江蘇長江港口建設管理需要關注的幾個問題

江蘇長江岸線總長1167.4公里，其中，干流岸線827公里，洲島岸線340.4公里。規劃港口岸線504.4公里，布局8個港口45個港區，南京港、鎮江港、蘇州港、南通港為國家主要港口，揚州港、無錫（江陰）港、泰州港、常州港為地區性重要港口。至2016年底，港口岸線已開發330.4公里，沿江港口已建生產性泊位1179個，綜合通過能力為11.1億噸，其中集裝箱通過能力1057萬標箱。南京以下12.5米深水航道已實現初通，5萬噸級海輪和集裝箱船、10萬噸級散貨船乘潮減載可直達南京。

2016年，沿江港口完成吞吐量15.6億噸，集裝箱吞吐量1120.6萬標箱。至2016年底，沿江港口共開辟航線572條，其中，近洋航線35條，外貿內支線182條，內貿航線355條。沿江港口運輸貨種以煤炭及制品、金屬礦石、礦建材料、石油天然氣及制品、集裝箱為主，占總吞吐量的77.6%。

近年來，江蘇省委、省政府高度重視沿江港口的建設和管理，深入落實新發展理念，圍繞主動對接國家重大戰略和實施“兩聚一高”，密集出臺了《關于貫徹落實〈國務院關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見〉的實施意見》、《江蘇省沿江經濟帶發展實施規劃》、《江蘇省長江沿海港口布局規劃》、《省政府關于深化沿江沿海港口一體化改革的意見》等重要文件，《江蘇省港口岸線管理辦法》、《關于推進長江南京以下江海聯運港區建設的實施意見》等文件也在研究制定中。為更好地發揮港口對經濟社會的支撐作用，整合資源，提升效能，2017年上半年組建江蘇省港口集團。省各涉港管理部門和沿江市縣政府強化對沿江港口完善規劃布局，整治非法碼頭、江中過駁和港口環境，整頓長江運輸秩序，規范港口建設管理程序，拓展港口業務等方面的工作，沿江港口的建設管理面貌一新，展現出全新的發展態勢。

為進一步推動省委、省政府對港口建設管理所作決策部署的落實，江蘇沿江港口建設管理仍有一些重要問題需要重點關注。

一、需要關注的幾個重點問題

1.關于沿江港口的發展方略問題

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中，明確了上海國際航運中心的地位，以及江蘇、浙江為兩翼的長江三角洲沿海沿江港口發展格局。這個戰略定位對江蘇沿江港口的發展既是歷史性機遇，也是現實挑戰。

上海港是中國近現代對外開放的重要門戶，歷史傳承積淀深厚，具有雄厚的外向經營拓展能力和內部精細管理實力，100多年來一直是長江流域江海聯運的龍頭老大。20世紀90年代開發洋山港后，其外拓內聯的基礎更加扎實，無論是運輸能力、吞吐能力，還是服務能力，都得到很大提升。上海自貿區的設立又使上海港登上了新的政策高地，其對內對外的吸納和開拓能力更是難以比肩，在長三角地區領航發展的地位進一步穩固。

浙江省近年來傾力實施港口一體化戰略。在2005年初啟寧波、舟山港整合的基礎上，2015年實質性重組寧波舟山港。2016年，組建浙江省海洋港口發展委員會，強化省級高位協調功能；組建海港投資運營集團，以寧波舟山港為主導，完成了全省港口一體化整合，形成了以寧波舟山港為主體和樞紐，海港、陸港及內河港口聯動發展的全新格局。依托寧波、舟山深水港灣的天然優勢和近幾十年開拓的近海遠洋運輸市場，浙江又在太倉到重慶的沿江地區布局，投資建設了一批碼頭泊位和參股當地的港口企業，展現出在周邊航運市場博弈的強勁姿態。

