城市社區治理重在提高治理效率

董震+秦龍

【摘要】現階段我國城市社區治理需要依托國家治理現代化的大背景，沿著“治理體系”和“治理能力”兩條主線展開，通過搭建社區多邊治理平臺來改善城市社區治理結構，通過社區、社會組織、社會工作“三社聯動”來推進城市社區治理專業化建設。

【關鍵詞】社區治理 國家治理 社會組織

【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

2013年11月，黨的十八屆三中全會將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。隨著改革進入攻堅期和深水區，我國的國家治理現代化建設逐漸由頂層設計進展到實踐操作層面，側重關注治理理念的政策轉化和基層經驗探索。在此背景下，《中共中央 國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》（以下簡稱《意見》）于2017年6月發布，提出了“促進城鄉社區治理體系和治理能力現代化”的要求。

社區治理是國家治理現代化體系的基層終端，社區治理的水平是國家治理能力現代化的直接體現。城市社區治理是我國社區治理現代化的關鍵突破口，也是國家治理現代化建設不可或缺的重要環節。現階段我國的城市社區治理，需要依托國家治理現代化的大背景，沿著“治理體系”和“治理能力”兩條主線展開，通過搭建社區多邊治理平臺來改善城市社區治理結構，通過社區、社會組織、社會工作“三社聯動”來推進城市社區治理專業化建設。

城市社區治理在國家治理現代化建設中的地位和作用

國家治理現代化主要關注黨和國家在執政方式和治理方式上的轉變，它要求解決兩個問題：一是從單向的國家“管理”轉為多邊的國家“治理”，即“國家治理體系現代化”；二是通過引入專業化、組織化的治理手段，達成治理的“現代化”，即“國家治理能力現代化”。這兩者是一體兩翼的有機整體，從制度的設計和執行兩個層面構成了新時期國家治理框架的主要參照系。

在國家治理現代化建設過程中，社區治理發揮著相對基礎卻又不可忽視的作用。從治理體系的角度講，社區治理構成了國家治理現代化體系的終端。社區既是民眾社會生活的日常場域，也是國家行使各類社會職能的基層承載者和黨的重要執政根基。從治理能力角度講，社區治理面對的是民眾日常生活中紛繁復雜的社會事務，所謂“上面千條線，下面一根針”，國家治理的各項制度和政策歸根結底都需要通過社區基層組織落實到民眾，國家治理能力的提升自然也最終表現為社區治理能力的提升。總之，國家治理現代化的根本目的在于造福人民，而要讓人民了解、擁護并支持，就必須重視與人民距離最近、關聯最深的社區治理方面的建設，讓社會大眾切實感受到國家治理現代化帶來的變化和影響。

現階段，我國社區治理工作的思路是“以城帶鄉、以鄉促城”，即城市社區治理應在整個社區治理工作中起到帶頭作用，農村社區治理需要結合農村實際，做好支持性治理工作。這種設置是由社區治理的自身特點決定的。社區治理本質上是一種社區社會服務的自我供給過程，社區工作更適合在人口密度高的城市地區開展，且城市地區的社區建設基礎較好，相關配套設施較為完善，這些都決定了現階段社區治理建設需要以城市社區治理為工作重點。

城市社區治理的治理體系建構

治理是一個多主體的協調過程，它總是涉及到擁有不同利益訴求的多個主體或多種制度安排，通過搭建有效的商談機制來協助參與者取得共識，共同尋求問題的解決途徑。從這個意義上講，理想的城市社區治理體系應該由商談、執行、監督三部分機制組成：商談是對話的機制，主要由與社區事務相關的行動主體展開多邊對話；執行是操作性的機制，由參與者委托或指定特定的人、群體或機構處理社區事務；監督貫穿治理的始終，由第三方聽證商談、驗收執行環節，確保治理的有序有效進行。要協調好各行動主體之間紛繁復雜的需求沖突，就需要建立權責明確的城市社區治理結構。

