地區(qū)間主義視角下“16+1合作”的運(yùn)行模式淺析

摘 要：中國(guó)-中東歐國(guó)家合作（“16+1合作”）是中國(guó)倡導(dǎo)建立的最重要的地區(qū)間集體對(duì)話與合作機(jī)制之一。“16+1合作”在結(jié)構(gòu)類型、運(yùn)行方式等方面既具有地區(qū)間主義的一般特征，也包含了地區(qū)間主義的特殊性，其“主權(quán)國(guó)家化”的運(yùn)行模式適應(yīng)中國(guó)和16個(gè)中東歐國(guó)家以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為合作目標(biāo)、以尊重主權(quán)為合作基礎(chǔ)、以戰(zhàn)略對(duì)接為合作手段、以弱制度建設(shè)為合作約束的地區(qū)間合作要求。但是，由于“16+1合作”在結(jié)構(gòu)特征上具有準(zhǔn)地區(qū)間主義和復(fù)合雙層結(jié)構(gòu)，因此，在未來的合作過程中還需要更多地考慮歐盟因素、國(guó)別因素和次區(qū)域因素，更好地推動(dòng)“16+1合作”的全面與均衡發(fā)展，為“16+1合作”增添新的、內(nèi)在的、持久的發(fā)展動(dòng)力。

關(guān)鍵詞：中國(guó)-中東歐國(guó)家合作；“16+1合作”；地區(qū)間主義

中圖分類號(hào)：D822.351 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2017）10-0015-11

作者簡(jiǎn)介：張迎紅，上海國(guó)際問題研究院歐洲研究中心主任、副研究員 （上海 200233）

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著中國(guó)改革開放、對(duì)外交流的加強(qiáng)，中國(guó)開始積極推動(dòng)與其他地區(qū)的一組國(guó)家建立正式的、制度性、整體性合作關(guān)系，并將地區(qū)間合作視為中國(guó)開展多邊機(jī)制建設(shè)和多邊外交的重點(diǎn)，先后推動(dòng)了中非合作論壇（2000年）、中國(guó)-阿拉伯國(guó)家合作論壇（2004年）、中國(guó)-加勒比經(jīng)貿(mào)合作論壇（2005年）、中國(guó)-太平洋島國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作論壇（2006年）、中國(guó)-中東歐國(guó)家合作（2012年）、中國(guó)-拉共體論壇（2014年）等中國(guó)與其他地區(qū)國(guó)家之間的整體性和地區(qū)間合作機(jī)制，這些合作機(jī)制正在成為當(dāng)前地區(qū)間對(duì)話與合作關(guān)系的重要組成部分，并取得了積極成效。其中，中國(guó)-中東歐國(guó)家合作（簡(jiǎn)稱“16+1合作”），自2012年正式建立以來，得到快速推進(jìn)。本文試圖通過地區(qū)間主義的理論視角，對(duì)“16+1合作”的一些結(jié)構(gòu)特征和運(yùn)行模式進(jìn)行梳理和總結(jié)，探討“16+1合作”取得成效的主要原因、存在的主要問題和未來的解決思路。

一、地區(qū)間主義的類型與“16+1合作”的特征

（一）地區(qū)間主義的主要類型

關(guān)于“地區(qū)間主義”的基本概念，研究地區(qū)間主義的主要學(xué)者弗雷德里克·索德爾伯姆（Fredrik S?derbaum）認(rèn)為，所謂“地區(qū)間主義”（Interregionalism）是指來自兩個(gè)或兩個(gè)以上地區(qū)的國(guó)家之間形成的機(jī)制性對(duì)話與合作關(guān)系，因此必須涉及兩個(gè)基本因素：一是合作方來自兩個(gè)及以上地區(qū)的國(guó)家；二是機(jī)制性，這意味著對(duì)話與合作關(guān)系必須具有一定形式的、固定化的框架，包括“硬機(jī)制”和“軟機(jī)制”1。“硬機(jī)制”是指地區(qū)間合作的實(shí)體化機(jī)構(gòu)，如年度性或固定時(shí)間的地區(qū)間國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤機(jī)制、地區(qū)間部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議、秘書處等固定化、常設(shè)性的機(jī)制和機(jī)構(gòu)等；“軟機(jī)制”是指在實(shí)體化框架下形成的規(guī)范、原則、價(jià)值認(rèn)同等，如地區(qū)間合作所達(dá)成的各種宣言、聲明、協(xié)議以及領(lǐng)導(dǎo)人講話等2，或者具有一定程度的常態(tài)化對(duì)話、交流與合作的活動(dòng)。

國(guó)際社會(huì)經(jīng)歷了兩代地區(qū)間主義。第一代是興起于冷戰(zhàn)時(shí)期，主要出現(xiàn)于二戰(zhàn)結(jié)束后，并延續(xù)到20世紀(jì)80年代末，是以冷戰(zhàn)為主要時(shí)代背景，以歐共體為主導(dǎo)。第一代地區(qū)間主義的主要表現(xiàn)形式是歐共體和東盟之間建立了兩大地區(qū)集團(tuán)之間的正式關(guān)系（1977年），以及歐共體與歐洲國(guó)家前殖民地之間建立的正式關(guān)系，如1975年歐共體與非洲、加勒比海和太平洋地區(qū)46個(gè)發(fā)展中國(guó)家（簡(jiǎn)稱非加太地區(qū)國(guó)家）簽訂了貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)協(xié)定，即“洛美協(xié)定”，是西歐國(guó)家為了在東西方冷戰(zhàn)的大背景下，加強(qiáng)與第三世界國(guó)家發(fā)展經(jīng)貿(mào)關(guān)系的一種方式。隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，第二代地區(qū)間主義開始應(yīng)運(yùn)而生，主要產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代初期，并延續(xù)至今，目前仍處于蓬勃發(fā)展的勢(shì)頭中。第二代地區(qū)間主義的背景是全球化。隨著冷戰(zhàn)結(jié)束和兩極體系瓦解，國(guó)際社會(huì)進(jìn)入全球化時(shí)代。為了應(yīng)對(duì)全球化所導(dǎo)致的民族國(guó)家對(duì)國(guó)際、國(guó)內(nèi)事務(wù)控制力的下降，開始出現(xiàn)了地區(qū)一體化的熱潮，如歐共體進(jìn)一步發(fā)展成歐盟，東盟進(jìn)一步推進(jìn)東南亞地區(qū)一體化的發(fā)展，非洲和拉美地區(qū)通過非盟和南椎體等組織也加快了地區(qū)一體化進(jìn)程。在全球化和地區(qū)一體化的推動(dòng)下，地區(qū)間合作也得到了快速發(fā)展，如形成了亞太經(jīng)合組織（APEC）、亞歐會(huì)議等為代表的地區(qū)間對(duì)話與合作機(jī)制3。

兩代地區(qū)間主義的區(qū)別主要在于國(guó)際體系的背景不同、合作范圍的差異。第一代地區(qū)間主義主要發(fā)生于冷戰(zhàn)時(shí)期，是在兩極冷戰(zhàn)體系的夾縫中發(fā)展，地區(qū)間合作的主要內(nèi)容集中于單純的貿(mào)易關(guān)系，主要發(fā)生于歐共體與歐洲國(guó)家前殖民地之間，促進(jìn)雙方的互惠經(jīng)貿(mào)關(guān)系。第二代地區(qū)間主義主要發(fā)生于冷戰(zhàn)后的全球化時(shí)代，隨著貿(mào)易、金融、技術(shù)和市場(chǎng)都呈現(xiàn)出快速全球化態(tài)勢(shì)，民族國(guó)家對(duì)國(guó)際治理和國(guó)內(nèi)治理都受到極大的挑戰(zhàn)，需要在地區(qū)層面加強(qiáng)合作以應(yīng)對(duì)全球化危機(jī)，由此推動(dòng)了地區(qū)一體化，并以地區(qū)的集體身份進(jìn)一步推動(dòng)地區(qū)間合作。與第一代地區(qū)間主義側(cè)重于單純貿(mào)易問題不同，第二代地區(qū)間合作的范圍具有全面性和多重性，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、安全、環(huán)境、文化等各個(gè)方面，并形成互為交叉的、更為緊密的不同領(lǐng)域之間的聯(lián)系4。

