《水污染防治法》新解

□劉洪巖

《水污染防治法》新解

□劉洪巖

新修訂的《水污染防治法》在應對水污染嚴峻形勢和適應生態文明建設方面的進步可圈可點，但亦存在進一步完善的空間

修法背景

《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）自1984年頒行以來，曾經1996年、2008年、2016年三次修改。第三次修改后的該法已于2017年6月由十二屆全國人大常委會第28次會議通過，將自2018年1月1日起施行?！端廴痉乐畏ā返脑俅涡抻喤c實施，為中國水污染的預防與治理、水環境及生態的保護與改善提供了重要的法律保障。

該法自2008年至本次修訂，歷時8年。這期間，隨著中國工業化水平的全面提升，水污染的嚴峻形勢非但沒有得到緩解，水環境質量反而呈現出持續惡化的趨勢。2015年4月，國務院印發了《水污染防治行動計劃》（即“水十條”），對水污染防治工作進行全面部署，并確立一系列防治水污染的制度和措施。按照規劃，2017年是完成階段目標的關鍵一年，這為《水污染防治法》的再次修訂提供了很好的政治契機和制度保障。

隨著中國工業化水平的全面提升，水污染的嚴峻形勢非但沒有得到緩解，水環境質量反而呈現出持續惡化的趨勢。

此外，涉及環境保護的其他法律規范在此期間已經進行了諸多修訂和調整，尤其是2015年頒布了新的《環境保護法》。其中修訂前的《水污染防治法》的諸多制度、規范和文本與環境基本法之間存在著諸多沖突。

同時，隨著水污染防治理論的進步及實踐經驗的積累，一些成熟有效的制度亦需要通過修法確定下來。

基于上述理由，對《水污染防治法》進行系統性修改，非但必要，而且可行。

修改的主要內容與亮點

此次《水污染防治法》修訂的基本指導思想和導向是將“水十條”制定的主要制度和措施以法律的形式確定下來，同時更好地與新《環境保護法》的基本原則與制度相銜接，重點解決環境執法檢查過程中發現的問題以及社會普遍關注的環境問題。修改的主要內容如下。

1.明晰政府監管職能，強化地方政府監管責任。針對以往水污染防治行政監管權交叉、權責不明的問題，新《水污染防治法》規定縣級以上政府應當將水環境保護納入國民經濟和社會發展規劃，各級政府對本行政區域的水環境質量負責（第4條）；通過建立河長制，要求黨政領導負責組織協調各方力量實施水環境治理、水生態保護、水生態修復等工作（第5條）；把保護和治理水環境目標完成情況納入對各級地方政府及其負責人的考評指標（第6條）；制定水環境質量和水污染物排放的國家標準和地方標準（第12條和第14條）；削減和控制本行政區域重點水污染物排放總量（第20條）；組織開展流域環境資源承載能力監測、評價，實施流域環境資源承載能力預警（第29條）；集中處理城鎮污水（第49條）和農村污水、垃圾（第52條）；控制化肥和農藥的過量使用，防止造成水污染，保障飲用水水源安全（第68、70、72、79條）；要求地方市、縣政府制定環保限期達標規劃，采取措施按期達標（第17條）；環境監管要接受各級人大監督和社會監督（第18條），對瀆職和違法的政府監管人員加大懲罰力度（第80條）。

2.尊重生態規律和生態化要求，強化對水污染的聯防聯控、綜合治理措施。新《水污染防治法》首先確立了“生態化”的立法目標，將“保護和改善環境”、“保障水生態”與“推進生態文明建設”緊密結合（第1條），提出水污染防治應當堅持預防為主、防治結合、綜合治理的原則（第3條）。此次修法首次確立了“河長制”的法律地位（第5條）。這些規定是針對以往水環境保護缺少統一規劃、統一標準、統一監測、統一防治措施的制度革新（第28條），旨在促使各領域和各部門在江河湖泊的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理中統一布局、形成合力。

3.強化防治監管、細化措施落實，重點解決水污染治理中的突出問題。新《水污染防治法》針對以往排污許可與總量控制目標嚴重脫節的矛盾，規定排污許可應載明排放水污染物的種類、濃度、總量和排放去向等內容，嚴格要求達標排放（第21條）；在完善環境監測方面，除了要求對重點排污企業實施外部監測外，同時規定了排污單位的自行監測義務，并將其監測設備與環保主管部門監控設備互聯互通（第23條），以保證精準把控污染物排放總量。

此外，此次修法還首次確立了環境資源承載能力預警制度（第29條），公布有毒有害水污染物名錄，實行風險管理措施（第32條），以保證污染物排放不突破環境容量的底線要求，不突破生態紅線。

