執(zhí)法財物審計與內部控制審計結合的幾點思考

■劉雯

執(zhí)法財物審計與內部控制審計結合的幾點思考

■劉雯

公安機關開展執(zhí)法財物審計多年，通過發(fā)揮審計專業(yè)優(yōu)勢，發(fā)現執(zhí)法警種、執(zhí)法單位還存在較多執(zhí)法不規(guī)范的現象。本文通過梳理公安執(zhí)法財物審計實踐經驗，結合內部控制審計基本原理，認為公安機關開展的執(zhí)法財物審計屬于內部控制審計范疇，在今后的審計實踐中更應遵循內部控制審計原理，拓寬審計思路，解決制約執(zhí)法財物審計發(fā)展的瓶頸問題。

執(zhí)法財物；內部控制；審計

執(zhí)法財物審計是公安機關特有的審計種類，根據公安部審計的統(tǒng)一部署，江西公安審計部門從2004年開展禁毒經費審計開始，每年選擇一個警種開展“一條線”的執(zhí)法財物審計；從 2016年開始選擇縣級公安機關對其所有執(zhí)法警種開展“一個面”的執(zhí)法財物審計。多年開展執(zhí)法財物審計的實踐，公安審計部門已形成了規(guī)范的審計流程、審計方法，取得了較好的審計效果。當然在多年的審計實踐中必然存在一些屬于持續(xù)發(fā)展的問題，筆者結合內部控制審計準則，探討繼續(xù)提升完善執(zhí)法財物審計工作的思路。

一、公安機關執(zhí)法財物審計關鍵是“內控”

（一）執(zhí)法財物審計關注的是公安執(zhí)法財物要素和執(zhí)法活動。

《內審準則》中關于內部控制審計，是指內部審計機構對組織內部控制設計和運行的有效性進行的審查和評價活動。按其范圍劃分，分為全面內部控制審計和專項內部控制審計。其中專項內部控制審計，是針對組織內部控制的某個要素、某項業(yè)務活動或者業(yè)務活動某些環(huán)節(jié)的內部控制所進行的審計。

目前公安審計部門關于執(zhí)法財物審計的定義，是指公安內部審計部門依據審計工作職權，對公安機關依法履行職責過程中取得或控制的財物管理工作的真實性、合法性、有效性，獨立開展的監(jiān)督、評價和咨詢活動。公安執(zhí)法財物審計的落腳點是執(zhí)法財物，與執(zhí)法財物相關的取得、保管、處置等系列執(zhí)法活動都包含在執(zhí)法財物審計范圍內。對照專項內部控制審計概念，筆者認為公安機關開展的執(zhí)法財物審計屬于專項內部控制審計范疇。

（二）執(zhí)法財物審計重點是執(zhí)法財物內控制度的建立健全。

公安執(zhí)法財物審計通過檢查財物、會計資料、法律文書、票據、執(zhí)法臺賬、執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)等相互之間的對應關系，重點關注執(zhí)法活動財物的取得、控制、管理和處置情況，相關管理制度的建立健全情況，執(zhí)收執(zhí)罰的票據管理使用情況等，簡而言之依據《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》，審計重點就是被審計單位執(zhí)法活動財物管理內控制度是否建立健全。

公安審計部門開展執(zhí)法財物審計會有“四步走”，一步是通過法制部門案事件系統(tǒng)隨機抽查調閱各警種涉及執(zhí)法財物的案卷，比照案件辦理的規(guī)范流程，審計涉案財物是否按法定程序取得、保管、處置；二步是查閱財務資料，了解涉案款項是否在規(guī)定時間內上繳、入賬、處置，通過比對涉案款項的入出賬時間、入出賬金額，判斷涉案款項是否如數按時依法取得、處置；三步是調閱各警種涉案物品臺賬，對比案卷中依法取得的涉案物品是否規(guī)范完整登記；四步是實地盤查涉案物品保管場所，確認物品賬實相符。

“四步走”的審計過程，其實就是遵循內部控制基本原則，關注涉案財物內部授權審批程序，即涉案財物的收取、保管、處置的程序是否合法；關注經辦與保管分離原則，罰款是否執(zhí)行罰繳分離，暫扣款項是否在規(guī)定時間繳入規(guī)定賬戶，涉案物品是否在規(guī)定地點統(tǒng)一規(guī)范保管，保管臺賬是否賬實相符、要素齊全、出入清楚等；關注涉案財物統(tǒng)一歸口管理，財務核算是否規(guī)范，入出賬金額與辦案部門臺賬金額是否一致，產生差額的原因是什么，全局涉案款物是否做到底數清、情況明。