地區(qū)間主義類型主要根據(jù)參與行為體進(jìn)行劃分，根據(jù)海納·漢吉（Heiner H?nggi）和容根·羅蘭德（Jürgen Rüland）的劃分，大致可以分為三種類型：第一，雙地區(qū)間主義。這是兩個(gè)地區(qū)中的國(guó)家集團(tuán)或一組國(guó)家之間的對(duì)話與合作關(guān)系，其中還可以具體劃分為三種小類型：國(guó)家集團(tuán)與國(guó)家集團(tuán)之間的關(guān)系、一組國(guó)家與一組國(guó)家之間的關(guān)系、國(guó)家集團(tuán)與一組國(guó)家之間的關(guān)系。其中國(guó)家集團(tuán)與國(guó)家集團(tuán)之間的關(guān)系又被稱之為“純地區(qū)間主義”，這也是地區(qū)間主義的基本形式和典型形式，如歐盟與東盟的關(guān)系。第二，跨地區(qū)間主義，又被稱之為“泛地區(qū)間主義”或“環(huán)地區(qū)間主義”，是指兩個(gè)以上地區(qū)的國(guó)家組成的對(duì)話與合作關(guān)系，如亞太經(jīng)合組織（APEC）和“環(huán)印度洋區(qū)域合作聯(lián)盟”（IOR-ARC）。第三，準(zhǔn)地區(qū)間主義（又稱“半地區(qū)間主義”），這是一個(gè)地區(qū)中的大國(guó)與另一地區(qū)的國(guó)家集團(tuán)或一組國(guó)家組成的對(duì)話與合作關(guān)系1，如中非合作論壇、“16+1合作”等。endprint

（二）“16+1合作”的主要特征

第一，“16+1合作”屬于第二代地區(qū)間主義。中國(guó)所推動(dòng)的地區(qū)間合作，包括中非、中阿、中拉和中國(guó)-中東歐合作都屬于第二代地區(qū)間主義，是在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景中進(jìn)行的，旨在經(jīng)濟(jì)全球化浪潮中，中國(guó)與這些發(fā)展中國(guó)家或轉(zhuǎn)型國(guó)家更好地加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作與交流，經(jīng)濟(jì)開放和經(jīng)貿(mào)合作成為當(dāng)前中國(guó)推動(dòng)地區(qū)間主義的一個(gè)重要目的和抓手。因此，中國(guó)-中東歐合作具有較為典型的第二代地區(qū)間主義的特征。

第二，“16+1合作”具有較為典型的準(zhǔn)地區(qū)間主義特征。“16+1合作”在類型上屬于準(zhǔn)地區(qū)間主義，合作的一方為東亞的大國(guó)（中國(guó)），另一方為中東歐16個(gè)國(guó)家，這些國(guó)家雖然本身沒有形成國(guó)家集團(tuán)，但也可以算為一組國(guó)家，都是屬于中東歐地區(qū)，在地理位置和政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面具有一定的共性和相似性，都是屬于原蘇東集團(tuán)，現(xiàn)在又成為歐盟的成員國(guó)或候選國(guó)，這些國(guó)家在地理位置、政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化背景等方面既有別于歐盟傳統(tǒng)成員國(guó)，也有別于獨(dú)聯(lián)體國(guó)家，雖然它們內(nèi)部仍有很大的差異，相互的認(rèn)同也不完全一致，但是，在地理位置和發(fā)展階段上仍可以視為一組國(guó)家，都是中東歐地區(qū)的轉(zhuǎn)型國(guó)家和次發(fā)達(dá)國(guó)家。因此，“16+1合作”具有較為典型的準(zhǔn)地區(qū)間主義的類型特征。

第三，“16+1合作”具有獨(dú)特的復(fù)合雙層結(jié)構(gòu)特征。地區(qū)間主義除了以行為體為劃分的類型外，由于各種行為體之間的相互關(guān)系，還形成不同的結(jié)構(gòu)，其中包括單層結(jié)構(gòu)和雙層結(jié)構(gòu)。絕大多數(shù)的地區(qū)間合作只是具有單層結(jié)構(gòu)，如雙地區(qū)間主義中就是以國(guó)家集團(tuán)直接作為一層，跨地區(qū)間主義主要由不同地區(qū)國(guó)家組成，也構(gòu)成單層，而中國(guó)-中東歐國(guó)家合作具有目前國(guó)際合作中較為少見的復(fù)合雙層結(jié)構(gòu)。由于中東歐16國(guó)中絕大多數(shù)是歐盟成員國(guó)，其余也都是歐盟候選國(guó)和潛在候選國(guó)2，因此，16個(gè)國(guó)家實(shí)際隱含著兩個(gè)層面：一層是國(guó)家層面，即這16個(gè)國(guó)家本身沒有形成一個(gè)國(guó)家集團(tuán)或地區(qū)組織，是分散的；另一層是歐盟層面，已入盟的中東歐國(guó)家必須遵循歐盟的基本法律和條約，未入盟的候選國(guó)也必須遵循歐盟所制定的入盟條件。因此，“16+1合作”不是簡(jiǎn)單的16個(gè)中東歐國(guó)家與中國(guó)合作，還隱含著歐盟與中國(guó)、歐盟與這16個(gè)國(guó)家之間的關(guān)系，是目前地區(qū)間合作中較為復(fù)雜的結(jié)構(gòu)。

二、地區(qū)間主義的運(yùn)行模式與“16+1合作”的運(yùn)行機(jī)制

（一）地區(qū)間主義的基本運(yùn)行模式

全球化成為冷戰(zhàn)結(jié)束后地區(qū)間主義興起的主要原因，各國(guó)紛紛使用地區(qū)間合作來應(yīng)對(duì)全球化挑戰(zhàn)，但是由于不同國(guó)家本身在國(guó)際體系中的地位不同，以及各國(guó)擁有不同的歷史經(jīng)驗(yàn)和外交模式，因此不同國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)在地區(qū)間合作中推行不同的運(yùn)行方式，從地區(qū)間主義合作的實(shí)踐來看，大致有以下三種運(yùn)行模式：

1.“霸權(quán)優(yōu)勢(shì)化”模式。這是國(guó)際體系中的主導(dǎo)國(guó)家（霸權(quán)國(guó)家）傾向使用的方式，即通過地區(qū)間合作作為推進(jìn)全球化的工具，特別是當(dāng)全球性機(jī)制失效或受挫時(shí)，主導(dǎo)國(guó)家希望將地區(qū)間合作機(jī)制作為全球性機(jī)制的替代或補(bǔ)充，以維護(hù)霸權(quán)國(guó)家為主導(dǎo)的全球秩序和全球體系，這種方式主要以美國(guó)為主。如美國(guó)利用亞太經(jīng)合組織（APEC）推動(dòng)亞太地區(qū)的地區(qū)間合作，是對(duì)關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）烏拉圭回合談判失敗的回應(yīng)。正如約翰·拉萬(wàn)希爾（John Ravenhill）所指出的，通過APEC，有助于繼續(xù)推進(jìn)美國(guó)所主導(dǎo)的世界貿(mào)易機(jī)制安排。隨著霸權(quán)國(guó)的衰退，霸權(quán)國(guó)在全球性機(jī)制中不能完全為所欲為，而在地區(qū)性合作中，由于成員國(guó)較少，大國(guó)與小國(guó)在實(shí)力、能力、公共商品提供、資源分配等方面的不對(duì)稱性更為凸顯，并能比全球性機(jī)制更容易建立緊密的機(jī)制和深化內(nèi)部的“一體化”，并較易達(dá)成一致，由此使地區(qū)性合作機(jī)制中的小國(guó)對(duì)大國(guó)產(chǎn)生更深的依賴和追隨，因此，地區(qū)間合作機(jī)制能有效地為霸權(quán)國(guó)提供控制和管理全球性事務(wù)的機(jī)會(huì)和平臺(tái)1。美國(guó)比較熱衷推行跨地區(qū)間主義合作，在這種模式中，地區(qū)間合作是在2個(gè)以上地區(qū)進(jìn)行，如APEC是在太平洋沿岸地區(qū)，連接了東亞、北美、南美、大洋洲，還包括俄羅斯，目前已經(jīng)擁有21個(gè)正式成員國(guó)，呈現(xiàn)一種類似“小全球化”的結(jié)構(gòu)模式。這種跨地區(qū)間合作，由于成員國(guó)來自不同的地區(qū)，沒有一個(gè)地區(qū)集團(tuán)可以在此占據(jù)主導(dǎo)地位，因此，反而有利于霸權(quán)國(guó)對(duì)該合作機(jī)制的影響和支配。在這種由多個(gè)地區(qū)所構(gòu)成的地區(qū)間合作模式中，霸權(quán)國(guó)通過其在地區(qū)合作中的相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，并配合權(quán)力制衡的方式，形成有利于體現(xiàn)霸權(quán)國(guó)意志的決策機(jī)制，確保了霸權(quán)國(guó)對(duì)合作的控制。當(dāng)然，隨著中國(guó)、俄羅斯等更多國(guó)家的陸續(xù)加入，美國(guó)在亞太經(jīng)合組織中的相對(duì)優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步受到削弱，美國(guó)運(yùn)用這一方式的難度在上升，但是不管怎么樣，仍然沒有一個(gè)地區(qū)集團(tuán)或地區(qū)大國(guó)可以獲得相對(duì)優(yōu)勢(shì)，美國(guó)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)仍然存在，因此“霸權(quán)優(yōu)勢(shì)化”方式仍然不失為美國(guó)主導(dǎo)或影響地區(qū)間合作的重要手段。

