新時(shí)期糧食安全觀與糧食供給側(cè)改革*

成升魁 汪壽陽

1 中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所 北京 100101 2 中國科學(xué)院數(shù)學(xué)與系統(tǒng)科學(xué)研究院 北京 100190

新時(shí)期糧食安全觀與糧食供給側(cè)改革*

成升魁1汪壽陽2

1 中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所 北京 100101 2 中國科學(xué)院數(shù)學(xué)與系統(tǒng)科學(xué)研究院 北京 100190

糧食安全是事關(guān)國家發(fā)展與穩(wěn)定、獨(dú)立與自主的全局性重大戰(zhàn)略問題。我國的糧食安全理念和體系脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在當(dāng)前的國內(nèi)外形勢中面臨一定挑戰(zhàn)。面對(duì)新的發(fā)展階段，迫切需要對(duì)傳統(tǒng)的糧食安全觀進(jìn)行改革，樹立新時(shí)期糧食安全觀，用于指導(dǎo)和助推糧食供給側(cè)改革。文章嘗試匯總當(dāng)前階段我國糧食供給側(cè)和需求側(cè)的主要形勢和面臨的問題，闡明當(dāng)前供給側(cè)改革是樹立新時(shí)期糧食安全觀的重要機(jī)遇，應(yīng)該從理順政府和市場關(guān)系、樹立全球視野和雙底線思維以及倡導(dǎo)健康與綠色生活方式等方面著眼，為我國糧食安全問題的出路提供科學(xué)合理的視角和解決方案。

糧食安全，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，全球視野，底線思維

糧食是影響國計(jì)民生的重要商品，保障國家糧食安全始終是事關(guān)我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題[1,2]。長期以來，中國政府都將增加糧食產(chǎn)量作為保障糧食安全的頭等大事進(jìn)行部署。例如，為了提高農(nóng)民種植糧食的積極性，從 2003 年開始，我國取消農(nóng)業(yè)稅并全面推行糧食種植補(bǔ)貼；從 2007 年開始，國家逐步提高三大主糧品種的最低收購價(jià)，促進(jìn)糧食產(chǎn)量穩(wěn)步上升。中國政府于 2008 年 11月《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020 年）》，旨在利用 2008—2020 年的 10 多年時(shí)間，使我國糧食再上一個(gè)新臺(tái)階，實(shí)現(xiàn)到 2010 年人均年糧食消費(fèi)量不低于 389 千克、到 2020 年不低于 395 千克的目標(biāo)。2009 年 11月，國家發(fā)改委還出臺(tái)了《全國新增 1 000 億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009—2020 年）》，在重申國家重視糧食產(chǎn)量的同時(shí)，對(duì)糧食增產(chǎn)的可行性、路徑和具體措施進(jìn)行了規(guī)劃設(shè)計(jì)。根據(jù)這兩個(gè)規(guī)劃，按照人均每年 395 千克糧食占有量的標(biāo)準(zhǔn)，到 2020 年，我國糧食總產(chǎn)量應(yīng)達(dá)到 5.5 億噸，才能實(shí)現(xiàn)全國口糧自給自足。

實(shí)際上，自1985 年開始，我國就超過美國，成為世界第一大糧食生產(chǎn)國。自 2003 年開始，在一系列的財(cái)政、土地和農(nóng)機(jī)扶持、補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策的刺激下，我國糧食播種面積和總產(chǎn)量都實(shí)現(xiàn)了快速增長。到 2013 年，全國糧食總產(chǎn)量就已經(jīng)超過 5.5 億噸（圖 1），糧食生產(chǎn)的 2020 規(guī)劃目標(biāo)提前實(shí)現(xiàn)。再到 2015 年，我國糧食實(shí)現(xiàn)“十二連增”，總產(chǎn)量超過 6.2 億噸。2016 年糧食產(chǎn)量略有降低，但也達(dá)到 6.16 億噸，其中三大谷物（小麥、玉米、水稻）年產(chǎn)量達(dá)到 5.65 億噸[3]。即便按照人均 395 千克/年的糧食消費(fèi)量計(jì)算，糧食生產(chǎn)消費(fèi)比也已達(dá)到了113%，遠(yuǎn)超 95% 的糧食自給目標(biāo)，表明我國糧食生產(chǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了自給自足。

