新常態下中國治理模式的轉型

□宣曉偉

新常態下中國治理模式的轉型

□宣曉偉

新常態下中國經濟運行層面的全面調整，對國家治理模式的轉型提出了迫切要求。“治理現代化”是新常態下中國治理模式轉型的總方向

當前，中國經濟運行進入了新常態，最為突出的特征就是經濟增速的下滑。伴隨著增速的下降，消費、投資、出口、生產要素、產業組織、生態環境、市場競爭、經濟風險、資源配置、宏觀調控等各個方面都發生了深刻變化。新常態下中國經濟運行層面的全面調整，也不可避免地會對整個國家治理模式轉型提出迫切要求。

主要特征

中國現有的治理模式是改革開放之后從計劃經濟體制向市場經濟體制、從傳統社會治理模式向現代社會治理模式過渡而逐步形成的，帶有轉軌時期的鮮明特征，其主要表現在以下方面。

1.“以經濟建設為中心”是現有治理模式的核心內容。改革開放以來，中國開始轉向了“以經濟建設為中心”，如何加快發展、提高社會生產力水平，以滿足人民日益增長的物質文化需求，成為了治理的主要任務。從“以階級斗爭為綱”轉向“以經濟建設為中心”，意味著整個國家治理目標和發展方向的根本改變，由此激發出了極大的發展熱情，產生了巨大的效果，對整個治理模式有著決定性影響。

在“以經濟建設為中心”的帶動下，各級政府把投資作為拉動本地經濟增長的重要手段，無論是產業帶動、招商引資、園區建設、城市擴張，都需要各種各樣的大量投資，“大項目、大投資、大產業”便成為了眾多地方政府帶動經濟增長的根本舉措。在現有治理模式下，政府已經將“投資驅動”作為其主導經濟發展的最為重要的方式和手段。

2.政府及官員在經濟社會發展中起著主導作用。與東亞經濟體在追趕時期的治理模式類似，中國在過去三十多年中所采用的治理方式和手段也具有明顯的“政府主導”的特色。“政府主導”是指政府在整個經濟社會發展中起著決定性作用，從目標制定、資源配置、組織動員、政策執行、效果監督等，政府無一不在其中扮演著最為重要的角色，決定著經濟社會發展的成敗。雖然改革使得市場在資源配置過程中發揮越來越重要的作用，但政府在市場化改革中的影響仍然是舉足輕重的。

與此同時，政府并不是抽象的，而是由具體的官員所組成。“政府主導”的實現是由一個個政府官員來完成的。因此，“政府主導”如果要取得好的結果，必不可少的前提是政府官員要有能力、有道德，即政府的官員體系要具備“賢能治理”的特征。

3.在中央統一領導下形成地方競爭的區域發展模式。中國是一個大國，幅員遼闊、人口眾多，各地差異巨大，要在一個廣土眾民的國家實施有效治理，必須處理好中央和地方的關系，發揮中央和地方兩個積極性。

在中央地方關系上，中國秉持的是中央統一領導原則，中央擁有進行治理決策的權力，牢牢維護著大一統的治理格局。中央在國家的大政方針、外交軍事、宏觀經濟、社會穩定等各個重要方面都有絕對權威，地方對于中央的決策部署需要遵照執行，做到時刻與中央保持一致。

在中央統一領導的前提下，各地有相對獨立的地方利益，具有一定程度的發展自主權。改革開放以來，中央注重地方官員發展經濟的政績，由此，各地爭當經濟增長的發動機，開啟了競相發展、激烈競爭的地方競爭模式。

“中央統一領導”和“地方競爭”是既矛盾沖突、又互相支撐的。中央統一領導提供了明確的發展方向和穩定的發展環境，保證全國大政方針的統一；地方競爭為經濟社會發展提供了足夠的活力，敢闖敢試的各地實踐也常常成為改革的試驗田和突破口。

上述幾點刻畫了中國經濟治理模式的本質特性，其中“以經濟建設為中心”指明了治理的主要目標，“政府主導”是治理所采取的方式，“官員體系”則是治理的組織保障，“中央統一領導”和“地方競爭”是治理的實施機制，“投資驅動”成為了治理的具體手段。這些主要特征構成了一個描述中國現有經濟治理模式的簡略但卻完整的模型，即各級政府在“以經濟建設為中心”的指引下，通過“中央統一領導”和“地方競爭”的制度安排，采取“政府主導”和“賢能治理”的方式，利用“投資驅動”等具體手段在經濟領域開展治理。