2.“地區(qū)制度化”模式。這種模式主要為地區(qū)一體化程度較高的歐盟所采用。比約恩·赫特納（Bj?rn Hettne）和弗雷德里克·索德爾伯姆（Fredrik S?derbaum）從建構(gòu)主義角度指出，“地區(qū)”概念不是僅指單純地理概念，而是被全球化創(chuàng)造出來的社會(huì)認(rèn)知結(jié)構(gòu)，是在全球化進(jìn)程中因權(quán)力、利益與認(rèn)同等互動(dòng)和主體間理解的變化而建構(gòu)、解構(gòu)和重構(gòu)，以解決民族國(guó)家與全球化的沖突問題2。由此可見，地理屬性的“地區(qū)”一旦被構(gòu)建成社會(huì)屬性的“地區(qū)”之后，該“地區(qū)”就具有了國(guó)際社會(huì)行為體的角色功能，并代表本地區(qū)行使對(duì)外行動(dòng)功能，因此，“地區(qū)間主義”是“地區(qū)”作為行為體在地理屬性（物質(zhì)屬性）上從“區(qū)域內(nèi)”向“區(qū)域間”拓展，是“地區(qū)”作為行為體在功能屬性（社會(huì)屬性）上從旨在打造地區(qū)性力量向塑造全球性力量擴(kuò)展。這種地區(qū)化方式主要被歐盟這一地區(qū)一體化程度較高的地區(qū)國(guó)家集團(tuán)所使用。由于歐盟是一個(gè)高度一體化的地區(qū)國(guó)家集團(tuán)，因此歐盟傾向于將其必須面對(duì)的全球性和地區(qū)性問題放在地區(qū)層面和地區(qū)間框架中解決。為了確保地區(qū)間合作的有效性，確保歐盟對(duì)整個(gè)地區(qū)間合作的支配和掌握，歐盟采取了“地區(qū)制度化”的方式。首先，歐盟推動(dòng)自身的一體化、集中化和制度化建設(shè)。歐盟在合作過程中形成歐盟自己的共同立場(chǎng)和政策文件，盡可能將成員國(guó)與對(duì)方國(guó)家的雙邊合作集中到歐盟層面，變成歐盟與對(duì)方國(guó)家的集體合作；其次，為了減少溝通、交易和決策成本，歐盟還積極推動(dòng)地區(qū)間合作的對(duì)方更快地推進(jìn)一體化進(jìn)程，使對(duì)方也逐漸形成一個(gè)較為緊密的集團(tuán)，避免歐盟與對(duì)方地區(qū)中的國(guó)家一個(gè)一個(gè)談判，確保雙方交流的機(jī)制化和集中化，推進(jìn)了合作的有效性；第三，歐盟在構(gòu)建地區(qū)間合作機(jī)制過程中，采用制度和法律硬約束的方式，通過簽訂條件清晰、規(guī)則明確的條約和協(xié)議，并建立相應(yīng)的懲戒和懲罰機(jī)制，確保合作按照歐盟的意愿有效推進(jìn)。歐盟在與東盟、非盟、南椎體開展地區(qū)間合作過程中，都強(qiáng)調(diào)使用“地區(qū)制度化”方式，以一體化和制度硬約束的方式，推動(dòng)歐盟與東盟、非盟和南椎體之間的地區(qū)間合作。endprint

3.“主權(quán)國(guó)家化”模式。“主權(quán)國(guó)家化”模式是指民族國(guó)家將地區(qū)間主義作為構(gòu)建和擴(kuò)大國(guó)家間關(guān)系的一種工具，將地區(qū)間關(guān)系與該國(guó)的其他雙邊關(guān)系和多邊關(guān)系一起，構(gòu)建該國(guó)在全球范圍的國(guó)家關(guān)系網(wǎng)，以拓展民族國(guó)家在全球化體系中的生存與發(fā)展空間。在“主權(quán)國(guó)家化”方式中，地區(qū)間對(duì)話與合作機(jī)制往往以尊重參與國(guó)的國(guó)家主權(quán)為基礎(chǔ)，并不尋求主權(quán)上交或匯集的方式，也不尋求制度建設(shè)成本較高的緊密的同盟體系或條約組織，更不是尋求霸權(quán)式的影響和控制。而是尋求各種可以快速組合、低成本運(yùn)行、功能目的明確、有利于早期收獲的國(guó)家組合網(wǎng)絡(luò)，這種方式比較適用于發(fā)展中大國(guó)與其他發(fā)展中國(guó)家或次發(fā)達(dá)國(guó)家之間構(gòu)建的地區(qū)間關(guān)系，通過不同的國(guó)家組合，形成全球范圍的國(guó)家關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和體系，使發(fā)展中國(guó)家和次發(fā)達(dá)國(guó)家在一個(gè)快速變化的、無(wú)法控制的全球化體系中，獲得相對(duì)穩(wěn)定、可以控制和有效管理的生存和發(fā)展空間。“主權(quán)國(guó)家化”方式目前主要被應(yīng)用于中國(guó)所推動(dòng)的地區(qū)間合作機(jī)制中，包括中非合作論壇、中阿合作論壇、中拉合作論壇以及“16+1合作”等地區(qū)間合作機(jī)制。

（二）“16+1合作”中“主權(quán)國(guó)家化”運(yùn)行模式的主要表現(xiàn)

自2012年“16+1合作”建立以來，其運(yùn)行的主要模式具有較為明顯的“主權(quán)國(guó)家化”特征，具體表現(xiàn)在以下方面：

1.“16+1合作”的基本原則明確了尊重各國(guó)主權(quán)。在“16+1合作”的綱領(lǐng)性文件中明確強(qiáng)調(diào)尊重各自主權(quán)獨(dú)立和各自發(fā)展道路。如在2015年制定的《中國(guó)-中東歐國(guó)家合作中期規(guī)劃》中強(qiáng)調(diào)，“17國(guó)將相互尊重各自主權(quán)獨(dú)立和領(lǐng)土完整，加深對(duì)各自發(fā)展道路的理解”1。同時(shí)，在“16+1合作”的運(yùn)行實(shí)踐中，中國(guó)和16個(gè)中東歐國(guó)家無(wú)意尋求推動(dòng)17個(gè)國(guó)家形成一個(gè)緊密的集團(tuán)，也無(wú)意在17國(guó)中推行主權(quán)匯集或上交，17個(gè)國(guó)家并沒有形成一個(gè)新的決策層次，所有的決策仍然由17個(gè)國(guó)家按照尊重主權(quán)原則平等討論。每個(gè)參與國(guó)在合作中保持了充分的國(guó)家主權(quán)，根據(jù)合作意愿與合作條件，一些國(guó)家可以先開展某些領(lǐng)域的合作，其他國(guó)家可以根據(jù)情況進(jìn)行有選擇地參與，所有的合作都是自愿的、開放的和靈活的，確保了17個(gè)國(guó)家的主權(quán)獨(dú)立。

