國企改革的原則、重點和難點

□黃少安

國企改革的原則、重點和難點

□黃少安

隱性利益集團的隱形阻撓是改革的最大阻力和敵人

過去30多年，中國經濟高速、甚至超高速增長，綜合國力和人民生活水平顯著提高，主要靠什么？靠改革，而且主要靠經濟體制改革。現在我們已經在討論和實施經濟增長的動能轉換，要放棄原來一些動力，尋找新的動力源泉。那么，過去幾十年經濟增長的動力即舊動能是什么？可以概括為：資源消耗型、勞動密集型、環境污染型、大量投資型、中低端產品大量出口型、房地產拉動型。也就是說，中國幾十年以來經濟增長主要是靠大量人力資源和其他自然資源投入、大量投資、大量中低端產品出口、大量投資房地產和通過改革拉動的。中國過去依靠這些舊動能，是基于經濟發展的階段性及其約束條件。當然，過去幾十年，技術進步和人力資本積累對經濟增長貢獻也非常大。但究其實，以上所有的動力都不是原動力；過去幾十年各個方面發展的原動力都是“改革”，包括觀念創新和體制改革，特別是經濟體制改革。改革是過去幾十年經濟增長和發展最大的、最本源的動能。資源、勞動力原來都有，為什么利用不起來或利用不好？因為體制束縛。因為土地制度改革，農村和農業以驚人的速度發展和增長，并且為各個方面的改革和發展奠定了基礎；因為改革，各種自然資源被利用起來；因為改革，各層次勞動者的積極性被調動起來；因為改革，私人經濟發展起來，極大地推動了經濟增長；因為改革，中國企業大踏步走出去、引進來；因為改革，國有經濟活力大增；因為改革，人才數量大增、質量大幅度提高；因為改革，技術迅速進步。

現階段中國經濟發展的主動力還是改革

目前，中國經濟社會發展到了新的關鍵階段，已經進入工業化和城市化中后期和中等收入階段，中國的經濟增長模式要轉變，經濟增長動能要轉換，經濟增長速度要調整，產業結構要優化，整個社會要轉型。中國要尋找跨越中等收入階段、實現經濟高質量和較高速度增長的新的動力源泉，即所謂“新舊動能轉換”。那么，哪些是新動能？如何發揮新動能？一般意義上，我們把新動能概括為：體制創新、技術創新、產業結構轉換和產業升級。這些所謂的“新動能”，過去也在用，只是相對于過去，要用得更多，要以其為主導。原來使用較多的，例如資源消耗型、勞動密集型、環境污染型、大量投資型、中低端產品大量出口型、房地產拉動型等動力，不能再用，或者不能依賴，或者要降低使用量和提高利用率。

中國絕大多數地區處于工業化和城市化中期或中后期，中國還不是發達國家，大量投資，尤其是基礎設施投資、高新技術產業投資、技術改造投資，是必須的和合理的。所以，籠統地批評主要依靠投資拉動經濟增長和夸大或過度期望消費對增長的貢獻率，是違背中國經濟發展階段性事實的。現在和未來相當長時期，投資仍然是中國經濟增長的主要動力之一，與消費具有差不多的貢獻率。需要批評和改進的不是投資，而是投資結構，即誰來投資、投資于哪些領域和哪些地區。至于技術進步，是中國過去、現在和未來促使經濟增長的永久動力，而且，現在和未來會更重要。怎樣才能優化投資結構？從根本上看，取決于投資體制；怎樣才能優化產業結構？很大程度上取決于投資結構和產業政策是否科學。不科學的產業政策和投資結構必然惡化產業結構。政府著力于要素結構優化的間接產業政策，才可能優化產業結構。怎樣才能實現產業升級和提高產品質量？要靠技術創新。而技術創新需要優化相應的體制機制，即技術創新取決于體制創新。所以，現在和未來一段時間，改革即體制創新，仍然是中國經濟發展的最大、最根本的動力。中國的技術進步等眾多方面也需要體制創新來保證。

現階段國有經濟存在的主要問題是：覆蓋面太廣、與民爭利和擠出民營資本、一定程度上滋養腐敗、經營效率低下。

現階段經濟體制改革的核心仍然是國有企業改革

中國過去幾十年的經濟體制改革，核心到底是什么？盡管理論界有不同概括，但是實際上一直都是企業改革，也可以說，本質上都是國有企業改革。因為允許和鼓勵民營企業、外資企業發展，本質上也是基于對國有企業的質與量、地位與作用的認識。從國有企業的現狀和產業結構、投資結構現狀看，現階段經濟體制改革的核心仍然是國有企業改革，只不過國有企業的定位、改革的具體任務和重點難點具有了新的階段性特征。