困難

中國經濟運行進入新常態，意味著現有治理模式所面臨的外部環境發生了根本性變化。在新常態下，中國現有治理模式正面臨著下述主要困難。

中國現有經濟治理模式：各級政府在“以經濟建設為中心”的指引下，通過“中央統一領導”和“地方競爭”的制度安排，采取“政府主導”和“賢能治理”的方式，利用“投資驅動”等具體手段在經濟領域開展治理。

1.“以經濟建設為中心”無法涵蓋經濟社會發展的根本目標，難以滿足民眾當前的根本需求。在改革開放之初，生產力水平落后，人民生活困苦，如何吃飽穿暖、過上衣食不愁的小康生活，成為百姓的最大愿望。因此，“以經濟建設為中心”的提出，可以說是順應了人民的心愿、時代的潮流。而目前中國已經從一個低收入國家躍升為上中等收入國家，正在逐步邁入高收入國家。正如世行報告所指出的：“一國從中等收入向高收入邁進的發展機制與實現起飛的發展目標、發展機制和發展策略都有著根本的區別”。如今，雖然大多數百姓已經過上了不愁吃穿的日子，但人們對安全的食物、良好的環境、優質的教育、可靠的醫療、寬敞的住房、便捷的交通等，有著更為迫切的需求。盡管經濟發展仍然是滿足這些需求的基礎，但“以經濟建設為中心”的治理目標已經無法有效涵蓋整個社會的根本訴求。

2.“投資驅動”等拉動經濟手段的使用空間日漸逼仄，難以適應發展方式轉變的迫切要求。當前中國經濟結構中的第三產業比重已經超過第二產業，整體經濟已經度過了快速的重化工業化階段，正逐步邁向以服務業為主的格局。在這種環境下，傳統依靠“大項目、大投資、大產業”來帶動經濟發展的手段正日益失去其大規模使用的空間，招商引資、園區建設、土地買賣、城市擴張等曾經行之有效的方式，也越來越難以發揮出原來的效果。

隨著中國人口結構、經濟結構和發展階段的變化，加上當前緊迫需要解決產能過剩、政府債務、投資率高企等問題的巨大壓力，可以說各級政府已經難以再像過去一樣依靠“投資驅動”的方式來有效帶動本地經濟增長，盡管投資依然會在各地經濟發展中占據重要地位，但那種主要依賴“投資驅動”并由此形成的體制機制和舉措，在新常態下將遭遇越來越大的困難。

3.“政府主導”難以符合完善市場經濟體制的方向，無法有效引領創新和轉型升級。在經濟發展水平較低、產業和技術較為落后的環境下，中國經濟整體處于追趕階段，因此模仿、引進和消化吸收成為了推動經濟快速發展的有效方式和手段。與此同時，改革開放之初市場經濟尚未建立、各類企業和社會組織發展不足，政府在人才、信息、資源等方面擁有明顯優勢，在有國外案例可以模仿、學習和借鑒的條件下，“政府主導”成為了實現經濟社會跨越式發展的一種合理選擇，這也是許多東亞經濟體在追趕時期的成功經驗。

而目前中國的產業和技術水平與發達國家的差距逐漸縮小，越來越需要依靠創新來實現產業升級和技術進步。從本質上看，創新是對未來不確定性的探索，它需要社會各個主體的多元化努力。盡管政府在創新中也需要發揮不可或缺的參與和引導作用，但“政府主導”的創新，難以有效應對創新的不確定性，可能更多導致創新的僵化和失敗，在這方面東亞經濟體也有不少沉痛教訓。

4.“中央統一領導”下各級政府的責、權、利劃分不清，調節中央與地方關系的規范化和法治化程度過低。以“分稅制”為基石的制度安排盡管劃清了中央和地方在收入側的權利，但在事權和支出責任上的劃分卻因為過于復雜，改革遲遲難以推進，形成了不同層級政府之間“財權層層上收、事權級級下放”的局面，由此帶來了一系列問題。這包括基本公共服務的碎片化和不同地區差距的擴大，各類資源要素難以充分自由流動，土地財政日漸興起和房地產泡沫愈演愈烈，以及資源利用粗放和環境保護不力等。

