國企混改進(jìn)入“加速度”

國企混改進(jìn)入“加速度”

國企混改是當(dāng)前中國政府在國企改革中最看重的方式。近幾個月來，石油、天然氣、電力、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域的國企混改已經(jīng)全面提速，已有兩批、19家企業(yè)被確定為混改試點(diǎn)企業(yè)。隨著壟斷領(lǐng)域央企率先破題，將“以點(diǎn)帶面”式地帶動其他關(guān)鍵性領(lǐng)域的國企混改。其中，民航領(lǐng)域的中國國航、東方航空以及電信領(lǐng)域的中國聯(lián)通等企業(yè)的混改進(jìn)展尤為引人矚目，它們試圖探索出一種新的國企改革模式

逾三分之二央企已引進(jìn)社會資本

中國經(jīng)濟(jì)報告：十八屆三中全會對國企改革提了兩個思路：一是實(shí)行混合所有制改革；二是以管資本為主來加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，即從“管企業(yè)”變成“管資本”。目前這兩種改革的進(jìn)展如何？

項(xiàng)安波：混合所有制改革頂層設(shè)計已經(jīng)明確，混改試點(diǎn)以點(diǎn)促面的成效開始出現(xiàn)，國有企業(yè)混改面已經(jīng)較廣，混改企業(yè)在實(shí)踐和探索中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。整體上看，混改具備了進(jìn)一步展開和提升的基礎(chǔ)。

胡遲：三年多以來，混改一直在扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)，2017年的混改取得了突破性進(jìn)展。國務(wù)院國資委2017年7月披露的數(shù)據(jù)把混改進(jìn)展表述為“一個50%”，即央企二級子企業(yè)的混合所有制占比超過50%，超過三分之二的央企引進(jìn)了社會資本。重點(diǎn)行業(yè)兩批19家混合所有制改革試點(diǎn)正在推進(jìn)，央企10家子公司員工持股試點(diǎn)全面實(shí)施。地方國企的混改也在根據(jù)本地實(shí)際緊鑼密鼓地進(jìn)行。

目前，中國混合所有制改革從兩條線、兩個領(lǐng)域展開：一條線是國務(wù)院國資委主抓的以經(jīng)營性央企為主的混改，推進(jìn)穩(wěn)健而有序，其中，中國建材、中國醫(yī)藥從2014年開始試點(diǎn)以來，經(jīng)驗(yàn)一直在擇機(jī)推出；另外一條線是國家發(fā)改委主抓的以特殊功能性央企為主的混改，在2016年秋季以來連續(xù)開展三批試點(diǎn)，突出代表是東航物流與聯(lián)通。

在以管資本為主來加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管改革方面，一是各級國資委積極推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，取消或下放監(jiān)管事項(xiàng)，修訂或廢止規(guī)章、規(guī)范性文件，積極研究制定監(jiān)管權(quán)力清單與責(zé)任清單。2017年4月，《國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》正式印發(fā)。該方案明確了國資委管資本的重點(diǎn)職能，劃清了國資監(jiān)管的權(quán)責(zé)邊界，提出了職能轉(zhuǎn)變的具體舉措，標(biāo)志著國務(wù)院國資委從以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變邁出了歷史性、實(shí)質(zhì)性的關(guān)鍵一步。根據(jù)該《方案》，國資委將精簡43項(xiàng)監(jiān)管事項(xiàng)，其中取消事項(xiàng)26項(xiàng)、下放事項(xiàng)9項(xiàng)、授權(quán)事項(xiàng)8項(xiàng)。在深入梳理職能、系統(tǒng)總結(jié)長期以來國資監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)后，國資委著眼當(dāng)前國資監(jiān)管中存在的問題，反復(fù)研究論證，多次征求有關(guān)部門、中央企業(yè)、地方國資委意見，進(jìn)行了成立13年來最大規(guī)模的機(jī)構(gòu)調(diào)整。

二是在各級國資委的指導(dǎo)、推動下，國有企業(yè)已經(jīng)開展國有資本投資、運(yùn)營公司的試點(diǎn)。目前，國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)企業(yè)達(dá)到了10家，26個地方國資委改組組建了72家投資運(yùn)營公司。從試點(diǎn)效果看，經(jīng)過逐步摸索，國有資本投資公司側(cè)重在重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域推動產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)；國有資本運(yùn)營公司側(cè)重提升商業(yè)類企業(yè)的國有資本運(yùn)營效率，促進(jìn)國有資本合理流動。