江蘇沿江港口的開發建設，長期以來各自為戰，大多以縣域為主體，一部分岸線和碼頭由鎮村和企業開發經營，形成了“一縣一港”的基本格局。這種格局在長三角港口發展新的態勢面前，原有優勢呈弱化趨向，岸線資源低效使用，港口碼頭功能雷同，內部競爭失序，經濟效益不高，體制性弊端愈見顯現。江蘇省港口集團在實施資產整合過程中發現港口企業資產質量較差、不良資產較多、企業虧損面較大等問題。按2016年統計口徑，納入省港口集團的成員企業，在剔除地方政府政策性補貼情況下，合計虧損5.6億元。代表現代化港口發展方向的集裝箱吞吐量全省總計僅為上海港的38%或寧波舟山港的61%。面對上海、浙江的強勢布局和強勁推進，江蘇沿江港口的建設和管理必須從戰略定位上審慎決策，在戰略實施上聚力推動，努力在長三角港口發展格局中確立應有的地位。

一是要強力實施“一體化”戰略，在組建省港口集團的基礎上，強化全省一盤棋的指導方針，在規劃和經營發展方向上，著力發揮省級整合功能，更好發揮整體合力。二是要在外向開拓上聚焦聚力，積極與上海港緊密合作，依托上海港對外經營的實力，“借船出海”，增強外向拓展能力。三是要更好發揮江蘇在長江流域的經濟優勢和江海交匯的地理優勢，抓住長江流域產業轉移和實施“一帶一路”倡議、長江經濟帶國家戰略的歷史機遇，強化與長江中上游地區港口經營發展的深度結合，使江蘇沿江港口的發展扎根于長江流域產業發展。四是要繼續發揮好沿江港口自我發展能力強的優勢，引導相互間錯位經營、合作競爭，把整體規模實力和內部整合成效轉化為向外拓展的競爭優勢。

2.關于港口建設管理體制問題

江蘇在改革開放以來30多年的發展中，縣級區域較好發揮了獨立發展的作用，自我發展能力強，縣域品牌名氣大，成為江蘇發展的鮮明特點。沿江港口的發展打上了這個特點的深深烙印。而與此同時，省級對港口事業發展，從總體規劃到組織實施，從管理職能定位到政策法規建設，都明顯滯后和不足，使得江蘇沿江港口有總體規模但競爭力不強，有承載能力但效益不好，有各自活力但潛能不大。

江蘇省委、省政府下決心組建江蘇省港口集團，以資產為紐帶整合沿江港口，這是改變現狀、謀劃長遠發展的重要一招。以此為發力點，并充分發揮出這個整合步驟的后續效應，要理清并著力加強若干方面的工作。

一是省級要強化統籌協調功能。港口建設和管理涉及部門眾多，省級發揮整體統籌協調功能，必須給主管部門賦予必要的職能職責和權威。現有省交通廳內設處級港口管理局的管理體制，顯然很難承擔起這樣的重任。浙江省成立海港委，由副省長兼任主任，雖然成立僅一年時間，其發揮整合功能和推進“一體化”力度的成效，已明顯體現。江蘇沿江港口的情況比浙江更為復雜，省級主管部門的協調功能不到位，整合方案的具體措施就很難迅速落地。二是明確省港口集團的功能。江蘇省港口集團作為省屬國企，是經營實體，其與市縣港口以資產為紐帶建立的關系，具備對所屬各港口港區在經營方向、資本投向、經濟考核方面具有企業內部管理上的主體性、主導性、約束性職能。但對港口港區涉及與市縣的關系上，只是談判的一方。充分發揮省港口集團在沿江港口建設管理中的作用，既要堅持貫徹“政企分開”的原則，又必須保障其對所屬港口發展經營發揮主導性作用。三是發揮沿江港口城市的作用。這是沿江港口資源整合、一體化推進必須面對并切實解決好的關鍵問題。港口基礎建設投資大，回報期長，沿江港口從無到有、從小到大，沿江地方政府曾為此不惜財力，甚至舉債投入。沿江港口發展與地方榮辱與共，如今改變隸屬關系，不只是感情上的重大沖擊，更是利益關系的重大調整。港口的生存發展，無論是集疏運體系的建設，還是環保、安全等方面的配套建設，都與地方經濟社會相互依存，都涉及地方政府在基礎設施投入、產業發展方向、物流載體建設等方面對港口的支撐。因此，處理好與地方的關系，繼續爭取地方政府的支持，是沿江港口生存發展的重要保證。endprint