2.“16+1合作”的機(jī)制建設(shè)突出了各國(guó)的自主性和能動(dòng)性。“16+1合作”在機(jī)制建設(shè)方面形成了四大機(jī)制：決策機(jī)制、規(guī)劃?rùn)C(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制。具體運(yùn)行如下：

第一是決策機(jī)制，由年度領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)構(gòu)成。“16+1合作”從2012年成立開始，就確定了每年輪流在各國(guó)舉行領(lǐng)導(dǎo)人高峰會(huì)議。自2012年成立到目前為止，已經(jīng)舉行了5屆“16+1合作”領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)，分別在波蘭（2012年）、羅馬尼亞（2013年）、塞爾維亞（2014年）、中國(guó)（2015年）和拉脫維亞（2016年）舉行。領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)以及同時(shí)舉行的經(jīng)貿(mào)論壇是在所有的17個(gè)國(guó)家中根據(jù)意愿輪流舉行，這種制度安排具有尊重各國(guó)主權(quán)的象征意義，同時(shí)也充分發(fā)揮成員國(guó)在合作機(jī)制中的主導(dǎo)作用。在“16+1合作”的《中國(guó)-中東歐國(guó)家合作中期規(guī)劃》中明確指出，“年度領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤對(duì)合作發(fā)揮引領(lǐng)和指導(dǎo)作用，將制定年度綱要，鎖定重點(diǎn)成果，及時(shí)解決合作進(jìn)程中遇到的突出問題”2。可見，領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)具有重要的決策功能，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，共同討論“16+1合作”的基本原則、具體舉措、未來前景，并對(duì)過去成果進(jìn)行評(píng)估等，并形成會(huì)議聲明、合作綱要、合作文件等。

第二是規(guī)劃?rùn)C(jī)制，采取的是“戰(zhàn)略對(duì)接”的方式。“16+1合作”中的諸多重大項(xiàng)目在規(guī)劃和設(shè)計(jì)方面采取的是“戰(zhàn)略對(duì)接”方式，將中國(guó)的發(fā)展規(guī)劃與16個(gè)中東歐國(guó)家自身的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行有機(jī)對(duì)接，尋求共同點(diǎn)和切入點(diǎn)，使合作項(xiàng)目充分符合17個(gè)國(guó)家的實(shí)際需要和能力，避免脫離實(shí)際、勞而無(wú)功或者將中國(guó)的意愿強(qiáng)加于16個(gè)中東歐國(guó)家頭上。《中國(guó)-中東歐國(guó)家合作中期規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)了戰(zhàn)略對(duì)接的重要性，“規(guī)劃”提出，“在《中歐合作2020戰(zhàn)略規(guī)劃》的指導(dǎo)下，‘16+1合作將與歐盟重大倡議和規(guī)劃對(duì)接，有效促進(jìn)中歐和平、增長(zhǎng)、改革、文明四大伙伴關(guān)系。……‘16+1合作將充分把握‘一帶一路建設(shè)帶來的重要契機(jī)，不斷拓展合作空間，同時(shí)為‘一帶一路建設(shè)作出更多貢獻(xiàn)。……鼓勵(lì)并支持16+1互聯(lián)互通合作與歐盟現(xiàn)有核心交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃及其向西巴爾干的延伸進(jìn)行對(duì)接”3。目前，“16+1合作”中，將中國(guó)“一帶一路”建設(shè)與中東歐國(guó)家的互聯(lián)互通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)接，中國(guó)的《中國(guó)制造2025》與中東歐國(guó)家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)接。2016年11月，里加會(huì)議列出的中國(guó)與中東歐合作的項(xiàng)目清單和合作規(guī)劃，包括“匈塞鐵路項(xiàng)目”；塞爾維亞E763高速公路二期；貝爾格萊德環(huán)城路項(xiàng)目；中國(guó)與捷克在“一帶一路”倡議下的雙邊合作規(guī)劃；中國(guó)分別與拉脫維亞、立陶宛、克羅地亞、保加利亞簽署的關(guān)于開展港口和臨港產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作的諒解備忘錄；中國(guó)與愛沙尼亞北海岸物流園項(xiàng)目的合作備忘錄等1。《里加聲明》還提出了三海港區(qū)合作，聲明指出，“三海港區(qū)合作是推動(dòng)‘一帶一路建設(shè)、中東歐國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、歐盟泛歐交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有效對(duì)接”2。三海港區(qū)合作是指亞得里亞海、波羅的海、黑海及內(nèi)河沿岸港區(qū)、園區(qū)進(jìn)行交通運(yùn)輸樞紐、港口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的建設(shè)，也是將中國(guó)與中東歐國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)接。習(xí)近平主席于2015年在北京集體會(huì)見出席第四次中國(guó)-中東歐國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤時(shí)也指出，“中方支持將‘16+1合作同各自發(fā)展進(jìn)程結(jié)合起來，對(duì)接發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略，將各自需求轉(zhuǎn)化為看得見、摸得著的合作項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展”3。由此可見，“16+1合作”中，項(xiàng)目的規(guī)劃秉持著將雙方的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃相對(duì)接的原則，以互惠互利原則開展合作。

第三是協(xié)調(diào)機(jī)制，由中國(guó)-中東歐合作秘書處和中東歐國(guó)家協(xié)調(diào)員等機(jī)制構(gòu)成。“16+1合作”的協(xié)調(diào)機(jī)制大致由四項(xiàng)組成：“中國(guó)-中東歐國(guó)家合作秘書處”、中東歐各國(guó)任命國(guó)家協(xié)調(diào)員負(fù)責(zé)與秘書處的協(xié)調(diào)、中東歐國(guó)家駐華使館季度例會(huì)制度、中國(guó)外交部設(shè)立“中國(guó)-中東歐國(guó)家合作事務(wù)特別代表”。“中國(guó)-中東歐國(guó)家合作秘書處網(wǎng)站”對(duì)“秘書處”的簡(jiǎn)介如下，“中國(guó)-中東歐國(guó)家合作秘書處是中方機(jī)構(gòu)，設(shè)在中國(guó)外交部，負(fù)責(zé)溝通協(xié)調(diào)‘16+1合作事宜、籌備領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤和經(jīng)貿(mào)論壇并落實(shí)相關(guān)成果”。根據(jù)該網(wǎng)站的介紹，秘書處的秘書長(zhǎng)、執(zhí)行秘書長(zhǎng)、副秘書長(zhǎng)都是由中國(guó)外交部相關(guān)部級(jí)和司級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。秘書處現(xiàn)有24家成員國(guó)單位，分別是中國(guó)主要各部委、各團(tuán)體、銀行等機(jī)構(gòu)。在設(shè)立秘書處的同時(shí)，還設(shè)立了協(xié)調(diào)員機(jī)制，中東歐各國(guó)任命各自的國(guó)家協(xié)調(diào)員負(fù)責(zé)與秘書處的協(xié)調(diào)，共同推進(jìn)中國(guó)-中東歐國(guó)家合作4。需要特別注意的是，秘書處是中方機(jī)構(gòu)，成員單位都是中方單位，協(xié)調(diào)的是中方內(nèi)部涉及“16+1合作”的事務(wù)。16個(gè)中東歐國(guó)家委派的協(xié)調(diào)員是與秘書處進(jìn)行協(xié)調(diào)，這些協(xié)調(diào)員不是秘書處下屬成員，而是與秘書處平級(jí)的關(guān)系。無(wú)論是秘書處的構(gòu)建還是協(xié)調(diào)員機(jī)制，以及中東歐國(guó)家駐華使館季度例會(huì)制度和“中國(guó)-中東歐國(guó)家合作事務(wù)特別代表”的設(shè)立，從協(xié)調(diào)機(jī)制的組建和相互關(guān)系來看，“16+1合作”的所有協(xié)調(diào)機(jī)制都是以成員國(guó)為基礎(chǔ)的，并沒有設(shè)立超越17國(guó)的超國(guó)家性質(zhì)的協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)機(jī)制仍具有主權(quán)國(guó)家性質(zhì)。endprint

