為農業綜合開發，插上科技之翼積極助力農業供給側結構性改革*

盧貴敏

財政部國家農業綜合開發辦公室 北京 100829

為農業綜合開發，插上科技之翼積極助力農業供給側結構性改革*

盧貴敏

財政部國家農業綜合開發辦公室 北京 100829

編者按 2017年中央一號文件指出：經過多年不懈努力，我國農業農村發展不斷邁上新臺階，已進入新的歷史階段。農業的主要矛盾由總量不足轉變為結構性矛盾，突出表現為階段性供過于求和供給不足并存，矛盾的主要方面在供給側。文件特別強調了要“強化科技創新驅動，引領現代農業加快發展”。2017年6月25—26日，由中科院主辦，《中國科學院院刊》承辦的以“科技促進農業供給側結構性改革”為主題的第5屆“戰略與決策高層論壇”在北京舉行，論壇邀請了中央農村工作領導小組、財政部、發改委、農業部、水利部、國家糧食局等中央部門，中科院、工程院、清華大學、北京大學等研究單位以及安徽、江蘇、山西、河北等地方領導、專家學者縱論科技促進農業發展、促進農業供給側改革等。在此基礎上，《中國科學院院刊》邀請部分報告者以論文的形式將論壇成果集結為本專題。

文章圍繞農業綜合開發推進農業供給側結構性改革，首先簡要介紹了農業綜合開發的基本職能和已取得的成效，并從基礎設施建設、扶持特色產業、培育新型主體、推進生態治理等方面分析了在農業供給側結構性改革中能夠發揮的重要作用；其次重點闡述了農業綜合開發推進田園綜合體的重要意義、理念內涵、主要思路；最后從農業綜合開發發揮科技的作用，提出要把“藏糧于地”和“藏糧于技”緊密結合，加強與中國科學院的聯系合作，從而為農業綜合開發插上科技之翼，助力農業供給側結構性改革。

農業綜合開發，供給側結構性改革，田園綜合體，農業科技

推進農業供給側結構性改革，是當前和今后一個時期“三農”工作的主線。科技是第一生產力，也是推進農業供給側結構性改革的關鍵要素。本文重點從農業綜合開發的主要職能和特色優勢，建設田園綜合體試點培育農業農村發展新動能，以及加強農業科技措施提升農業綜合開發水平和效益等方面進行了深入淺出的闡述，從而為農業綜合開發更好推進農業供給側結構性改革發揮指導作用。

1 農業綜合開發是推進農業供給側結構性改革的重要力量

1988 年，為扭轉糧食產量多年徘徊不前、主要農產品供需矛盾日益突顯的局面，國務院決定設立國家土地開發建設基金（后改為國家農業綜合開發資金），統籌實施農業綜合開發。農業綜合開發的主要任務是加強農業基礎設施和生態建設，推進農業產業化和農村一二三產業融合發展，提高農業綜合生產能力，保障國家糧食安全，帶動農業增效和農民增收，促進農業可持續發展和農業現代化。在近 30 年的開發實踐中，農業綜合開發緊緊圍繞中央關于“三農”工作的決策部署，積極發揮自身優勢，累計改造中低產田、建設高標準農田 7.8 億畝，對 1 340 處重點中型灌區進行了節水配套改造，扶持了一大批農業種植、養殖、加工、流通類優質高效農業產業化發展項目，積極推進農業適度規模經營，促進一二三產業融合發展，為保障國家糧食安全、促進農業增效農民增收作出了重要貢獻。

農業綜合開發在推進農業供給側結構性改革中將大有可為。

（1）大力提升農業綜合生產能力，貫徹落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略，夯實農業供給側結構性改革之基。農業綜合開發把大規模推進高標準農田建設，提升農業綜合生產能力作為核心任務，將資金投入和項目布局向糧食主產區傾斜，堅持以農田水利建設為重點，開展田水路林山綜合治理。

（2）大力扶持優勢特色產業，優化產業結構和區域布局，切準農業供給側結構性改革之要。農業綜合開發大力扶持優質高效農業種養、農產品加工、儲藏保鮮、流通服務等項目，推進農業產業鏈和價值鏈建設，集中打造區域農業優勢特色產業集群，促進農村一二三產業融合發展。

（3）大力培育新型農業經營主體，推動農業適度規模經營，提升農業供給側結構性改革之效。農業綜合開發大力扶持培育農民合作社、涉農企業、家庭農場、種養大戶等新型農業經營主體，堅持以建設高標準農田為載體，以推進農業產業化經營為抓手，以發展農業社會化服務為支撐，積極推進農業適度規模經營，促進農業增效、農民增收。