與此同時，中央與地方關系的調節過于依賴行政方式，“跑部進京”、“跑部錢進”的現象仍然普遍，各種事項的處理常常因人而異、因時而異、因地而異，隨意性大，規范化和法治化程度嚴重不足。

5.“地方競爭”導致地方保護和惡性競爭，有礙于形成全國統一市場和區域間的分工和協作。如果說，在改革開放之初，那種強調每個地區要充分發揮積極性，依靠自身的能力和實力來實現“單打獨斗”式發展的策略還有相當合理性的話，那么，在新常態下，全國生產力水平的提高更為依賴于要素資源在更大范圍內的有效配置、更為依賴于統一市場下不同地區專業化分工水平的不斷提高。而舊有治理模式下地方競爭以及相應的制度安排都極大程度妨礙著全國統一市場的形成，以及區域之間的有效分工和合作，地方競爭對全國的經濟發展正在顯示出越來越多的不利影響。

綜上所述，雖然已有的治理模式在推動改革開放三十多年來中國經濟社會迅猛發展方面做出了相應貢獻，自有其成功和可取之處。然而隨著中國經濟運行進入新常態，外部環境已然發生了根本性改變，再加上原有模式運行日久漸生積弊，中國的治理模式需要必要的調整。

中國治理模式轉型

中國的治理模式是在計劃經濟體制向市場經濟體制、傳統社會治理向現代社會治理的過渡期中所形成的，中共十八屆三中全會頒布的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“推進國家治理體系和治理能力現代化”，“治理現代化”應該是新常態下中國治理模式轉型的根本方向。

由傳統社會治理模式向著現代社會治理模式演進的“治理現代化”，既符合人類社會發展的趨勢，也符合新常態下中國治理轉型的實際，是目前全面深化改革的總目標。

根據治理現代化的理論，中國現有的治理模式還帶有明顯的傳統社會治理的特征，總體上，中國仍處在由傳統社會治理向著現代社會治理的轉型過程之中。

第一，以官本位為特征的分層規則彌漫在整個社會之中。這意味著政治領域的規則不恰當地僭越到其他領域之內。官本位，即人們以追求政治領域的行政權力（即“做官”）為指向，在官本位的層級式分化下，行政級別的劃分原則貫徹到不同的社會領域，其他領域的發展或多或少均要受到行政權力的直接影響甚至支配。

第二，政府主導的治理模式具有明顯的功能泛化治理的特征。當前治理模式下，政府官員承擔了傳統社會士大夫的角色，也身兼政治、經濟、教育、文化等領域的多重角色。典型的例子就是國有企業的領導人，既身背行政級別，又從事企業經營，既是政治家，又是企業家，由此導致嚴重的身份混淆和利益沖突。

第三，社會各個領域之間的界限不夠清晰，各個領域的相對獨立性需要增強，專業化水平亟待提高。我們說經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，事實上也意味著在政治和經濟領域之間還缺乏明確的界限和規則。在規則和界限不清的條件下，政府主導模式很容易造成政府對各種資源的不當配置，也很難有效防止權錢交易帶來的腐敗。政治與其他社會領域的界限模糊也導致各種政企不分、政事不分、政社不分和政資不分的狀況。

第四，社會各個主體所擁有的責權不清。一個社會的現代化伴隨的是個體分化的過程，即逐漸形成利益相對獨立、權責日益清晰的各個主體。在中國現有治理模式下，不同層級政府之間、政府與企業之間、政府與社會組織之間、政府與個人之間，仍然普遍存在權責模糊的現象。目前中國中央與地方關系之所以遲遲難以理順，從根本上說是因為中央和地方之間的權利和責任無法劃分清晰。

第五，社會各領域和各主體之間的協調機制不規范，治理規則的法治化程度低。在中國現有治理模式下，各主體權責不清和彼此之間的協調機制不規范恰似一個硬幣的兩面。正是由于沒有形成界限分明的各領域和權責明確的各主體，它們之間的協調機制也就常常難以得到有效規范；反過來，由于缺乏規范化的協調機制，也難以促成各領域的界限清晰和各主體的權責分明。

