是，如果說能調動廣大農民的種糧積極性，則勉為其難。因為“三補合一”新政策在執行過程中仍然沿襲了過去按土地面積計算補貼的方法，對糧食種植戶的積極性和利益沒有大的改變，而且“耕地地力保護”的標準如何去衡量和界定？在實際操作中也有一定的難度。“三補合一”新政策實際有舊瓶裝新酒之嫌。

3改進建議

在調查中，許多農戶都覺得目前的“三補合一”新政補貼太低了、有的農戶提到要按種糧面積來領補貼。由于十多年來國家實施的糧食補貼是按土地面積計算的方法，現在要改變一下這種補貼方式還確實比較困難。但要真正調動農民種糧食的積極性，讓糧食補貼名副其實，要解決這個問題，我們認為可以從以下幾方面入手：

（1）建立農業補貼保障機制，各級財政加大對農補的投入，補貼資金實行專項管理，確保逐步提高補貼標準。雖然近年來糧食價格有所回升，但農業生產效益仍然較低，糧價增幅始終趕不上農資價格上漲的幅度。種糧農民期盼著“糧價高一點、補貼多一點、農資穩一點”。

（2）核實種糧面積，取消非糧經營戶所領取的糧食補貼，把這部分錢直接再分配給真正的糧食種植戶，好鋼用在刀刃上，同時也提高了他們的種糧補貼和種糧積極性；而對于非糧種植戶，政府可以采取其他方式給予補貼，不應與糧食補貼混為一體。

當然，由于一部分農戶在每年的種植過程中，播種面積會有一定的變化，要搞準核實糧食的播種面積，必然會給基層農村組織帶來一定的難度。但糧食作物從播種到收獲，有長達三、四個月的時間，在這么長的時間里，要搞準核實糧食的播種面積，應該不成問題。

（3）維持現狀。在不影響非糧經營戶的現有既得利益的情況下單獨增加種糧農戶的種糧補貼。并且以后種糧補貼標準調整也不再針對非糧經營戶調整。

參考文獻

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