圖1 1961—2016年我國谷物生產(chǎn)、城市化率及人均國民收入水平的變化趨勢數(shù)據(jù)來源：糧農(nóng)組織統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫（FAOSTAT）；其中，城市化率根據(jù)FAOSTAT中城市人口與總?cè)丝诘谋戎氐玫剑司鶉袷杖胨桨凑杖司晔杖?0 000美元為100%計(jì)算得到

在糧食生產(chǎn)迅猛發(fā)展的同時(shí)，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)也在發(fā)生劇烈變革。首先是城市人口逐漸增多，城市化進(jìn)程明顯加快。我國的城市化率從1961 年的不到 17%，到 2015 年已經(jīng)超過 56%，城市人口凈增加了6.7 億。城市化一方面接納了剩余農(nóng)村勞動(dòng)力，并通過科學(xué)技術(shù)、交通基礎(chǔ)設(shè)施、工商業(yè)環(huán)境改變等因素，影響糧食供給側(cè)的生產(chǎn)水平；另一方面，大量人口從務(wù)農(nóng)轉(zhuǎn)為非農(nóng)，給糧食需求側(cè)也帶來了顯著的剛性需求。其次，城鎮(zhèn)化和工商業(yè)發(fā)展帶來了國民收入的大幅度提高。人均國民收入（GNI）從1962 年的 70 美元（按照當(dāng)前價(jià)格計(jì)算），穩(wěn)步上升到 2016 年的 8 000 多美元，增加了110 多倍。隨著人們生活水平的逐步提高，人均糧食消費(fèi)需求有了較大提升，對(duì)糧食營養(yǎng)、健康和安全的要求也越來越高，推動(dòng)了糧食的生產(chǎn)和流通布局。

總而言之，在當(dāng)前的歷史條件下，糧食的供給側(cè)和需求側(cè)已經(jīng)發(fā)生了顯著變化。在新的歷史時(shí)期，糧食供給側(cè)和需求側(cè)的關(guān)系如何，面臨哪些具體的問題和挑戰(zhàn)，以及如何化解這些問題和矛盾，實(shí)現(xiàn)國家、區(qū)域及個(gè)人層面的糧食安全，也已成為當(dāng)前研究的熱點(diǎn)問題。本文在梳理糧食供給側(cè)和需求側(cè)主要形勢和問題的基礎(chǔ)上，闡述樹立新時(shí)期糧食安全觀念的緊迫性及其與供給側(cè)改革的相互關(guān)系，為新時(shí)期推動(dòng)糧食供給側(cè)改革提供新的思路。

1 糧食供給側(cè)面臨的新形勢與新問題

1.1 糧食生產(chǎn)空間集聚、規(guī)模化、集約化趨勢顯著

糧食生產(chǎn)區(qū)域向主產(chǎn)區(qū)聚集，是過去 30 多年間糧食供給側(cè)發(fā)生的最大變化，而且這種變化還在進(jìn)一步強(qiáng)化。三大主糧品種中，小麥向華北平原聚集，水稻向長江中下游、東北平原和嶺南地區(qū)聚集，玉米向東北和華北平原聚集，東南沿海省份糧食生產(chǎn)逐漸退縮。2016 年，三大主糧品種中，單一品種產(chǎn)量超過 1 000 萬噸的省份共有 15 個(gè)，這些省份的產(chǎn)量總和分別占三大品種全國總產(chǎn)量的 76%（小麥）、76%（水稻）和 69%（玉米），表明糧食作物的空間聚集特征顯著（表 1）。