第四是執(zhí)行機(jī)制，由成員國(guó)牽頭的領(lǐng)域委員會(huì)構(gòu)成。為了更好地推動(dòng)各成員國(guó)發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)和主觀能動(dòng)性，“16+1合作”建立了由各成員國(guó)牽頭組建的領(lǐng)域聯(lián)合會(huì)，如塞爾維亞牽頭組建中國(guó)-中東歐國(guó)家交通基礎(chǔ)設(shè)施合作聯(lián)合會(huì)、在波蘭華沙組建中國(guó)-中東歐國(guó)家聯(lián)合商會(huì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)、保加利亞牽頭組建中國(guó)-中東歐國(guó)家農(nóng)業(yè)合作促進(jìn)聯(lián)合會(huì)、羅馬尼亞設(shè)立有關(guān)能源項(xiàng)目對(duì)話與合作中心的倡議、匈牙利成立中國(guó)-中東歐國(guó)家旅游促進(jìn)機(jī)構(gòu)和旅游企業(yè)聯(lián)合會(huì)等5。通過這些由單個(gè)成員國(guó)所牽頭的領(lǐng)域聯(lián)合會(huì)，可以充分發(fā)揮各國(guó)優(yōu)勢(shì)和積極性，牽頭國(guó)可以按照其自身的優(yōu)勢(shì)、利用其國(guó)內(nèi)機(jī)制和資源、按照其思路，推動(dòng)某一領(lǐng)域的具體合作，避免了領(lǐng)域合作流于空談、議而不決或無(wú)人負(fù)責(zé)的狀況，強(qiáng)化了合作的有效性。

第五，“16+1合作”中的各項(xiàng)職能權(quán)力仍保留在各成員國(guó)手中。從上述關(guān)于“16+1合作”的決策、規(guī)劃、協(xié)調(diào)和執(zhí)行四大機(jī)制的構(gòu)成和運(yùn)作可以看出，“16+1合作”各項(xiàng)核心職能權(quán)限仍保留在成員國(guó)手中，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，合作的決策權(quán)仍保留在成員國(guó)手中，而不是某個(gè)超國(guó)家機(jī)構(gòu)或單個(gè)國(guó)家掌控。年度領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)是對(duì)合作的總體規(guī)劃和設(shè)計(jì)，是決策機(jī)構(gòu)，而這一機(jī)構(gòu)本身就是由17個(gè)成員國(guó)以平等原則組成的。第二，合作的規(guī)劃?rùn)?quán)仍保留在各自成員國(guó)手中。在“16+1合作”中，合作項(xiàng)目的規(guī)劃和設(shè)計(jì)是按照戰(zhàn)略對(duì)接原則進(jìn)行的，并沒有形成一個(gè)凌駕于17個(gè)成員國(guó)之上的規(guī)劃，也沒有將中國(guó)的戰(zhàn)略強(qiáng)加于16個(gè)中東歐國(guó)家之上，合作仍然以各自成員國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商和規(guī)劃。第三，合作的協(xié)調(diào)權(quán)也是由成員國(guó)掌握，秘書處是中方機(jī)構(gòu)，是用于協(xié)調(diào)中方各部委的機(jī)構(gòu)，同時(shí)16個(gè)中東歐國(guó)家各自委派協(xié)調(diào)員，與秘書處進(jìn)行協(xié)調(diào)。秘書處不是“16+1合作”層面的超國(guó)家機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)也是由成員國(guó)自行操作。第四，合作的執(zhí)行權(quán)也保留在成員國(guó)手中，并沒有形成超國(guó)家的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。從目前的機(jī)制設(shè)計(jì)來看，領(lǐng)域合作功能由各成員國(guó)根據(jù)其意愿牽頭并具體負(fù)責(zé)，因此，各種規(guī)劃和項(xiàng)目的具體執(zhí)行權(quán)也在各成員國(guó)手中。

在“16+1合作”中，從基本的指導(dǎo)原則到具體的機(jī)制建設(shè)都是按照主權(quán)國(guó)家化的原則進(jìn)行安排，中國(guó)從不謀求特定優(yōu)勢(shì)權(quán)，也沒有有意推動(dòng)超國(guó)家的制度化建設(shè)，在地區(qū)間主義的合作機(jī)制中，形成了具有一定特色的“主權(quán)國(guó)家化”模式，既遵循了中國(guó)與中東歐國(guó)家堅(jiān)持國(guó)家主權(quán)的合作意愿，又發(fā)揮了各國(guó)的積極性，中國(guó)與中東歐國(guó)家雙方的合作熱情逐年高漲，合作領(lǐng)域不斷拓寬，合作項(xiàng)目日見成效。

三、“16+1合作”成效評(píng)析

（一）“16+1合作”有效性的主要因素

“16+1合作”從2012年形成以來，經(jīng)過5年多的努力和推動(dòng)，促進(jìn)了中國(guó)與中東歐國(guó)家的經(jīng)貿(mào)合作與人文交流。李克強(qiáng)總理在2016年11月舉行的里加會(huì)議上，對(duì)“16+1合作”取得的成績(jī)做出了積極的評(píng)價(jià)。他指出，“16+1合作”年年都有新成果、新氣象。李克強(qiáng)總理也具體提到了合作成效，“盡管近幾年來全球貿(mào)易低迷，但中國(guó)與16國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易仍逆勢(shì)上揚(yáng)，2016年前三季度達(dá)430億美元，同比增長(zhǎng)4%。雙方投資和產(chǎn)能合作勢(shì)頭迅猛，2016年前三季度中國(guó)企業(yè)對(duì)中東歐國(guó)家投資增長(zhǎng)近90%，雙向投資累計(jì)達(dá)70億美元。一批標(biāo)志性的合作項(xiàng)目已經(jīng)完成，人文交流日益密切，雙方直航線路增加到6條，雙向旅游人數(shù)突破100萬(wàn)人次”1。“16+1合作”取得成效的主要因素在于以下方面：

1.時(shí)代性因素。“16+1合作”屬于第二代地區(qū)間主義，是在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景中進(jìn)行的。自20世紀(jì)80年代和90年代以來，中國(guó)與中東歐國(guó)家經(jīng)過改革和轉(zhuǎn)型，開始逐漸融入經(jīng)濟(jì)全球化浪潮中，都將經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展問題視為本國(guó)的主要戰(zhàn)略。進(jìn)入新世紀(jì)以后，發(fā)展中國(guó)家之間的合作、新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體之間的合作等形式的南南合作方興未艾，成為經(jīng)濟(jì)全球化的新的一波潮流，是經(jīng)濟(jì)全球化的重要組成部分。為此，中國(guó)不僅開啟了與非洲、拉美、東盟等傳統(tǒng)發(fā)展中國(guó)家的地區(qū)間合作，也開始重新重視中東歐國(guó)家。同樣，中東歐國(guó)家在經(jīng)歷了加入歐盟的過程之后，重新考慮加強(qiáng)與其他地區(qū)的合作，為此，中國(guó)和中東歐國(guó)家開始了“重新發(fā)現(xiàn)對(duì)方”的過程。鑒于雙方的傳統(tǒng)友誼、相似的發(fā)展階段、相同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、互補(bǔ)性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等因素，雙方重新認(rèn)識(shí)對(duì)方的價(jià)值，并積極推動(dòng)雙方的地區(qū)間合作。因此，中國(guó)與中東歐國(guó)家合作不僅適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的時(shí)代要求，具有較為典型的第二代地區(qū)間主義的時(shí)代特征，同時(shí)也是發(fā)展中國(guó)家與次發(fā)達(dá)國(guó)家之間合作的典型，構(gòu)成了這一輪全球化中南北合作、南南合作之外的第三類合作。因此，“16+1合作”適應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的潮流，這是“16+1合作”具有強(qiáng)勁生命力和持續(xù)動(dòng)力的根本原因。