在水污染點源治理方面，新《水污染防治法》針對近年來污染事故多發領域，如工業廢水排放（第44-48條）、城鎮水污染防治（第49-51條）、農業和農村污染源治理（第52-58條）、船舶流動性污染源防治（第59-62條），都作了專門性規定，重點突出污染治理方式和手段的可操作性和系統性，一改以往法律規定過于宏觀和籠統的短板，從過去突出“立法規范主義”的價值指引轉向突出“法律實施的實效性”。

4.強化飲用水安全的制度保障。

新水法突出強調以人為本、以公眾健康保護為價值指引的制度設計理念，針對近年來飲用水安全方面的突出問題，設立專章，確立了一系列保障飲用水安全的制度措施。諸如：建立飲用水水源保護區制度（第63條）；飲用水水源風險評估制度（第69條）；區域聯網供水制度（第70條）；達標供水制度（第71條）；水質安全檢測信息公開制度（第72條）；同時，設立專章規定飲用水安全應急管理的制度和措施。

5.簡化行政審批，強化責任，加大處罰力度。新《水污染防治法》吸納了新環保法中有關拘留和按日計罰等制度（第94-95條）。新法取消了諸如排污申報登記、船舶作業審批、水污染防護設施驗收與拆除審批等規定。新法將從實體保障（如舉證責任倒置等制度，第98條）和程序救濟（如有關訴訟和法律援助等措施，第99條）兩個維度把環境違法責任落到實處。

尚待繼續完善

毫無疑問，新《水污染防治法》在應對水污染嚴峻形勢和適應生態文明建設方面的成就可圈可點，但亦存在進一步完善的空間。

第一，新《水污染防治法》立法宗旨中對“公眾健康”關注度不足?！端廴痉乐畏ā妨⒎康膬H定位于“為了防治水污染，保護和改善環境，保障飲用水安全，保護水生態，推進生態文明建設,促進經濟社會全面協調可持續發展”，而當下中國最為突出的問題是水污染危及飲用水安全和公眾健康。盡管新法中有類似規定，但作為統領該制度安排的立法目的缺失“保障公眾健康”的規定，是對新《環境保護法》、《大氣污染防治法》已經提出的“保障公眾健康”的立法目標銜接不夠、回應不足的體現。畢竟，保障飲用水安全是手段，保障公眾健康才是根本目的。

第二，水污染治理過于倚重行政管控，忽略了市場化治理措施。

從國內外“治污”（不僅限于水污染）實踐的經驗來看，行政管控與市場化手段相結合被證明是最有效的污染治理模式。目前中國排污權交易市場正在逐步形成并規?；l展，《大氣污染防治法》（2015年修訂）已經作出了關于大氣污染物排污權交易的規定，而新《水污染防治法》卻沒有規定排污權交易的內容，使得地方政府在推行水污染物排污權交易時缺少法律依據。

第三，新《水污染防治法》關于水環境質量標準（第13條）和水污染物排放標準（第14條）指向過于籠統，忽略了“指定用途”和“防止水質退化”的相關規定。

讓我們通過對發達國家如美國水體立法的考察來探究這一問題。美國《水污染控制法》（即《清潔水法》）通常將水質標準具體細化為，指定用途、水質基準和反退化政策三個核心內容以及說明地方標準的一般性政策。其中，“指定用途”要求州政府必須明確本州管轄的各個水體的具體用途，在考慮核心用途和下游水體要求的基礎上保護水體，保證滿足水生生物和娛樂用水的要求（即達到可漁獵、可游泳的國家水質保護臨時目標），除非通過用途可達性分析（use attainability analysis）證明這些用途的確不可達；水質基準要求各州必須基于可靠的科學、充分的參數和敏感用途的保護等原則，設定特定的定量、定性指標和明確的執行方法來保護水體的指定用途；反退化政策作為水質標準體系中的一部分，強調當前良好的水體水質不得再惡化。美國環保署專門制定了條例（即40CFR131.12）對反退化政策作了細致的說明和規定，要求各州制定和采納適宜全州范圍的反退化政策，并明確相應的執行辦法。

而中國的新《水污染防治法》只關注了用整齊劃一的標準制度實施對水污染預防和治理的技術控制，沒有確立根據“指定用途”對水污染治理手段作多樣化運用的規定，尤其忽略了由于自然原因或人為干預導致的“水質退化”問題。此次修法未能將“防止水質退化”引為該法的基本原則之一，亦無“防止水質退化”的具體辦法和制度措施。

第四，新《水污染防治法》對有關水體保護的國際條約和規范關注不足。這似乎已經成為當下中國環境立法中非常突出和具普遍性的短板。在國內環境立法與國際環境立法日趨統一化的今天，這不啻為重大遺憾。

（作者為中國社會科學院法學研究所研究員、生態法研究室主任）