文宗瑜：十八屆三中全會中關(guān)于混合所有制，不僅包括積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，還包括發(fā)展混合所有制企業(yè)。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是指石油、石化、電力、鐵路等不對民資、外資開放的領(lǐng)域，通過開放讓非公資本進(jìn)入，把原來單一的國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展成混合所有制經(jīng)濟(jì)；發(fā)展混合所有制企業(yè)是指絕大多數(shù)的國有企業(yè)都要引入非公資本，轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜啤⒐局破髽I(yè)。

目前來看，在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)方面依然停滯不前，石油、石化、電力等壟斷行業(yè)如何開放，依然沒有具體政策和行動；發(fā)展混合所有制企業(yè)改革步伐緩慢，從今年開始，具有代表性的一部分央企以及上海、廣東等省市的一部分地方國有企業(yè)，已經(jīng)在推進(jìn)發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革。整體而言，十八屆三中全會以來，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)和發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革實(shí)際進(jìn)展比預(yù)期要慢。因此，從現(xiàn)在到2020年，要加大力度，加快推進(jìn)混合所有制改革。

從原來的“管人、管事、管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)到以“管資本”為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管的改革，則主要通過授權(quán)設(shè)立國有資本運(yùn)營公司與國有資本投資公司來實(shí)現(xiàn)，此類公司承接從國有企業(yè)剝離的國有資本運(yùn)營職能，以實(shí)現(xiàn)國有資本運(yùn)營與國有企業(yè)經(jīng)營的“資企分離”。這項(xiàng)改革可以改變長時間以來國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營與資本運(yùn)營混雜、一味熱衷于資本運(yùn)營而忽視產(chǎn)品開發(fā)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)狀；與此同時，國有資本運(yùn)營公司與國有資本投資公司專注于國有資本運(yùn)營的專業(yè)化，國有企業(yè)專注于產(chǎn)品開發(fā)與科技創(chuàng)新。這項(xiàng)改革涉及國有企業(yè)資本運(yùn)營職能的剝離，阻力也較大。就中央本級及地方各級政府推進(jìn)這些改革的進(jìn)程看，國有資本運(yùn)營公司與國有資本投資公司的設(shè)立仍處于試點(diǎn)階段，還沒有全面推開。

聯(lián)通混改是國企混改形成突破勢頭的重要標(biāo)志

中國經(jīng)濟(jì)報告：作為國內(nèi)三大電信運(yùn)營商之一，中國聯(lián)通是9家央企混改首批試點(diǎn)單位中唯一的A股上市公司。中國聯(lián)通的混改有哪些實(shí)質(zhì)性突破？對未來國企改革的示范意義何在？

項(xiàng)安波：中國聯(lián)通是央企中首家集團(tuán)整體混改的試點(diǎn)單位，對深化電信體制改革和混合所有制改革都具有重要意義和示范效應(yīng)。

一是需要在保持國有資本控股地位的前提下打破原有聯(lián)通集團(tuán)“一股獨(dú)大”的模式，引入各類投資者共同打造混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)體，為推動壟斷領(lǐng)域國企混改、改變一企獨(dú)大格局積累了經(jīng)驗(yàn)。

二是聯(lián)通是首家面向非國有資本開放的通信行業(yè)央企，注重優(yōu)先引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，并明確引入戰(zhàn)略投資者的基本條件是能夠“促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略業(yè)務(wù)協(xié)同”。同時，嚴(yán)格要求投資者投資主體適格，確保電信網(wǎng)絡(luò)及信息安全。

三是綜合采用了引入戰(zhàn)略投資者和員工持股相結(jié)合、定向增發(fā)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓并行等混改方式。

胡遲：聯(lián)通混改是今年以來國企混改形成突破勢頭的一個重要標(biāo)志。與以往的國企混改案例相比，其有幾大突破點(diǎn)：一是有壟斷特征的國有企業(yè)出讓30%以上的股份，拿到780億元巨量資金，股改力度很大，聯(lián)通母公司由絕對控股轉(zhuǎn)向相對控股，雖然整體上國有資本還是絕對控股，但股權(quán)已經(jīng)開始分散，與以前相比，是改革的突破。

二是BATJ（百度、阿里巴巴、騰訊、京東）等非國有資本的大規(guī)模進(jìn)入，是以往混改所不能比擬的；混改方式也很復(fù)雜，戰(zhàn)略投資加財務(wù)投資，外部投資加內(nèi)部投資，職工持股的幅度都比較大。