2.主體性因素。前面已經(jīng)提到，“16+1合作”在類型上屬于準(zhǔn)地區(qū)間主義，合作的一方為東亞的發(fā)展中大國(guó)，另一方為中東歐16個(gè)國(guó)家。在“16+1合作”的主體結(jié)構(gòu)中，這16個(gè)國(guó)家既沒有構(gòu)成一個(gè)國(guó)家集團(tuán)，也沒有其中一個(gè)大國(guó)可以代表他們，而且從具體的組成來看，不僅包含已經(jīng)加入歐盟的11個(gè)歐盟成員國(guó)，而且還包含5個(gè)候選國(guó)，在利益訴求與合作要求方面仍存在差異。同時(shí)，“16+1合作”中的合作主體都是發(fā)展中國(guó)家和次發(fā)達(dá)國(guó)家，它們對(duì)國(guó)家主權(quán)仍有較為強(qiáng)烈的認(rèn)同和偏好。中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家毋庸置疑一貫堅(jiān)持主權(quán)獨(dú)立，而16個(gè)中東歐國(guó)家雖然已經(jīng)成為歐盟的成員國(guó)和候選國(guó)，但出于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，這些國(guó)家在與其他大國(guó)的合作中，對(duì)主權(quán)問題仍然十分敏感。鑒于“16+1合作”的主體都具有較為強(qiáng)烈的主權(quán)意識(shí)和平等意識(shí)，因此，在“16+1合作”中采取“主權(quán)國(guó)家化”的運(yùn)行模式符合所有參與國(guó)的核心利益，照顧了參與國(guó)對(duì)主權(quán)等敏感問題的關(guān)切，真正能實(shí)現(xiàn)平等相待、合作共贏，這也是“16+1合作”能夠不斷推進(jìn)的重要原因。

3.利益性因素。“16+1合作”中“主權(quán)國(guó)家化”運(yùn)行模式的一個(gè)特點(diǎn)就是充分考慮各國(guó)的發(fā)展目標(biāo)和利益需求，并在此基礎(chǔ)上形成了共同的合作目標(biāo)和利益訴求。中國(guó)和中東歐國(guó)家都經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，并將發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為各自的主要國(guó)家戰(zhàn)略。尋求經(jīng)濟(jì)合作、實(shí)現(xiàn)利益共享成為全球化時(shí)代地區(qū)間合作的一項(xiàng)重要功能和目標(biāo)。中國(guó)與中東歐國(guó)家在經(jīng)濟(jì)上具有較強(qiáng)的互補(bǔ)性。我國(guó)目前主要處于全球產(chǎn)業(yè)鏈的中低端，而多數(shù)中東歐國(guó)家已經(jīng)承接了來自西歐的中高端制造業(yè)，成為歐洲的中高端制造中心和產(chǎn)業(yè)基地。因此，中國(guó)-中東歐國(guó)家具有合作的互補(bǔ)性強(qiáng)、合作領(lǐng)域?qū)挕⒑献鳟a(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)的特點(diǎn)。同時(shí)，中國(guó)的“一帶一路”建設(shè)與中東歐國(guó)家急于改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)互聯(lián)互通的長(zhǎng)期目標(biāo)是一致的。“16+1合作”充分考慮了17個(gè)參與國(guó)各自的發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略規(guī)劃，以戰(zhàn)略對(duì)接的方式進(jìn)行項(xiàng)目的規(guī)劃和推進(jìn)。既沒有將某個(gè)或某幾個(gè)國(guó)家的利益訴求強(qiáng)加于其他國(guó)家，也沒有提出超出17個(gè)國(guó)家利益和能力的不切實(shí)際的發(fā)展目標(biāo)。因此，“16+1合作”的目標(biāo)是充分建立在17個(gè)參與國(guó)各自發(fā)展戰(zhàn)略和利益訴求的基礎(chǔ)上，這也是“16+1合作”能夠不斷前行的現(xiàn)實(shí)原因。endprint

4.制度性因素。“16+1合作”在機(jī)制建設(shè)中的一大特點(diǎn)就是“軟制度建設(shè)”。前面已經(jīng)提到了，地區(qū)間主義的合作機(jī)制可以分為硬機(jī)制和軟機(jī)制，這只是從機(jī)制的固態(tài)化角度來分，任何的地區(qū)間合作都包括硬機(jī)制和軟機(jī)制，前者包括年度領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤機(jī)制、理事會(huì)、秘書處等固態(tài)化機(jī)構(gòu)，后者包括宣言、協(xié)議、聲明、對(duì)話與活動(dòng)等非固態(tài)化機(jī)制。但是就地區(qū)間合作的約束力而言，還可分為“強(qiáng)制度建設(shè)”和“弱制度建設(shè)”，區(qū)分的關(guān)鍵在于是否存在“制度同構(gòu)”。“強(qiáng)制度建設(shè)”是指機(jī)制建設(shè)存在“制度同構(gòu)”，即將某國(guó)或某個(gè)國(guó)家集團(tuán)自身的制度移植到地區(qū)間合作中，形成地區(qū)間雙方共同制度。“弱制度建設(shè)”是指不存在類似的“制度同構(gòu)”或“制度移植”。歐盟在推行地區(qū)間合作時(shí)往往傾向于采取“強(qiáng)制度安排”，通過條約化、法律化、規(guī)則化、標(biāo)準(zhǔn)化方式，尤其是通過“條件硬約束”、“規(guī)范性權(quán)力”等方式將歐盟制度嵌入地區(qū)間合作機(jī)制中。而“16+1合作”的機(jī)制安排采取的是“弱制度建設(shè)”，即不存在“制度同構(gòu)”或“制度移植”，不存在將某國(guó)的國(guó)家制度強(qiáng)加于“16+1合作”，也不存在條件化、法律化、懲罰性等硬約束。由于中國(guó)和16個(gè)中東歐國(guó)家仍有不同的發(fā)展需求和具體國(guó)情，強(qiáng)制度、硬約束、一刀切的合作機(jī)制不適應(yīng)這些國(guó)家的自身發(fā)展要求。“16+1合作”采取“軟制度建設(shè)”適合17個(gè)國(guó)家的發(fā)展階段和現(xiàn)實(shí)需要，這種靈活的彈性化機(jī)制有效地照顧各方利益，這是“16+1合作”能夠不斷發(fā)展并取得成效的重要制度保障。對(duì)于合作的制度約束性問題，塞爾維亞的學(xué)者感受頗深。由于“16+1合作”中具體承擔(dān)了“一帶一路”倡議在中東歐地區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目，因此，許多中東歐學(xué)者經(jīng)常將“16+1合作”與“一帶一路”倡議相提并論。來自塞爾維亞的學(xué)者對(duì)于“16+1合作”和“一帶一路”倡議所提供的不帶條件硬約束的合作機(jī)制頗為贊賞。塞爾維亞世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所所長(zhǎng)德覺德捷維奇（Branislav Djordjevic）指出，“不難理解，為什么‘一帶一路戰(zhàn)略在實(shí)施之初就得到了塞爾維亞的積極回應(yīng)，因?yàn)閷?duì)于塞爾維亞來說，這是一個(gè)成為中國(guó)平等伙伴的難得契機(jī)。‘一帶一路倡議帶來了現(xiàn)代歷史中難得的、能夠無(wú)條件討論發(fā)展項(xiàng)目及投資的機(jī)會(huì)。相比美國(guó)和歐盟，中國(guó)向愿意參加‘一帶一路倡議的國(guó)家提出的合作動(dòng)議更具吸引力，也沒有所謂的隱含條件”1。

（二）“16+1合作”存在的主要問題及應(yīng)重視的因素

1.國(guó)別合作的不均衡性及應(yīng)重視國(guó)別因素。“16+1合作”雖然采取“主權(quán)國(guó)家化”的運(yùn)行模式，重視反映各國(guó)的發(fā)展需求，但是，事實(shí)上，由于“16+1合作”具有“主權(quán)國(guó)家化”的運(yùn)行模式特征，在實(shí)際運(yùn)行上具有較強(qiáng)的自愿性，由此客觀上造成一些國(guó)家合作熱情、項(xiàng)目多、效果明顯，而另一些國(guó)家由于一時(shí)找不到切實(shí)的合作項(xiàng)目和路徑，處在合作逐漸邊緣化的境地。長(zhǎng)此下去，一些中東歐國(guó)家會(huì)覺得“16+1合作”的意義不大，就會(huì)產(chǎn)生離心傾向，這對(duì)“16+1合作”的長(zhǎng)期和穩(wěn)定發(fā)展不利。例如，拉脫維亞國(guó)際事務(wù)研究所的學(xué)者馬里斯·安得贊斯（Maris Andzans）在2016年11月4日舉行的“中國(guó)-中東歐國(guó)家里加國(guó)際智庫(kù)論壇”上指出，“總的來說，‘16+1合作自建立以來，中國(guó)與中東歐國(guó)家在貿(mào)易和投資領(lǐng)域不斷增長(zhǎng)，但是，各國(guó)之間的發(fā)展水平是不均衡的。一些中東歐國(guó)家獲得了較多與中國(guó)的合作項(xiàng)目，而其他中東歐國(guó)家與中國(guó)的合作水平則低得多。由此導(dǎo)致了中東歐國(guó)家對(duì)‘16+1合作的態(tài)度呈不同的立場(chǎng)，從熱情到謹(jǐn)慎、甚至懷疑都有”1。因此，在未來的規(guī)劃和設(shè)計(jì)中，應(yīng)重視各國(guó)因素，全面均衡地考慮各國(guó)的利益需求，主動(dòng)挖掘各國(guó)合作潛力，合理規(guī)劃和推進(jìn)適合各國(guó)的合作重點(diǎn)和項(xiàng)目安排，不使出現(xiàn)較大的合作空白區(qū)，使每一個(gè)國(guó)家都能從合作中真正受益，推動(dòng)“16+1合作”長(zhǎng)期穩(wěn)定地發(fā)展。