城市社區治理所涉及到的行動主體可分為四類：治理框架的“維護者”，負責搭建商談平臺，維護社區治理的權威性和合法性，應盡可能地避免插足具體事務；社區事務的“當事人”，他們與社區事務直接相關，在治理中應遵守規則，在規定的框架下闡明自身訴求，謀求問題的解決；社區事務的“知情人”，他們受到社區事務的間接影響，在治理中擁有了解情況和表達立場的權利，他們的意見應作為當事人解決問題的重要參考；與社區事務不存在實際關聯的“第三方”，他們在治理中應盡量中立客觀，發揮好監督作用或是從專業角度提供治理建議。

在理想狀態下，治理所涉及到的每個行動主體都保持著清晰的權責邊界，承擔單一的角色職責，治理過程自然可以有序展開。然而在現實當中，行動主體往往“身兼多職”，易產生權責不明從而導致治理失效乃至失靈。因此，需從以下方面開展城鄉社區治理體系建設：一是明確政府的“維護者”主體地位，這既是重申政府在社區治理中的主導地位，強調政府由“管理”到“治理”的基調不動搖，也是提醒政府要有所為有所不為，避免直接干預社區事務；二是要維護和保障“知情人”主體，尤其是社區居民群體的應得權益，做好治理信息公開化工作，通過“居站分離”將居民委員會同事務性的社區工作剝離開來，發揮群眾性自治組織參與社區治理的積極性；三是保持“第三方”主體的中立客觀性，建立監督、評審和咨詢的第三方專家人才庫，確保社區治理的專業性和科學性。

城市社區治理的治理能力提升

城市社區治理的治理能力建設歸根結底是一個治理效率問題，關心的是如何充分利用手頭的人、財、物、組織、信息等資源，高效處理更多更為復雜的社區事務，提高社區居民的滿意度。為此，社區需要從商談、執行、監督三方面提升自身的實務能力：商談能力是社區發動居民參與社區事務、組織開展治理商談、協調商談各方取得共識的能力；執行能力是社區連接資源、促成委托、將商談結果轉化為現實的能力；監督能力是社區尋找和接洽第三方、協助第三方行使監督權利、確保社區事務按預期獲得解決的能力。這要求社區在治理過程中引入社會組織和社會工作者的支持，形成“三社聯動”的有效合力。

在舊有社區管理的格局中，政府占據和分配絕大多數社區資源，對社區工作進行事無巨細的指導，這一方面令社會力量無處生長，另一方面令政府強為不可為之事，大大增加了社區管理的強度和難度。社區管理轉向社區治理之后，政府通過購買服務支持社會力量參與社區治理，為社會組織的發展創造了新的可能。社區治理的場域中需要建立良性的組織發展生態，《意見》再次強調要“將城鄉社區服務納入政府購買服務指導性目錄，完善政府購買服務政策措施”，是社會組織在社區中扎根生長的重要機遇。

與此同時，現階段我國的城市社區治理建設必須注重社會工作者專業人才隊伍的培養，將治理能力提升落實到人才素質提升上來。因為社區治理現代化直接表現為社區從業人員的專業化，無論是社區還是其他參與治理的支持性社會組織，都需要依靠社會工作者以專業的知識和視角參與到服務的策劃、提供和評估當中，提升服務的水平和質量。《意見》提出要“加強對社區工作者的教育培訓”，“支持其參加社會工作職業資格評價和學歷教育等，對獲得社會工作職業資格的給予職業津貼”，從政策上確立了社會工作者對提升社區治理能力的重要作用。

（作者分別為大連海事大學公共管理與人文學院社會學系主任；大連海事大學馬克思主義學院院長、教授）

【注：本文系2015年國家社會科學基金一般項目“中國夢與凝聚社會改革共識研究”（項目編號：15BKS027）成果；中央基本科研業務費大連海事大學“十三五”重點科研項目“國家治理現代化與海洋強國建設研究”（項目編號：3132017365）成果】

【參考文獻】

①《中共中央 國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，新華網，2017年6月12日。

②鄭杭生、邵占鵬：《治理理論的適用性、本土化與國際化》，《社會學評論》，2015年第2期。

責編/楊鵬峰 劉芋藝 美編/于珊endprint