三是“混改熱+互聯(lián)網(wǎng)熱”的模式出現(xiàn)，通過互聯(lián)網(wǎng)民企戰(zhàn)略投資的大規(guī)模進(jìn)入，有利于促進(jìn)聯(lián)通向互聯(lián)網(wǎng)新方向延伸業(yè)務(wù)，向產(chǎn)業(yè)鏈條中高端轉(zhuǎn)型升級。通過混改實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，可取得“一石二鳥”的效果。

聯(lián)通的混改具有樣本意義，是新一輪國企改革以來力度最大的一次。聯(lián)通混改對于今后的國企混改提供了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，尤其是對于鐵路、石油等具有自然壟斷特性的行業(yè)而言，在國有資本的占比、非國有資本的進(jìn)入以及由混改推動轉(zhuǎn)型發(fā)展方面都具有重要的借鑒意義。

文宗瑜：我認(rèn)為，聯(lián)通的改革在整個央企層面發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革中邁出了重要一步，意味著其他幾家也將逐漸順次推進(jìn)。從這個意義上講，央企主管部門正在嘗試加快推動混合所有制改革。

最需要的是政策制度保障

中國經(jīng)濟(jì)報告：類似中國聯(lián)通的混改能否取得成功，對于政府和民企而言都意義重大。那么，推進(jìn)國企混改最需要什么關(guān)鍵保障？

項(xiàng)安波：一是追責(zé)機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制并重；二要公開透明、規(guī)范操作；三要及時跟進(jìn)相關(guān)配套政策；四要重構(gòu)國資代表機(jī)構(gòu)與混合所有制企業(yè)的關(guān)系；五要持續(xù)跟蹤和支持混改企業(yè)發(fā)展。

胡遲：最需要的關(guān)鍵保障是政策制度保障。2015年9月發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面深化國企改革的指導(dǎo)意見》與《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》是最重要的政策依據(jù)。參與混改的國企需要根據(jù)上述兩個政策（也包括其他配套政策）制訂混改方案。只有嚴(yán)格按照政策規(guī)范操作，才能防止國有資產(chǎn)流失，才能對參與混改的民企的利益提供制度、法律、法規(guī)、政策等多方面的保障，從而激勵民企參與混改的積極性。

文宗瑜：國有企業(yè)改制最終的成效需要3至5年的時間來驗(yàn)證。判斷中國聯(lián)通的混改能否取得成功，我認(rèn)為主要有三個標(biāo)準(zhǔn)：第一，中國聯(lián)通的整個轉(zhuǎn)型能否成功。聯(lián)通最近5年的經(jīng)營指標(biāo)、財務(wù)指標(biāo)一路下行，原來依賴的固話、手機(jī)、短信等業(yè)務(wù)營收急劇下降，而新的業(yè)務(wù)又處在探索階段。因此，聯(lián)通這次混改能否實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，我們將拭目以待。第二，公司治理改革能否實(shí)現(xiàn)突破。聯(lián)通混改未來取得成功的一個最大制約因素是，引入的非公資本絕大多數(shù)是財務(wù)投資者，缺乏戰(zhàn)略投資者。所謂戰(zhàn)略投資者就是能夠?yàn)槁?lián)通的轉(zhuǎn)型提供戰(zhàn)略支持和技術(shù)支持的投資者。這就意味著在未來的公司治理上，這些財務(wù)投資者會隨著聯(lián)通股價上漲、持股“限售期”解禁而賣出股份，完成財務(wù)投資的收益結(jié)算，不會也不可能長期持股。第三，聯(lián)通混改的管理層持股范圍過窄過小。在未來5G時代，聯(lián)通這類公司應(yīng)該是人力資本和技術(shù)密集型公司，持股范圍理應(yīng)更大，通過更大范圍的持股，對聯(lián)通的業(yè)務(wù)骨干、技術(shù)骨干形成一個中長期的激勵和約束。如果是小范圍持股，一旦聯(lián)通未來經(jīng)營效益繼續(xù)下降，最致命的就是導(dǎo)致很多技術(shù)骨干和管理骨干的流失。因此，從這幾個方面來看，聯(lián)通混改能否成功、能否取得預(yù)期效果，仍然存在不確定性。

聯(lián)通的混改具有樣本意義，是新一輪國企改革以來力度最大的一次。

吸引外資參與國企混改需要三方面政策配套

中國經(jīng)濟(jì)報告：據(jù)悉，國家正推出多項(xiàng)政策鼓勵外資參與國有企業(yè)混合所有制改革。在目前的環(huán)境下，要吸引外資參與國企混改，還需要什么樣的政策配套？