2.地區(qū)發(fā)展的差異性及應(yīng)重視次區(qū)域因素。中東歐國(guó)家由于歷史、地理和經(jīng)濟(jì)文化的因素，存在著較大的差別，大致可以分為以下幾個(gè)次區(qū)域：波羅的海三國(guó)（愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛）、中歐地區(qū)（波蘭、捷克、斯洛伐克、匈牙利）、西巴爾干地區(qū)（前南聯(lián)盟諸國(guó)和阿爾巴尼亞）、東巴爾干地區(qū)（羅馬尼亞、保加利亞）等。這些國(guó)家無(wú)論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、還是政治制度的成熟度和宗教文化的認(rèn)同度等方面都存在著顯著的差異，將16個(gè)國(guó)家視為一個(gè)整體、大而籠統(tǒng)地進(jìn)行合作規(guī)劃已經(jīng)不適應(yīng)進(jìn)一步發(fā)展的需要，需要對(duì)這16個(gè)國(guó)家進(jìn)行分類梳理，充分挖掘次區(qū)域地區(qū)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的共性，如波羅的海三國(guó)在海運(yùn)和臨港產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)；波蘭、匈牙利、捷克、斯洛文尼亞等國(guó)在先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域具有優(yōu)勢(shì)；西巴爾干國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面具有獨(dú)特的地理優(yōu)勢(shì)；羅馬尼亞和保加利亞在農(nóng)業(yè)方面具有優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，充分利用現(xiàn)有的次區(qū)域組織和機(jī)制，如波、匈、捷、斯洛伐克組成的“維謝格拉德集團(tuán)”（Visegrad Group）；由愛沙尼亞、拉脫維亞和立陶宛組成的“波羅的海合作”（Baltic Cooperation）；由保加利亞、羅馬尼亞和塞爾維亞組成的“Craiova集團(tuán)”；薩拉熱窩經(jīng)貿(mào)論壇等巴爾干地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作機(jī)制。“16+1合作”應(yīng)充分加強(qiáng)與這些次區(qū)域機(jī)制的合作，尋求與各個(gè)次區(qū)域地區(qū)合作的切入點(diǎn)和重點(diǎn)，探尋合作規(guī)劃和項(xiàng)目的有效性和可行性，將次區(qū)域合作充實(shí)到“16+1合作”機(jī)制中，以區(qū)域板塊的合作方式推進(jìn)“16+1合作”的深化。

3.歐盟對(duì)“16+1合作”的疑慮及應(yīng)重視歐盟因素。“16+1合作”作為地區(qū)間主義的一種模式，在結(jié)構(gòu)上具有其特殊性，即具有獨(dú)特的復(fù)合雙層結(jié)構(gòu)特性，這是迄今為止地區(qū)間合作中最為復(fù)雜的結(jié)構(gòu)。16個(gè)中東歐國(guó)家本身并沒有形成一個(gè)集團(tuán)，而在這16個(gè)國(guó)家的上面則有歐盟這樣一個(gè)一體化程度較高的國(guó)家集團(tuán)，因此，16個(gè)國(guó)家首先是作為歐盟成員國(guó)和候選國(guó)，需要聽從歐盟的安排和指令，而歐盟及其主要成員國(guó)則將“16+1合作”視為中國(guó)對(duì)歐盟的所謂“分裂”，對(duì)“16+1合作”采取謹(jǐn)慎和防范的態(tài)度。例如，歐盟在2016年6月出臺(tái)的最新對(duì)華政策文件——《歐盟對(duì)華戰(zhàn)略新要素》中指出，“歐盟在與中國(guó)接觸和交往中必須采取強(qiáng)有力的、清晰的和一致的聲音。成員國(guó)與中國(guó)實(shí)行雙邊關(guān)系時(shí)，無(wú)論是以一對(duì)一的方式還是以類似‘16+1合作這樣的國(guó)家組合方式，都應(yīng)該與委員會(huì)、對(duì)外行動(dòng)署以及其他成員國(guó)進(jìn)行合作，以確保遵守歐盟的法律、規(guī)則和政策，并使合作成果對(duì)歐盟總體有利”2。歐盟的這一態(tài)度反映了其對(duì)“16+1合作”的疑慮和防范心理。2017年年初，歐盟委員會(huì)調(diào)查中方出資的匈塞鐵路，調(diào)查該項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性和是否違反歐盟大型交通項(xiàng)目公開招標(biāo)的法律1。歐盟這一行為表面上打著遵守歐盟法律和標(biāo)準(zhǔn)的旗號(hào)，維護(hù)其法律法規(guī)的統(tǒng)一性，但實(shí)質(zhì)是對(duì)中國(guó)與中東歐國(guó)家加強(qiáng)合作的深深憂慮，擔(dān)心16個(gè)國(guó)家對(duì)歐盟離心離德，尤其在英國(guó)脫歐和民粹主義抬頭的大背景下，更加擔(dān)心“16+1合作”對(duì)歐洲一體化建設(shè)的負(fù)面影響。因此，如何協(xié)調(diào)與歐盟的關(guān)系，是未來“16+1合作”機(jī)制設(shè)計(jì)的重點(diǎn)和關(guān)鍵。具體可以考慮以下措施：endprint

第一，在未來“16+1合作”中，應(yīng)更加重視和強(qiáng)調(diào)歐盟因素。目前在“16+1合作”中，已經(jīng)開始重視歐盟因素，但同時(shí)又出現(xiàn)泛歐的趨勢(shì)，如在2015年蘇州高峰會(huì)議時(shí)，邀請(qǐng)了歐盟代表、奧地利和希臘代表作為觀察員，體現(xiàn)了重視歐盟的因素，這是一個(gè)積極的信號(hào)。但在2016年的里加峰會(huì)上，既邀請(qǐng)了歐盟代表及其附屬機(jī)構(gòu)（歐洲復(fù)興開發(fā)銀行），又邀請(qǐng)了瑞士和白俄羅斯作為觀察員，使得“16+1合作”出現(xiàn)了歐盟化和泛歐化兩種矛盾的趨勢(shì)。因此，在未來的發(fā)展中，應(yīng)更加強(qiáng)化歐盟因素，尤其是應(yīng)將相關(guān)的歐盟機(jī)構(gòu)和對(duì)中東歐國(guó)家有較強(qiáng)影響力的歐盟鄰國(guó)（如芬蘭、奧地利、德國(guó)等）邀請(qǐng)為觀察員。未來“16+1合作”可以更多地是“16+1+X合作”，這個(gè)X應(yīng)更多地體現(xiàn)歐盟因素，從而使“16+1合作”與中歐全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系相銜接。