3.關于港城關系問題

沿江市縣以港興城、以港興市戰略，取得很大成效。沿江港口為當地的經濟發展提供了有力支撐，也為當地知名度提升塑造了品牌。市縣經濟社會的發展，則為港口發展注入了動力和活力，有力促進了港口的建設。但城市的發展與港口的發展也出現了新的矛盾。首先，港口運輸系統給城市帶來的交通壓力和環保壓力加重了城市環境建設的負擔。一方面港口運輸業務量不斷增長，另一方面居民生活對環境改善的要求更加強烈，使得港口發展和城市建設的矛盾更加突出。其次，城市規模擴張與港口發展空間窘迫的矛盾，使港口的布局發展面臨艱難抉擇。如南京、鎮江、南通等臨江而建的城市，港口碼頭歷史悠久，與城市格局和運輸體系是血脈相連、難分難解。港口發展涉及的貨物倉儲場地建設、船舶污物收集處理設施建設，都受到城市規劃管理制約和空間布局限制。最后，港口功能定位與地方經濟協調發展面臨新的課題。沿江市縣隨著經濟結構調整和產業升級，產業的輕型化是必然趨勢，地方對港口的依賴性將從吞吐能力建設逐步轉變為服務效能建設。而港口能力建設的轉換涉及布局調整、盤活存量資產和企業轉型等諸多難題。

解決港城關系中的這些新矛盾、新課題，需要立足港城一體化發展，在城市規劃上總體設計，發改、國土、水利、住建、環保、交通等方面的規劃和規范，要充分兼顧港口功能對城市建設和地方經濟社會發展的支撐作用，與港口發展規劃有機銜接，各方面工作協調展開，使得港口的建設管理更好地服務于地方經濟社會發展。

4.關于港口基礎設施配套建設問題

與港口發展配套的基礎設施建設，已成為運輸市場競爭的突出要素。上海港在原有領先的基礎上，仍在加大工作和投入力度，如規劃建設連通洋山港的鐵路，智能化設施設備的研發，信息化基礎設施建設，都在實質性地加速推進。浙江省在原有寧波港疏港鐵路基礎上，一方面正在緊鑼密鼓地規劃連通舟山港區的鐵路，以大幅度提升寧波舟山港水鐵聯營運輸能力，提高進出港運輸效率；另一方面，向西拓展海港連接腹地的范圍，在已經開通浙西鐵路通港運輸的基礎上，正在謀劃突破與江西、湖南、湖北、河南的鐵海聯運。

江蘇占有鐵路運輸南北通達的優勢，但長期以來局限于水水轉運和公路進港，鐵路進港的“最后一公里”建設明顯滯后。疏港鐵路建設如不能盡快產生大的突破，沿江港口資源的優勢將不能很好發揮，在運輸市場的競爭中將處于不利地位。當務之急，是在推動沿江鐵路建設和全省鐵路改善區域布局的同時，把疏港鐵路建設擺上突出和優先的位置。尤其是盡快建設南京港、南通港、蘇州港內重要港區的疏港鐵路。在沿江鐵路的規劃建設中，應把江蘇境內的通港鐵路列入同步竣工時間表。

信息化基礎設施建設在港口和運輸市場的競爭中地位日益突出。港口和港區在生產經營中，為有序管理和提升效率，都在加強投資和建設，但各自為政、資源浪費的弊端也顯而易見。江蘇省港口集團作為大型企業，為加強生產經營調度和管理，在信息化基礎設施上必然要加強投資和建設。但作為整個港口事業發展的信息化基礎建設，涉及政府職能部門管理手段、管理效率和管理水平的提升，涉及政府各部門之間，以及地方與垂管部門之間的信息互聯共享。因而，無論是軟件開發、硬件投入，還是規劃管理，都應由政府作為一項基礎性工程來組織實施。