（三）執(zhí)法財物審計流程嚴密，審計方法多樣。

開展執(zhí)法財物審計，審計部門編制審計方案，對審計內容、審計時間、審計方式、審計工作要求作出具體部署。事前會組織審前調研，了解被審計單位執(zhí)法財物管理相關情況，包括制度建設、財物管理流程等。組織審計組赴被審計單位開展現場審計，一般采取的審計方法包括查閱資料、實地觀察、現場盤點、數據分析、訪談相關人員、系統(tǒng)核查、案卷抽樣等。公安審計部門充分利用專業(yè)優(yōu)勢，查漏補缺。

（四）審計發(fā)現的問題多是內控制度疏漏或制度執(zhí)行不力。

通過開展執(zhí)法財物審計，發(fā)現基層公安機關在執(zhí)法規(guī)范化方面存在較多問題。例如臺賬設置登記不規(guī)范、要素不齊全、底數不清、情況不明；涉案物品保管不規(guī)范，有的經辦人不及時交給保管人，有的根本沒有設置專門的保管人，有的物品沒有按要求保管，應當通風的沒有通風，應當密閉的沒有密閉，有的在處置時沒有規(guī)范的程序；暫扣款項在收取方面存在法律文書不規(guī)范、手續(xù)不齊全，應在規(guī)定時間內上繳的不及時上繳，應及時歸還的不及時歸還；等等。在這些問題中，有些比較普遍，例如2016年開展全省公安執(zhí)法財物審計中，在涉案財物取得、保管、處置等方面發(fā)現的問題占總發(fā)現問題總數的**.36%，尤其是涉案財物保管方面存在的問題占總比的**.69%。

審計部門對問題的產生原因進行了分析，有的屬于客觀原因造成，例如管辦不分離的客觀原因就是基層警力嚴重不足，按照制度規(guī)范應設置單獨的保管人的要求在基層辦案單位根本無法實現；物品保管場所不規(guī)范的現象在基層普遍存在，重要原因就是基層辦公硬件設施簡陋，公用經費、基本建設經費的不足無法建設規(guī)范保管場所。

當然不少審計發(fā)現問題并不能用客觀原因來解釋，例如罰沒款項收取依據不足問題，被審計單位解釋是辦案經費緊缺。審計認為這類問題的產生是以辦案經費緊缺為借口，遮掩主觀趨利或執(zhí)法規(guī)范意識欠缺的真實面目。在依法治國、依法執(zhí)政的大環(huán)境下，公安部門作為執(zhí)法單位，更應知法守法、執(zhí)法規(guī)范，通過辦理每一起案件，都讓老百姓感受到公平正義，這是公安部門的職責所在。這類問題的存在屬于有制度但執(zhí)行不力。

不論是客觀原因還是主觀原因產生的問題，都說明內控制度特別是監(jiān)督制度方面的設計還存在缺漏，都會導致組織風險。防范風險的辦法有很多，例如加大教育培訓力度增加規(guī)范執(zhí)法意識等，但歸根結底還需從完善執(zhí)法財物內控制度來解決，應加大法制案件日常審核監(jiān)督力度以及內部審計定期或不定期審計頻率。

二、公安機關開展執(zhí)法財物審計瓶頸

多年開展執(zhí)法財物審計，通過審計視角發(fā)現了基層公安機關在執(zhí)法規(guī)范化方面存在許多問題，取得了較好的審計效果。當然在工作中也存在許多亟待完善提升的方面，例如審計工作本身常年重復開展，審計方法、審計模式老一套；審計發(fā)現問題是地方不同問題類似，感覺年年審年年犯，審計綜合報告每年差不多（問題類似，建議類似），執(zhí)法財物審計發(fā)展到今天已產生了“審美疲勞”現象，而且每年報告類似問題，從另一角度也說明審計建議不可行，審計作用沒有體現。如何提升審計成果、進一步發(fā)揮審計作用，屬于發(fā)展中產生的瓶頸問題，一直困擾著我們，只要解決了這些問題，公安執(zhí)法財物審計一定會“柳暗花明又一村”。