（4）大力推進農業生態綜合治理，強化農業科技支撐，穩固農業供給側結構性改革之本。農業綜合開發以促進農業可持續發展為主線，圍繞主體功能區定位實施差異化的開發政策。大力開展生態治理、水土保持、草原生態等項目，大規模營造農田防護林、改良草原草場、開展小流域治理，有力促進了農業生態環境的改善。

2 大力推進田園綜合體試點，積極培育農業農村發展新動能

當前和今后一個時期，農業綜合開發把推進農業供給側結構性改革作為貫穿全局的主基調，堅持以提升農業綜合生產能力、推進農業產業化、轉變農業發展方式、發展農業適度規模經營、助力打贏脫貧攻堅戰為著力點，充分發揮好農業綜合開發的職能作用。同時，要主動適應農業農村發展新形勢和新要求，立足職能定位，實施創新驅動，積極拓展新的工作著力點，認真貫徹落實 2017 年中央一號文件提出的“支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業綜合開發等渠道開展試點示范”的要求[1]，把建設田園綜合體試點作為新時期農業綜合開發的重要突破口，積極培育農業農村發展新動能，助力農業供給側結構性改革。

財政部于 2017 年 5 月印發了《關于開展田園綜合體建設試點工作的通知》，提出圍繞農業增效、農民增收、農村增綠，支持有條件的鄉村加強基礎設施、產業支撐、公共服務、環境風貌建設，實現農村生產生活生態“三生同步”、一二三產業“三產融合”、農業文化旅游“三位一體”，積極探索推進農村經濟社會全面發展的新模式、新業態、新路徑，逐步建成以農民合作社為主要載體，讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體[2]。

2.1 建設田園綜合體的重要意義

田園綜合體是順應農業供給側結構性改革、生態環境可持續、新產業新業態發展的要求，以美麗鄉村和產業發展為基礎，拓展農業的多功能性，實現田園生產、田園生活、田園生態的有機統一和一二三產業的深度融合，為中國農業農村和農民設計一套可推廣可復制的、穩定的生產生活方式。建設田園綜合體順應了農業農村發展趨勢和歷史性變化，反映了城鄉一體化和農業現代化的客觀要求，為推進農業供給側結構性改革搭建了新平臺，為農業現代化和城鄉一體化聯動發展提供了新支點，為農村生產生活生態統籌推進構建了新模式，為傳承農村文明并實現農村歷史性轉變提供了新動力。從生產、生活、生態等基本層面看，能夠從根本上發揮探索創新和示范引領的重大作用。

（1）探索了農業農村發展的新機制。隨著我國經濟發展進入新常態，農業農村經濟發展傳統支撐動力下降，農業產業升級、農民持續增收、農村面貌提升都面臨更多的發展阻力和下行壓力，傳統農業園區發展模式固化，新業態、新模式發展受到制約。因此，迫切需要尋求推進農業農村發展的新抓手。

（2）滿足了城鄉居民生活的新需求。城市化和工業化的長足發展使得農村空心化、老齡化日益加深，鄉村社會功能退化，農村基本公共服務缺位，城鄉差距不斷拉大，這使得農村成為城鄉一體化和“新四化”發展中的突出短板。同時，城鄉居民對鄉村生態旅游、領略鄉村文化、體驗農耕文明等方面的需求與日俱增。

（3）體現了農業可持續發展的新要求。農村是“綠水青山”的保護區和涵養地，擔負著重要的生態功能。要在保護生態的基礎上，充分挖掘農村生態田園的經濟和社會價值，利用農業文明的田園風光和獨有魅力，打造城鄉居民向往的綠色生態家園，使“綠水青山”和“金山銀山”相得益彰，促進農業可持續發展。因此，中央提出建設的田園綜合體，不是在生產、生活和生態等領域單一的、局部的試點探索，而是對農業農村生產生活方式的全方位變革，是引領未來農業農村發展演變的重大政策創新。

2.2 田園綜合體的理念內涵

（1）堅持以農民受益為核心。建設田園綜合體要以保護耕地為前提，提升農業綜合生產能力，提高農業綜合效益和競爭力。以綜合體為載體，帶動農民從“三產融合”和“三生統籌”中廣泛受益。

（2）堅持以融合發展為機制。田園綜合體體現的是各種資源要素的融合，核心是一二三產業的融合。一個完善的田園綜合體應是一個包含農林牧漁、加工、制造、餐飲、倉儲、旅游、康養等多個業態的產業融合體和城鄉復合體。