1.國有經濟的現狀與國有經濟的科學定位決定了國企必須改革。

根據中國經濟發展現在所處的階段，國有經濟的定位和存在空間大概是：市場失靈領域，國有經濟必須主體性存在，即必須提供公共產品；一些自然壟斷行業，雖然產品不是公共物品性質，但是國有資本壟斷有經濟上的相對優勢，國有資本以國有壟斷企業形式存在，也可能吸收非國有資本參加、國有控股。中國的國有經濟還可在一些競爭領域存在，國家需要有更多的經濟控制力。因為中國作為發展中大國、人口最多國家，在國際經濟、政治、軍事等領域面臨眾多挑戰，在關系國計民生的材料、裝備制造、金融、信息、能源等競爭性領域，國有經濟需要有足夠的存在。總之，現階段，中國國有經濟的存在不能走向兩個極端：一是不能信奉所謂標準自由主義經濟學，認為國有經濟僅僅需要存在于市場失靈領域。極端自由主義經濟學甚至認為市場失靈都不存在，國有經濟不需要存在。另一個極端就是夸大國有經濟的功能和存在空間，甚至否認市場經濟體制的一般特征和要求。

本文所說的“國有經濟”是指經營性國有資產，包括獨資的國有企業資產和國有控股、參股企業中的國有資產。現階段國有經濟存在的主要問題是：覆蓋面太廣、與民爭利和擠出民營資本、一定程度上滋養腐敗、經營效率低下。幾乎所有的國有壟斷行業的企業都在從事一般性競爭行業的投資和經營。哪個壟斷行業企業不從事房地產、金融產業？不從事與其主業相關的上下游產業和配套產業？這已經遠遠超出現階段國有經濟存在的必要空間和合理空間，無論是經濟效率還是社會效益都不高，因此必須改革。

2.現階段國有企業改革的基本原則和主要任務。改革的基本方向或必須堅持的基本原則是：建立社會主義市場經濟體制。

現階段國有企業改革的重點內容或主要任務是四個方面：對現有企業中的國有資產或具有國有資產的企業進行科學分類；國有資產適度退出，相關的國有或國有控股企業改制或轉讓；國家作為所有者（代表）對必須保留的企業國有資產怎么管理；國有和國有控股企業的公司治理結構改革。這四項任務是有邏輯和時間順序的，必須先分類，然后確定哪些退出，再確定或設計保留的企業國有資產怎么管理，最后才是國有和國有控股企業的公司治理問題。

3.國有企業改革的重點是公司治理結構改革：兩個任務和兩個方案。兩個任務分別是公司內部治理結構改革和國家對企業中國有資產的管理體制改革。

關于國有資產管理體制。首先是在企業分類的基礎上，國有資產如何堅決而穩妥地從一般競爭性領域退出。要從保增長動力、防資本外流和提高國有經濟效率和控制力等多維度認識國有資產從一般競爭性領域退出的戰略意義；要把國有資產的合理退出與民營經濟發展聯系起來。資本外流主要是民營資本外流，必須引起高度重視。可以“六管齊下”：一是減國有經濟，給民營資本騰空間；二是加強產權保護，保安全；三是減稅、減費，降成本；四是改革政府體制、抑制公權侵犯私權，減少企業的麻煩；五是金融謹慎開放，堵渠道；六是加強對民營資本的規范和約束，強化民營資本家的國家意識、民族意識。

其次，對應該留下的國有資產怎么管理？要盡量減少代理層次，每一個代理層次既要有權力，還得有職責、能做事，要避免設置那些只有權利和權力、不做事或不想做事或不能做事、只想擴充向其負責的下屬機構的機構。中國有關方面鐘愛新加坡的“淡馬錫模式”，但是，中國實際上不可能實施“淡馬錫模式”，中國的實際與“淡馬錫模式”也相距甚遠。

關于國有資產管理體制改革，首先是在企業分類的基礎上，國有資產如何堅決而穩妥地從一般競爭性領域退出。

關于國企治理結構改革。一般競爭性領域國有資產參股的公司，其公司治理結構應該按照一般公司構建和改革，有關部門只是、也只能是派出股東代表進入董事會，按股權大小行使在公司的決策權和管理權。所以，與國有資產相關的公司治理結構構建和改革主要針對國有獨資公司和國有控股公司。從一般化的所有者與經營者的關系看，公司治理結構的本質是股東為了資產保值、增值而對經營者的激勵和約束機制；從國有資產所有者代表與經營者的關系看，還要增加考慮對國有股東代理者的身份界定和激勵約束問題；從中國共產黨領導下的國有資產所有者代表與經營者的關系看，還要多考慮黨委在公司治理結構中的定位和作用。

公司治理結構改革，在提高效率的前提下，既要符合一般原則，還要體現中國特色。具體就是公司治理結構中的黨委會、監事會、董事會等的定性、定位、定權、定利，國有資產投資決策者、企業經營管理者的身份界定和個人待遇，特別是黨委領導的定位和職能。管理國有資產和經營國有資產的企業人員，哪些是干部或公務員？定什么級別？分別歸誰管、拿多少錢、從哪里拿？哪些是企業家？要不要把企業管理者、經營者當作干部管？薪酬怎么定、怎么拿？企業如何去行政化？凡此種種，既是理論問題，也是操作問題。