本文探討執(zhí)法財物審計屬于內部控制審計的目的，第一，內部控制審計是現代審計類型的一種，是內部審計防范組織風險，實現組織價值增值目標的重要手段，符合公安內審持續(xù)發(fā)展的需要。第二，通過分析可以看出公安執(zhí)法財物審計圍繞涉案財物展開，審計目的就是查找涉案財物內控制度的建立健全性，屬于內控制度審計范疇。第三，借鑒內控制度審計原理反思執(zhí)法財物審計中存在的短板不足，找尋突破瓶頸的思路。

三、結合內控制度準則解決瓶頸問題的思考

（一）審計理念拔升內部控制高度。

內部審計發(fā)展到今天，國內外審計實踐都表明理解和實施有效的內部控制是內部審計的基本準則，關注組織風險，薩班斯法案已成為全球范圍內部控制領域的標準。公安機關開展執(zhí)法財物審計意識中，把執(zhí)法財物審計與其他審計類型相比只是審計內容的不同，好像只把內控制度作為審計關注的其中一方面。其實通過上面的分析，可以看出執(zhí)法財物審計完全立足于涉案財物的內部控制流程。正因為審計理念沒有上升到內部控制審計高度，沒有按照內部控制審計準則要求，分析被審計單位在執(zhí)法活動、執(zhí)法財物內部控制制度方面存在的不足，導致審計工作走不遠、拔不高。明確公安機關執(zhí)法財物審計屬于內部控制審計范疇，可以幫助公安內審人員依據具體的內審準則規(guī)范開展審計工作，使內審工作真正做到“有則可依”。

（二）審計工作關注內部控制缺陷。

根據內審準則，實施內部控制審計應關注內部控制缺陷。內部控制缺陷包括設計缺陷和運行缺陷。內部審計人員應當根據內部控制審計結果，結合相關管理層的自我評估，綜合分析后提出內部控制缺陷認定意見，按照規(guī)定的權限和程序進行審核后予以認定。

公安機關開展執(zhí)法財物審計，盡管圍繞的關鍵是“內部控制制度”，但在具體審計實踐中，通過實施現場審計，發(fā)現問題、提出相應的審計意見和建議，要求被審計單位在規(guī)定時間內予以整改，審計工作就暫告一段落。對照內控制度準則，還欠缺內部控制缺陷的認定評估過程。筆者認為按照內部控制審計準則，公安審計部門在實施現場審計后，應整理審計底稿，明確指出被審計單位在執(zhí)法活動特別是執(zhí)法財物內控制度設計上存在哪些缺陷，缺陷的性質是屬于重大缺陷、重要缺陷還是一般缺陷。通過完善這一步驟，公安執(zhí)法財物審計可以實現以下目的。

1.審計工作更規(guī)范。內審準則中關于內部控制審計有專門的具體準則規(guī)定，依據內審準則不僅是規(guī)范內審工作的需要，更是保證審計工作質量的前提基礎。

2.審計內容更完整。以往的執(zhí)法財物審計報告內容包括審計基本情況、審計目標、審計范圍、審計依據、審計程序和方法、審計發(fā)現問題、審計意見建議、審計整改情況，現再加上內控缺陷，審計報告內容更加完整。

3.審計效果更突出。明確指出被審單位存在內控缺陷，可以實現以下審計效果：一是直接指出了被審單位存在的問題；二是通過問題的匯總發(fā)現整個單位普遍存在的制度設計缺陷，更能引起被審單位領導的高度關注；三是完善被審計單位內控制度設計，提升執(zhí)法財物審計層次。

（三）審計理論實現自我加壓。

平心而論，公安機關開展執(zhí)法財物審計，是立足公安工作實踐，在審計工作中從無到有、不斷完善、不斷總結、不斷努力的結果，取得了實實在在的審計成效。審計發(fā)現問題已成為法制部門考核執(zhí)法警種執(zhí)法規(guī)范化的有力參考依據，更是各級公安機關領導高度關注的重要內容。但作為公安內審部門，不能滿足于當前取得的工作成績，應主動自我加壓，不斷總結工作經驗，反思工作中存在的短板不足，通過審計理論研討來拓寬審計思維，尋求審計工作的長遠發(fā)展。

（作者單位：江西省公安廳）