項(xiàng)安波：吸引外資參與國企混改，需要完善戰(zhàn)略投資者權(quán)益保護(hù)和發(fā)揮其作用的制度設(shè)計。此外，要重視可能的文化沖突和潛在的產(chǎn)業(yè)安全等問題。

胡遲：近幾年，國企混改的發(fā)展態(tài)勢已經(jīng)具備引入外資的條件，也有外資越來越多地參與國企混改的案例。例如，今年6月落地的中國東方航空集團(tuán)公司旗下東方航空物流有限公司混改，就引入了普洛斯投資(上海)有限公司作為戰(zhàn)略合作者，并占股10%，在資源互補(bǔ)的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作。此前，中石化、中信集團(tuán)等企業(yè)也不同程度地在混改中引入了外資。

目前，從中央到地方，各級政府正在推出多項(xiàng)政策，鼓勵外資參與國內(nèi)企業(yè)優(yōu)化重組。在目前環(huán)境下，要吸引外資參與國企混改，需要以下三方面的政策配套：一是遵循《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》的原則，在國企分類與細(xì)分產(chǎn)業(yè)鏈的基礎(chǔ)上推進(jìn)。二是延續(xù)簡政放權(quán)的改革思路，繼續(xù)簡化審批程序，放寬準(zhǔn)入限制與投資領(lǐng)域，鼓勵外資進(jìn)入更多領(lǐng)域，特別是進(jìn)入自然壟斷領(lǐng)域參與國有企業(yè)混合所有制改革。三是創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，使外資進(jìn)入后能夠得到一視同仁的政策待遇。這方面國務(wù)院已經(jīng)出臺了《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，確保外資準(zhǔn)入以后能和國企、民企在同一個公平的環(huán)境中競爭。當(dāng)然，該《意見》還需要在實(shí)踐中執(zhí)行到位。

文宗瑜：吸引外資參與混改需要解決兩個問題：一是如果涉及外資想進(jìn)入的一些重大領(lǐng)域，我們要不要對外資開放。這個問題不是哪個部門說了算，這牽扯到雙邊協(xié)議的問題。

二是如果涉及外資要進(jìn)入企業(yè)主業(yè)領(lǐng)域，我們愿不愿意開放。比如三大石油公司，它們最初推出的混改方案都是針對銷售環(huán)節(jié)，外資不感興趣，外資感興趣的是上游領(lǐng)域，比如勘探、開采、煉油及石油進(jìn)出口，這涉及我們對外資愿不愿意開放的問題。

未來國企改革應(yīng)聚焦兩個主攻方向

中國經(jīng)濟(jì)報告：未來國企改革的方向是什么？核心在哪里？

項(xiàng)安波：未來國企改革應(yīng)聚焦兩個主攻方向，即通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)促進(jìn)國有企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制，以管資本為主完善國有資本管理體制。核心是產(chǎn)權(quán)改革，關(guān)鍵是釋放人的積極性。

胡遲：從近幾年國有企業(yè)改革的發(fā)展態(tài)勢看，未來國企改革主要有三個方向：一是在明確國企分類的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)混改更多進(jìn)入自然壟斷領(lǐng)域；二是大力推進(jìn)國企的重組整合；三是在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司。三個改革可以同時進(jìn)行，操作于同一國有企業(yè)改革進(jìn)程中，形成互動協(xié)調(diào)效應(yīng)，全面推動國有企業(yè)改革走向深入。

未來國企改革的核心在于以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為導(dǎo)向，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提升國有企業(yè)的競爭力，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)在新常態(tài)下的轉(zhuǎn)型升級。優(yōu)化國有資本的布局和結(jié)構(gòu)，從整體上更好發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的主體作用。

文宗瑜：我認(rèn)為，國企改革的方向不會變，仍是按照十八屆三中全會的要求繼續(xù)發(fā)展混合所有制。為了加大改革力度與加快改革進(jìn)程，應(yīng)考慮以發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革打開突破口，包括石油、石化、電信、電力、電網(wǎng)、軍工、鐵路、煙草等單一國有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域可先向民資開放，在中美雙邊投資協(xié)議、中歐雙邊投資協(xié)議等簽訂后再向外資開放，把這些領(lǐng)域的單一國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)，通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)倒逼國有企業(yè)加快推進(jìn)混合所有制企業(yè)的改革。國企混合所有制改革應(yīng)盡可能引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，重點(diǎn)推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與公司治理轉(zhuǎn)變。