除此之外，糧食種植主體和規(guī)模也在發(fā)生快速變化。由于城鎮(zhèn)化的推動(dòng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提高以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，相比改革開放初期以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的經(jīng)營模式，如今的農(nóng)業(yè)種植已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)由農(nóng)戶、專業(yè)種植合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)和跨國企業(yè)共同構(gòu)成的多元種植主體。特別是 2016 年中央政府明確土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”之后，土地流轉(zhuǎn)勢頭迅猛。2007 年全國僅有 0.64 億畝耕地流轉(zhuǎn)；到 2017 年初，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到 4.47 億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的 35%[4]。從土地流向來看，我國耕地絕大部分都流入了農(nóng)戶，占比為 59%；22% 流入合作社；9% 流入企業(yè)。農(nóng)業(yè)種植規(guī)模也從之前的三五畝，演變成現(xiàn)在的大型農(nóng)場和農(nóng)業(yè)合作社，動(dòng)輒數(shù)十公頃。農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營帶來種植效益提高、成本下降、勞動(dòng)力釋放等一系列變化，激發(fā)了糧食生產(chǎn)和流通領(lǐng)域的改革需求，在一定程度上也加強(qiáng)了我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。但是，從經(jīng)營規(guī)模來看，目前我國經(jīng)營面積大于 50 畝的規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營體數(shù)目占經(jīng)營體總數(shù)的比例仍然較少，到 2016 年底還只有 1%；而 80% 的經(jīng)營體耕地面積小于 10 畝。可見，以傳統(tǒng)家庭為單位的土地自主經(jīng)營和承包經(jīng)營仍然是糧食生產(chǎn)的主體。

表1 2016 年我國三大主糧主產(chǎn)區(qū)分布及重要省份產(chǎn)量總和占比

1.2 “北糧南運(yùn)”和“西糧東運(yùn)”更為突出

由于全國范圍鐵路和高速公路的飛速發(fā)展，加上物流業(yè)的強(qiáng)力驅(qū)動(dòng)，糧食流通的全國性體系已經(jīng)基本建立起來，并且基本實(shí)現(xiàn)了全國供銷。市場經(jīng)濟(jì)也在發(fā)揮調(diào)節(jié)物價(jià)和供給水平的作用，維護(hù)著糧食生產(chǎn)與消費(fèi)的總體平衡。現(xiàn)在東北地區(qū)的優(yōu)質(zhì)粳稻正在源源不斷地供應(yīng)云南、廣東、新疆等省份，而西北的甘肅、新疆等地的小米、莜麥等雜糧品種也開始進(jìn)入北京、上海的居民餐桌。

不過，在當(dāng)前的供需結(jié)構(gòu)下，糧食流通仍然存在不少問題。首先是糧食主產(chǎn)區(qū)的功能聚集，導(dǎo)致“北糧南運(yùn)”和“西糧東運(yùn)”格局逐漸強(qiáng)化，給交通系統(tǒng)以及糧食收獲后的轉(zhuǎn)運(yùn)帶來了較大的挑戰(zhàn)。例如，隨著水稻和玉米主產(chǎn)區(qū)向東北地區(qū)聚集，秋冬季節(jié)收獲的糧食外運(yùn)就會(huì)同東北地區(qū)煤炭外運(yùn)沖突，導(dǎo)致糧食運(yùn)輸成本上升、轉(zhuǎn)運(yùn)時(shí)間延長，以及糧食霉變或營養(yǎng)損失等情況的發(fā)生。其次，在我國北部和西部地區(qū)水資源比南部地區(qū)更緊缺的自然環(huán)境條件下，“北糧南運(yùn)”和“西糧東運(yùn)”將進(jìn)一步加劇這些地區(qū)的水資源威脅，并給扶貧和“退耕還林”等生態(tài)工程造成不可挽回的損失[5]。此外，隨著城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，民眾已經(jīng)轉(zhuǎn)變了之前藏糧于倉的生活習(xí)慣，家中存糧很少，生活用糧基本上都依靠市場供給，糧食流通速度明顯加快。這對(duì)糧食市場和流通體系的建設(shè)和運(yùn)行提出了更高的要求。與此同時(shí)，市場也在新的糧食流通體系中發(fā)揮著牽引作用，通過價(jià)格波動(dòng)，引導(dǎo)農(nóng)民隨行就市，開展農(nóng)業(yè)和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。