（3）堅持以生態優先為根本。要保持農村田園生態風光，保護好綠水青山，留住鄉愁，實現生態可持續。要建設循環農業模式，在生產生活層面構建起一個完整的生態循環鏈條。

（4）堅持以創新驅動為動力。田園綜合體沒有統一的建設模式和規劃設計，要堅持因地制宜、突出特色，注重保護和發揚原汁原味的特色，而非移植復制和同質化競爭。

（5）堅持以可持續發展為導向。建設田園綜合體不是人工打造的盆景，而是具有多元功能、具有強大生命力的農業發展綜合體，要圍繞農業供給側結構性改革，以市場需求為導向，實現田園綜合體的可持續發展。

2.3 農業綜合開發推進田園綜合體建設的主要思路

（1）把握方向，堅持“姓農為農”的根本宗旨。

要提升農業綜合生產能力，確保國家糧食安全；要確保農民參與和受益，通過合作社等渠道讓農民參與田園綜合體建設進程；要保持農村田園風光，生態友好。田園綜合體核心是“為農”，特色是“田園”，關鍵在“綜合”。要將農民充分參與和受益作為根本原則，切實保護好農民在生產生活和長遠發展中的基本權益。

（2）創新機制，充分發揮市場主導和財政支持作用。充分發揮市場機制作用，吸引更多的金融和社會資本投入田園綜合體建設。處理好政府、企業和農民之間的利益分配關系，使地域得發展、企業得效益、農民得實惠。要加大財政資金的支持力度，改進財政資金投入方式，綜合考慮運用補助、貼息、擔保基金、風險補償金等多種方式，提升財政資金使用效益。在完善科技支撐、吸引人才聚集、發展新產業新業態、健全運行服務體系等方面，也要堅持以市場機制為主，配合相關政策支持，使田園綜合體建設走上充滿活力的良性發展軌道。

（3）統籌整合，充分發揮涉農政策和資金合力。要強化相關涉農政策和資金的統籌銜接，以田園綜合體建設為平臺，把農村生產、生活和生態等各領域的支持政策和投入資金緊密結合，統籌推進農業生產、農民生活、農村生態領域建設，促進循環農業、創意農業、農事體驗等方面發展，拓展農業的多功能性。把田園綜合體建設作為推進一二三產業融合發展的平臺載體，以資金的綜合投入帶來產業的綜合發展。

（4）因地制宜，統籌兼顧和精準施策相結合。要圍繞田園綜合體建設目標、功能定位和模式特色，重點抓好生產體系、產業體系、經營體系、生態體系、服務體系和運行體系六大支撐體系建設，因地制宜，統籌規劃，精準施策。重點在補齊田園綜合體發展短板上下功夫，充分體現“三生同步”“三產融合”“三位一體”的建設要求，打造具有地方特色和示范引領作用的高水平田園綜合體試點。

3 著力提升農業綜合開發科技措施水平，推進農業供給側結構性改革

3.1 推進農業供給側結構性改革，要把“藏糧于地”和“藏糧于技”緊密結合，協同發力

推進農業供給側結構性改革，基礎在于全面改善農業基礎設施條件，提升農業綜合生產能力，保障國家糧食安全；關鍵在于實施“藏糧于地”和“藏糧于技”戰略。農業綜合開發以大規模建設高標準農田為主要職能，是實施“藏糧于地”戰略的重要力量；實施“藏糧于技”戰略主要依靠農業科技研發和技術推廣，這兩個方面是“一體兩翼”，必須緊密結合，協同發力。近年來，各級農業綜合開發機構進一步加大了與中科院相關科研機構的合作力度，共同圍繞當地農業生產和產業發展的關鍵環節和瓶頸問題，聯合開展科技攻關項目，取得了一系列合作成果。

3.2 中科院加入國家農業綜合開發聯席會議，開創了雙方交流合作的新局面

2014 年底，經國務院批準，中科院正式成為國家農業綜合開發聯席會議 11 個成員單位之一，這標志著中科院與農業綜合開發機構的合作邁上了新臺階。近期，中科院、農業部、財政部聯合實施內蒙古自治區呼倫貝爾草牧業科技示范項目，已報經國務院批準啟動實施。該項目針對我國草牧業發展中的科技短板和產業短板，在呼倫貝爾實施以草牧業科技示范為核心、以科技創新要素投入為牽引的現代草牧業發展新模式，實現了生態功能恢復、生產能力提升和農牧民生活改善，探索出一條適合我國國情的草牧業可持續發展的新路子。

同時，農業綜合開發注重發揮中科院在遙感與地理信息系統、農田質量評估、大數據分析等方面的科技優勢，雙方聯合啟動了農業綜合開發高標準農田建設第三方評估項目。目前，各地高標準農田自評和示范性評估工作已完成，將于 2017 年下半年完成全國農業綜合開發高標準農田建設的第三方評估工作。該項目開創了高標準農田建設第三方評估工作的先河，將為農業綜合開發乃至全國高標準農田建設提供科學依據、數據支撐和決策參考。