總體來看，前面所總結的中國現有治理模式的主要特征，例如“政府主導”、“中央統一領導”和“地方競爭”等，無不帶有傳統社會治理模式的深深烙印。在新常態下中國治理模式要向著“治理現代化”的方向轉型，就需要遵循現代社會治理的一般規律，形成界限分明的各社會領域和權責明確的各社會主體，推進政企分開、政事分開、政社分開和政資分開。大幅提高協調和治理規則的法治化程度，則是其中的關鍵內容。

主要舉措

1.從“政府主導”轉向“政府引導”。推動中國治理模式轉型的核心是給予政府以合理的定位，從過去的“政府主導”逐步轉向“政府引導”，加快相應政府職能的轉變，以使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。具體而言，在資源配置方面，要大幅減少政府對社會物質資源的直接管理和配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格，通過市場競爭實現效益最大化和效率最優化。政府職能的重點要逐步轉向對非物質資源的管理和配置。

要著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題，如規范的制定、制度的安排、秩序的保障等。政府不再直接、微觀地管理社會經濟領域的活動和關系，而逐步轉向實施間接和宏觀的管理。在政府與其他主體關系方面，要大力推進政企分開、政事分開、政社分開和政資分開，從功能泛化式治理向功能分化式治理轉變，要對政府權力行使的邊界有明確限制和制約，防止政府利用權力任意干涉其他社會領域的自主發展。在政府發揮作用的形式上，應從過去的主導和支配更多轉向引導、參與和環境創造，由“從上到下的單向決策”更多轉向“多元交流的互動決策”，不斷提高政府決策的透明、穩定和可預期程度，以及可問責和法治化程度。

2.切實加強民主參與，完善對官員的激勵機制。“賢能治理”是中國的優良政治傳統，也應是未來治理模式的重要組成部分。然而，需要指出的是，“賢能治理”更為強調的是領導者的自我修養、以身作則，它是一種高標準要求，主要依靠領導者自身的不斷努力；與此同時，還應該有一種底線要求，使得政府官員能夠奉公守法、勤政廉政，因此必須加強“財產申報公開”等相關體制機制建設，營造“不能腐和不敢腐”的環境。更為重要的是，除了加強從上而下的監督考核以外，還需要充分發揮從下而上的制約作用，即充分發揮民主參與、民眾監督的作用。中國治理模式中的“賢能治理”應向著“賢能治理+民主參與”的方向轉型，才能真正造就德才兼備的官員隊伍。

作為對官員治理的補充，民主參與既可以體現在百姓對領導干部的選舉上，也可以當作評價干部的手段。投票選舉是對未來可能發生情況的一種預判，而投票評價則是對已發生情況的一種判斷。在目前的現實條件下，“讓老百姓來評”比“讓老百姓來選”，更能夠落實“人民當家做主”的憲法原則和發揮地方民主的作用。可以嘗試由當地居民在縣級行政區主要領導任職屆滿時開展“群眾滿意度”評價，作為組織部門任用選拔干部的主要依據。

3.推進中央地方關系調整，形成“權責明確、法治調節”的中央地方治理模式。要推進現代治理模式下中央和地方關系的轉型，必須在原有“中央統一領導+地方競爭”框架下加入“權責明確+法治調節”的要素，要明確劃分中央與地方的財政事權和相應的支出責任，適度加強中央事權和相關的執行力，并提高事權劃分和調整的法治化規范化程度。

首先，要將中央委托地方行使的事權予以規范化和法治化，并以此作為突破口。目前完全屬于中央的事權和完全屬于地方的事權都是少數，而且是比較容易厘清的。絕大多數財政事權，都會是中央和地方的共擔事權，其中中央委托地方執行的事權又占絕對大的比重，這些事權的劃分將會是改革的難點。現實情況是，大量事權的劃分主要依據各個職能部門的紅頭文件，充滿了隨意性和不確定性。因此，可將中央部門委托地方政府執行的“機構委任事務”法治化作為突破口。

其次，要加強立法和司法，建立健全中央和地方調節機制。要加強立法和司法的獨立性，樹立司法的權威性，可由最高法院設立巡回法院和上訴法院來審理跨省及省內涉及中央法規執行的案件。從長遠來看，可以設立行政系統內的“中央與地方關系仲裁委員會”，來處理一般性的中央與地方、地方與地方之間的行政糾紛。

（作者為國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員）