第二，在中歐高級(jí)別對(duì)話機(jī)制中，應(yīng)增加中歐關(guān)于次區(qū)域合作的專題項(xiàng)目，并將“16+1合作”納入中歐關(guān)于次區(qū)域合作專題項(xiàng)目中，使得“16+1合作”在機(jī)制上與中歐關(guān)系相對(duì)接，理順“16+1合作”與中歐合作的關(guān)系。由于歐盟一貫重視歐盟自身的次區(qū)域合作，因此，我們應(yīng)向歐方強(qiáng)調(diào)，“16+1合作”不僅促進(jìn)中國(guó)與中東歐國(guó)家關(guān)系，也有助于促進(jìn)中東歐次區(qū)域的合作與一體化，是對(duì)歐洲一體化的必要補(bǔ)充。目前中歐之間已經(jīng)建立了中歐高峰會(huì)議和中歐三大高級(jí)別對(duì)話機(jī)制，包括中歐高級(jí)別戰(zhàn)略對(duì)話、高級(jí)別經(jīng)貿(mào)對(duì)話和高級(jí)別人文對(duì)話，如果能夠再專門開辟中歐高級(jí)別次區(qū)域和地區(qū)對(duì)話與交流機(jī)制，將“16+1合作”作為重點(diǎn)項(xiàng)目考慮進(jìn)去，則有助于歐盟對(duì)“16+1合作”的認(rèn)可和支持，有助于“16+1合作”的可持續(xù)性和有效性。

第三，通過中歐互聯(lián)互通平臺(tái)，在項(xiàng)目上加強(qiáng)“16+1合作”與中歐關(guān)系的對(duì)接。歐盟及其主要成員國(guó)法德等國(guó)對(duì)于“16+1合作”抱有懷疑態(tài)度，但是對(duì)“一帶一路”建設(shè)則持歡迎態(tài)度。歐盟在其新公布的“對(duì)華戰(zhàn)略文件”中強(qiáng)調(diào)，“中歐互聯(lián)互通平臺(tái)應(yīng)該將歐盟政策和項(xiàng)目與中國(guó)‘一帶一路倡議相對(duì)接，尤其在融資、基礎(chǔ)設(shè)施和交通運(yùn)輸領(lǐng)域加強(qiáng)合作”2，同時(shí)，歐盟也強(qiáng)調(diào)，“歡迎中歐關(guān)于加強(qiáng)對(duì)第三方市場(chǎng)的投資與合作，歡迎中國(guó)介入歐盟的東部和南部鄰國(guó)地區(qū)，促進(jìn)地區(qū)治理和地區(qū)安全”3。由此可見，歐盟對(duì)于中國(guó)“一帶一路”倡議、互聯(lián)互通、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和第三方市場(chǎng)投資等領(lǐng)域持歡迎態(tài)度。因此，在未來的中歐關(guān)系中，應(yīng)著力將中國(guó)、歐盟、中東歐三者因素結(jié)合起來，將“16+1合作”中關(guān)于基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目從最初的規(guī)劃階段就應(yīng)有計(jì)劃地納入中歐互聯(lián)互通平臺(tái)，尤其是與歐盟泛歐交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)相對(duì)接，在項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、評(píng)估等方面，包含中國(guó)、歐盟和中東歐國(guó)家三方，使得原本屬于中國(guó)-中東歐國(guó)家的合作項(xiàng)目成為中國(guó)、歐盟、中東歐國(guó)家三方參與的聯(lián)合項(xiàng)目，通過積極引入歐盟因素，將歐盟對(duì)“16+1合作”的消極因素轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極因素。

結(jié) 語(yǔ)

冷戰(zhàn)結(jié)束后，地區(qū)間主義的發(fā)展呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)，世界主要國(guó)家和國(guó)家集團(tuán)，包括美國(guó)、歐盟、中國(guó)等都在構(gòu)建遍布全球的地區(qū)間合作網(wǎng)絡(luò)體系，開創(chuàng)了跨地區(qū)間合作、雙地區(qū)間合作和準(zhǔn)地區(qū)間合作的不同類型的合作關(guān)系，并形成了美國(guó)、歐盟、中國(guó)之間不同的運(yùn)行模式，實(shí)現(xiàn)不同的功能目標(biāo)。中國(guó)在地區(qū)間主義的實(shí)踐中，特別是中國(guó)-中東歐合作（“16+1合作”）中，不僅在類型和結(jié)構(gòu)上構(gòu)成了迄今為止最為復(fù)雜的地區(qū)間合作結(jié)構(gòu)，形成了復(fù)合雙層結(jié)構(gòu)特征，而且在運(yùn)行模式上也有別于美國(guó)和歐盟的實(shí)踐，特別是“16+1合作”中所體現(xiàn)出來的“主權(quán)國(guó)家化”運(yùn)行模式，不同于美國(guó)的“霸權(quán)優(yōu)勢(shì)化”模式和歐盟的“地區(qū)制度化”模式，比較適合發(fā)展中國(guó)家、轉(zhuǎn)型國(guó)家之間的合作。發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家對(duì)于以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向、尊重國(guó)家主權(quán)、尋求平等合作、軟制度約束的合作機(jī)制較為適應(yīng)，這也是“16+1合作”運(yùn)行5年多來得以迅速發(fā)展的主要原因。

在取得顯著成績(jī)的同時(shí)，也應(yīng)該充分意識(shí)到，中國(guó)-中東歐國(guó)家合作與中非、中拉等地區(qū)間合作顯著不同的方面是，“16+1合作”具有獨(dú)特的復(fù)合雙層結(jié)構(gòu)，16個(gè)中東歐國(guó)家上面還有一個(gè)歐盟機(jī)構(gòu)，無(wú)論是歐盟成員國(guó)還是候選國(guó)都必須遵循歐盟的機(jī)制框架。由于歐盟是一個(gè)地區(qū)一體化高度發(fā)達(dá)的國(guó)家集團(tuán)，而且歐盟在推行地區(qū)間合作中擅長(zhǎng)使用一體化和強(qiáng)制度約束，這些都跟“16+1合作”中所呈現(xiàn)的主權(quán)國(guó)家化和軟制度約束完全不同，因此，如何協(xié)調(diào)“16+1合作”與歐盟的關(guān)系，是未來“16+1合作”所應(yīng)特別重視的問題。如果中國(guó)未來在“16+1合作”中能妥善處理好中國(guó)與中東歐國(guó)家整體利益、次區(qū)域利益、國(guó)別利益以及歐盟利益之間的關(guān)系，那將是中國(guó)對(duì)地區(qū)間主義在理論和實(shí)踐上的一大貢獻(xiàn)。

通過地區(qū)間主義的理論視角考察“16+1合作”，有助于對(duì)中國(guó)所推動(dòng)的地區(qū)間主義的合作模式進(jìn)行審視和思考，也有助于對(duì)這一模式所蘊(yùn)含的理論內(nèi)涵、基本特征、內(nèi)在邏輯、合理性、可持續(xù)性和未來發(fā)展前景進(jìn)行進(jìn)一步的思考和探討。長(zhǎng)期以來，地區(qū)間合作主要由美國(guó)、歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)所主導(dǎo)和推動(dòng)，當(dāng)前由中國(guó)所推動(dòng)的地區(qū)間主義體現(xiàn)了作為發(fā)展中國(guó)家、新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家對(duì)地區(qū)間合作的基本理念、利益訴求和實(shí)施路徑，不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家所推動(dòng)的地區(qū)間主義的理念與實(shí)踐，其為推動(dòng)中國(guó)與廣大發(fā)展中國(guó)家、新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家所構(gòu)建的利益共同體、責(zé)任共同體和命運(yùn)共同體提供重要的國(guó)際機(jī)制。

（責(zé)任編輯：瀟湘子）

The Analysis on the Function Model of "16+1 Cooperation" in Perspective of Inter-regionalism

Zhang Yinghong

Abstract： The Cooperation of China-Central and Eastern European Countries （"16+1 Cooperation"） is one of the most important mechanisms of inter-regional dialogue and cooperation initiated by China. The practice of the "16+1 Cooperation" reflects both of the general feature and special characteristics of the inter-regionalism. The function model of "sovereignty state-centered" is specially based on the respect for the sovereignty， the linkage of the strategic plan， soft binding effect， and the aim at the common development between China and the 16 Central and Eastern European Countries. However， the "16+1 Cooperation" has the feature of quasi-interegionalism， double-level compound structure. It is necessary to consider the EU's， sub-regional and countries' elements， in order to facilitate the comprehensive， balanced and sustainable development of the "16+1 Cooperation" in future.

Keywords： The Cooperation between China and Central and Eastern European Countries； "16+1 Cooperation"； Inter-regionalismendprint