5.關于省港口集團與有關方面的關系問題

新組建的江蘇省港口集團既面臨著沿江港口資源整合的艱巨任務，又承擔著向外開拓的重大使命。從順利拓展工作的角度，需要把握好幾個關系。一是與省級港口行政管理部門的關系。省級港口集團作為市場主體，雖然不承擔政府管理港口的職能，但港口經營發展涉及大量政府職能部門管理的事項，如岸線的使用利用、碼頭泊位的結構調整、港區的土地利用和設施建設、港口與地方的關系等。江蘇省港口集團應根據自身定位和建設發展管理所需，梳理提出需由政府行政管理部門解決的事項，提請政府協調解決。政府相關部門應根據沿江港口發展的實際需要，破除政策藩籬，幫助企業解決難題，支持企業健康發展。二是與港口企業的關系。江蘇省港口集團以各港口資產為紐帶組建，在集團管理和經營上發揮著定規劃、做決策、出政策、行考核的職能，而各港口和港區則承擔著業務經營和內部管理的責任。制定規劃要充分考慮各港口的基礎性優勢和業務經營優勢，做決策要充分發揮港口和港區的自主經營能力，出政策要充分體現對向外拓展和結構調整的支持和導向，工作和責任考核要確定整體統一的生產經營、環保安全、綠色發展等綜合指標，并確保各港口和港區的自主分配權。形成既有統一規范，又發揮經營主體積極能動作用的良好格局。三是與市縣政府的關系。各港口、港區和港企與地方政府在資源、資產、利益、人脈關系原是一體。這些資產資源現由省港口集團統一經營和管理，但涉及港口和港企建設發展的眾多要素，仍與地方政府息息相關、緊密相連。因此，省港口集團對所屬港口港企的發展要求，需與地方政府建立溝通協調機制，以繼續爭取地方政府更多的理解和支持。四是與上海、浙江和長江中上游港口及企業的關系。省港口集團要研判滬浙兩地港口發展的戰略動向，分析長江中上游省市經濟社會發展的行情，立足自身發展優勢，提出有針對性的合作競爭的方向。要通過突破與滬浙兩地的港企合作，大力推進出海通道的建設，特別是遠洋航線的開辟。面對滬浙兩地在長江沿線的布局，要鼓勵和支持沿江港口港企溯江而上發展聯營業務，尤其要在集裝箱水水中轉業務上有新的拓展，力爭在合作競爭中占據有利地位。要結合國家戰略的實施和江蘇外向型經濟的特點，深化港口與航運、貨運之間的合作，打造基于沿江港口的特色精品航線，降低物流成本，提升綜合競爭力。

二、江蘇加強沿江港口建設管理的幾點建議

加強并完善省級港口管理職能。建議江蘇省港口建設管理領導小組由副省長兼任組長，實體化運轉，統籌省級港口建設管理重要事項的職能，加強協調港口與市縣政府關系，確定省級各涉港管理部門工作職責，考核省級各部門和市縣政府的涉港工作。領導小組下設辦公室，與省港口管理局合署辦公。具體承擔領導小組確定事項的督辦，協調省各涉港部門和市縣的涉港工作，負責全省港口規劃、建設的管理工作。endprint

確定省港口集團功能職責。鑒于江蘇省港口集團的業務經營范圍具有行業龍頭和全省經濟社會支點的特性，其功能定位不同于一般國企，建議明確省港口集團由省政府直接管理。省港口集團根據省委、省政府對港口發展的要求，負責組織實施所屬港口經營發展的規劃，確定所屬港口資本經營和業務發展的方向。制訂并實施對所屬港口經營業務統籌整合的方案。在集團內部明確所屬港口企業經營主體地位，實施對所屬港口經營和管理的考核。近期，重點在向外拓展、建設品牌、提升港口整體效能和經營效益上發力，取得突破性進展。