3.3 加大農業綜合開發科技措施力度，助力農業供給側結構性改革

（1）要建立土地治理科技措施資金的整合機制。農業綜合開發要進一步加大科技措施資金投入，提升科技資金使用效益和項目成效。要探索建立農業科技資金的整合投入機制，以農業綜合開發土地治理項目區為平臺，整合相關農業科技項目資金集中投入，充分發揮農業科技措施的規模效應。要在不斷加大財政投入的同時，積極吸引和撬動金融、社會資本投入農業科技領域，為農業科技成果研發和技術推廣提供資金支持。

（2）要建立完善科技示范項目的建設機制。一是在國家層面，建設好與中科院的合作示范項目。重點推進呼倫貝爾草牧業科技示范項目，以科技為先導，以產業為抓手，以企業為平臺，建立完善“產學研”一體化推進機制。圍繞農業生產和科技領域的關鍵和瓶頸環節，積極謀劃實施新的合作示范項目。二是在地方層面，規劃實施一批科技示范合作項目。緊密圍繞地方實際和市場需求，打造院地合作平臺，推進實施一批技術先進適用、示范帶動作用較強的院地合作示范項目。三是在部門層面，建設一批具有較高科技含量的農業綜合開發部門項目。充分發揮農業、林業、水利、供銷總社等部門行業技術優勢，重點在良種繁育、名優經濟林、中型灌區等領域，建設一批具有較強科技內涵的部門項目，在科技應用推廣方面發揮示范引領作用。

4 結語

農業綜合開發要把強化農業科技支撐放在更加突出的位置，全面加強與中科院等科研院所和大專院校的交流合作，進一步創新機制，完善政策，集中合力，促進現代農業科技成果推廣轉化利用，全面提升項目區科技含量和科技貢獻率，讓農業綜合開發插上科技之翼，在推進農業供給側結構性改革中發揮示范引領作用。

1 中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見. 北京: 人民出版社,2017.

2 財政部. 關于開展田園綜合體建設試點工作的通知（財辦〔2017〕29號）. [2017-06-01]. http://www.mof.gov.cn/mofhome/guojianongcunzonghekaifa/zhengwuxinxi/zhengcefabu/xiangmuguanlilei/201706/t20170601_2613307.html.

Accelerating Agricultural Comprehensive Development by Science and Technology, Actively Boosting Agricultural Supply-side Structural Reform

Lu Guimin
（National Agricultural Comprehensive Development Office, the Ministry of Finance, Beijing 100829, China）

This study focuses on promoting the agricultural supply-side structural reform by agricultural comprehensive development. Firstly,the paper briefly introduces the basic functions and achievements of agricultural comprehensive development, and the important role that can be played in the agricultural supply-side structural reform is analyzed from the aspects of infrastructure construction, supporting characteristic industries, fostering new type subjects, and promoting ecological management. Secondly, this paper mainly expounds the significance, concept,and main ideas of agricultural comprehensive development promoting the pastoral complex. Finally, based on the role that the science and technology play in the agricultural comprehensive development, a suggestion is given that “storing grain in ground” and “storing grain in technology” should be closely integrated, also, ties and cooperation with Chinese Academy of Sciences should be strengthened, so then science and technology could be better used to accelerate the agricultural comprehensive development, thus actively boosting the agricultural supplyside structural reform.

agricultural comprehensive development, supply-side structural reform, pastoral complex, agricultural science and technology

DOI 10.16418/j.issn.1000-3045.2017.10.001

*修改稿收到日期：2017年10月11日

盧貴敏 財政部國家農業綜合開發辦公室主任。畢業于中央財經大學會計系，經濟學學士，長期工作在財政支農工作一線，直接參與制定了財政支農領域一系列重大政策措施，負責政策執行和業務管理工作，對財政支農理論體系、投入政策和資金管理等方面有著深入研究。謀劃并推進新時期農業綜合開發工作改革創新舉措，推動農業綜合開發工作不斷邁上新臺階。E-mail: 1977828031@qq.com

Lu Guimin Director of National Agricultural Comprehensive Development Office, the Ministry of Finance of the People’s Republic of China. He graduated from School of Accountancy, Central University of Finance and Economics, with Bachelor degree of Economics. He stands at the forefront of financial support for agricultural work in a long-term, directly participated in the formulation of a series of major policies and measures in the field of financial support for agriculture, responsible for policy implementation and operation control. Additionally,he has an in-depth study on theoretical system of financial support for agriculture, the investment policy, and the fund management. Moreover,he plans and advances the reform and innovation measures of agricultural comprehensive development in the new period, promotes the agricultural comprehensive development work constantly to a newer and higher level. E-mail: 1977828031@qq.com