獨立董事制度是歐美法系的公司監督制度，監事會是大陸法系的公司監督機構。中國現有公司治理結構中，既有監事會，也有獨立董事，還有工會，更有黨委會，應該都是起監督作用的，其實都不起作用，或作用錯位，或作用微弱，需要改革。建議在以下兩種方案中進行選擇。

方案一：廢除監事會，設獨立董事或外部董事。董事會由股東代表組成，由國資委與組織部完全按照“黨管干部”原則和公務員系列委派國有股的代表，根據需要，可以委派一名以上的董事。黨委會根據需要組成，人數不必多。如果是國有獨資公司，董事會成員中除獨立董事外，其成員與黨委會成員可以一致；如果是國有控股公司，黨委會成員由國有股代表加上公司的工會主席和職工黨員代表組成（他們不能因為是黨委委員而額外在企業獲得報酬），黨委委員數占董事會成員三分之二即可。書記和董事長制度性一體化，代表國有股的董事長、董事和黨委成員不能在任職企業拿任何報酬，其個人收入由政府財政按公務員級別發放，可以考慮區別于別的公務員、有適量的合理補貼。董事會構成中除國有股東和其他股東代表外，還需要有一定比例的外部董事或獨立董事。董事會按照市場原則和法定程序招聘經理人員，確定其薪酬。經理人員（包括總經理或總裁）不管原來身份如何，一律沒有行政級別，不能是“干部”，如果不是合法持有公司股權，一律不得進入董事會。

方案二：明確企業黨委的職責就是監督（管事）和管人，取消獨立董事，強化監事會，讓黨委會與監事會統一并領導工會，書記兼任監事會主席，監事會中還可以聘任專家。這樣，才可能對董事會和其他高管的經營決策和管理進行監督。黨委會和監事會負責人事管理，包括招聘經營管理者。董事會由出資者代表組成。國有資產出資者代表和黨委會成員都是“干部”即公務員，不能與企業有私人利益關系（否則難免與企業其他高管串謀，維護行業利益及其自身利益，可能出現集體腐敗，坑害國家和企業），即不能在企業拿年薪、獎金和職工股，由有關黨政部門管理，由政府財政支付其報酬（參考同級別公務員，加上一定的補貼）。

以上兩種方案，一個是黨委會和監事會管人、監督董事會的經營決策和經理的決策執行，一個是黨委會和董事會管人、管重大經營決策，都體現了黨委的重要作用，都從制度上截斷了企業中具有“干部”身份的人與企業的利益關系，便于決策和監督的超脫性、客觀性和科學性。對他們的激勵和約束是組織部和國資委的事情。讓經理人員都市場化，也就用不著組織部安排和管理那么多的企業干部，沒有依據地去確定、限制他們的薪酬。這樣，既有利于黨管干部、監督重大決策，又有利于培育和激活企業家市場，還有利于重大決策監督者、重大決策者與經營管理者合理分工并且防止串謀。

4.國有企業改革的難點。改革開放以來幾十年，在不同階段，國有企業改革的主要困難是有區別的。現階段最大的阻力或困難是一些利益集團的阻撓。

圍繞國有企業和其他形式的國有經濟，已經在一定程度上形成了利益集團，有些是顯性的，例如，國有壟斷行業形成巨大行業性利益集團，阻撓壟斷性企業的改革和屬于一般競爭性行業的輔業企業的改革；有些是隱性的，例如，對于一些有條件、有能力、以多種形式從國有企業獲得好處的群體，國有企業和國有經濟就像他們自家的金庫和倉庫。

顯性利益集團所處行業的一般職工常常會以公開方式向政府表達意愿（如果改革給他們帶來利益損失）。不過，這不是改革面臨的真正困難，因為改革會使得企業更有活力，改革可能更有利于擴大他們的利益，改革過程中，政府也可以用一定方式補償他們的損失。

改革面臨的真正困難是隱性利益集團（實際上包括了國有企業的一些管理層）的隱形阻撓：一是把自己的利益目標加載在一些非常“高大上”的口號上，例如“維護社會主義”、“維護黨的經濟基礎”、“為了人民群眾的利益”、“反對搞私有化”等，通過輿論宣傳，騙取民眾支持；二是利用國有企業普通員工在信息獲取和認識上的局限，煽動和“綁架”他們，讓他們誤以為改革就是要讓他們受損，從而給政府和改革施壓；三是研究、揣摩高層決策者的價值取向，把自己的利益目標包裝得與高層價值一致，進獻與高層價值觀一致的言論和建議，獲得高層認可，實際上是把自己的利益目標巧妙地變成了高層意志和國家意志；四是通過“院外活動”干預改革決策，使其對自己有利或避免使自己受損。

總之，隱性利益集團的隱形阻撓是改革的最大阻力和敵人。套用一句曾經流行的話，就是“打著紅旗反紅旗”，富于欺騙性。這些利益集團往往以“極左”面目出現，而極左者與極右者一樣，往往是極端自私者（不排除極個別人僅僅是認識上的偏激者）。

（作者為山東大學經濟研究院教授、院長,中央財經大學經濟學院教授，長江學者）