明確省各有關職能部門和地方政府的職責。鑒于港口建設管理上職能分散，政策銜接和工作協調存在諸多矛盾，建議江蘇發改、國土、水利、住建、交通、環保等部門對涉港規劃和政策做全面梳理，省港口局據此提出問題清單和具體銜接意見，報領導小組審核后，推動省級各有關部門做好政策法規的修訂完善，加強工作上的規范性和政策上的協調性，增強政府部門管理的整體功能，著力改變港口管理上政出多門、政策相互矛盾的狀況，進一步提升工作效率。明確市縣政府承擔支持所在地港口建設管理的責任，協助做好省級整合資源方案的落實工作，按省政府對港口建設管理提出的工作要求，落實本地所屬港區碼頭的建設管理責任。

強化岸線資源的整合和管理。長江岸線資源有很強的公共屬性、社會屬性，港口岸線的經營效益高。建議江蘇省港口主管部門根據沿江岸線的規劃，進一步修訂完善規范沿江港口岸線管理使用的政策法規。對使用岸線的非法行為進行集中整治，對不合理使用、低效使用的進行調整，特別是對業主碼頭開展全面排查，分類提出處理的政策和辦法，如收購、置換、參股、合作經營、租賃使用等，以有效整合岸線資源，規范岸線管理，更好提升岸線資源的使用效能。

傾力培育遠洋船隊和航線。港口事業發展具有產業鏈長、涉及面寬、綜合性強等諸多特點，港口基礎設施建設水平、吞吐能力、運輸能力、調度效率、航線開辟、關檢服務等，其中尤以遠洋航線和遠洋船隊的建設，直接制約著港口和運輸業發展增量、提升效益。與滬浙相比，江蘇遠洋航線和遠洋船隊的競爭力明顯處于劣勢，也是整個港口事業發展的短板。建議下大決心出硬招數加以改變。一是以江蘇沿江港口整體資源優勢和吞吐能力優勢，著力推進與上海、浙江的合作，以部分資源和吞吐能力參股上海、浙江已有的遠洋航線，逐步培育航線資源。二是鼓勵有實力的航運企業參股或購買遠洋船隊，逐步在遠洋運輸上取得一席之地。三是制定特殊政策支持近洋船隊和航線向遠洋拓展，培育獨立的遠洋航運能力。

著力打造“智慧港口”平臺。江蘇2016年實體運轉沿江港口錨泊調度中心以來，以信息化平臺建設為著力點，以信息資源共享為重點工作手段，錨位總體利用率由70%提升到100%以上，貨船進港作業效率明顯提升，錨地資源的整合成效充分顯現。建議總結這項工作的經驗，落實港口信息化建設統一規劃和牽頭組織實施的主管部門，組織力量研究并提出工作方案，圍繞打造“智慧港口”目標，加快構建港口資源和運行管理信息互通共享的平臺，在港口的經營和管理上加快實現“貨運一單制、信息一網通、數據一個庫、監管一張網”步伐，提升經營和監管的質量、效能。

積極拓展與長江中上游地區的合作。隨著上海港和寧波舟山港在長江沿線進行港口建設和運力建設的布局，江蘇港口發展面臨著更大的競爭壓力。建議盡快謀劃和實施溯江而上的拓展戰略。一是更好地發揮江蘇與長江中上游地區經濟聯系緊密的優勢，鼓勵沿江港口、沿江地區企業和運輸企業與長江中上游地區、港口、企業開展深度合作，建立港、船、貨多方利益共同體。二是加快推進省內沿江重點港口的臨港鐵路建設，為長江中上游地區的出海進口貨運提供快捷便利的條件。三是充分發揮江蘇沿江造船企業能力，適應江海直達運輸需要，加快建造符合規范要求的2萬噸左右新型江海直達運輸貨船，并鼓勵航運企業組建江海直達運輸船隊，在長江中上游運輸業務中占得主動。

〔費偉康系江蘇省人民政府參事。參與調研和撰寫調研報告的有：鄒立清（江蘇省人民政府參事室），陳志勇（江蘇省交通廳），鈕建平（江蘇省港口集團）〕

責任編輯：戴群英endprint