1.3 糧食庫存居高不下并引發(fā)諸多問題

當(dāng)前，我國玉米和水稻都面臨嚴(yán)重的庫存問題。據(jù)悉，2007 年，中國玉米“臨儲(chǔ)政策”（國家臨時(shí)存儲(chǔ)糧食政策）推出以來，玉米種植面積大幅度提高。到 2009 年我國年糧食產(chǎn)量約為 5.3 億噸（其中玉米產(chǎn)量達(dá) 1.64 億噸）。按照人均每年 395 千克計(jì)算，當(dāng)年糧食需求約為 5.25 億噸，已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)供需平衡。然而，2009 年我國全國國有糧食企業(yè)的糧食總庫存達(dá) 2.25 億噸，庫存消費(fèi)比為 43%，仍遠(yuǎn)高于聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）制定的 17%—18% 的標(biāo)準(zhǔn)。到 2016 年，玉米年產(chǎn)量達(dá) 2.19 億噸，庫存更高達(dá) 2.6 億噸。按照 2016—2017 年度 2.12 億噸的消費(fèi)需求，庫存消費(fèi)比已經(jīng)達(dá)到 123%。近些年，隨著玉米改種水稻（“旱改水”）明顯增加，也給已經(jīng)在高位的水稻庫存提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

居高不下的庫存對(duì)我國糧食市場穩(wěn)定和糧食安全造成了嚴(yán)重的威脅。一方面，這使國家背負(fù)了沉重財(cái)政負(fù)擔(dān)。如果僅按照每噸 80 元/年的保管費(fèi)用計(jì)算，2.6 億噸庫存玉米每年就需要中央財(cái)政支出 200 多億元。此外，還有從 2016 年開始東北三省一區(qū)政府給玉米深加工企業(yè) 100—300 元/噸不等的補(bǔ)貼，以及增加玉米深加工企業(yè)出口退稅率等措施。這些費(fèi)用最后都由中央財(cái)政“掏腰包”。另一方面，“臨儲(chǔ)政策”推動(dòng)玉米價(jià)格連年上漲，并大幅高過玉米的進(jìn)口“天花板價(jià)格”，導(dǎo)致大量國外玉米及其替代品進(jìn)口，扭曲了價(jià)格形成機(jī)制，嚴(yán)重?cái)_亂了糧食市場秩序。

除此之外，高位庫存還導(dǎo)致糧食入市時(shí)間延長以及市場肆意摻雜的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響到民眾的健康和營養(yǎng)水平。這幾個(gè)因素相互疊加，最終導(dǎo)致了 2013—2015 年“新糧入庫、洋糧入市、陳糧入口”的局面出現(xiàn)。2016 年國家取消玉米“臨儲(chǔ)政策”，玉米價(jià)格應(yīng)聲下跌。隨后，政府推動(dòng)玉米去庫存，實(shí)施盤活糧食加工企業(yè)、引導(dǎo)多主體入市收購等政策。在這些政策的引導(dǎo)下，庫存糧食開始逐步向飼料、淀粉及深加工等方向傳導(dǎo)，并引發(fā)了玉米行業(yè)的深刻變革。從目前情況來看，玉米庫存已穩(wěn)步下降，玉米的供給側(cè)改革取得階段性勝利，基本解除了玉米庫存對(duì)于我國糧食安全的中長期威脅。

水稻方面，由于考慮到其在國民膳食結(jié)構(gòu)中的比重超過 70%，因此當(dāng)前仍然沿用穩(wěn)妥的托市收購政策，只是將 2017 年的最低收購價(jià)較 2016 年每斤下調(diào)了 5 分錢。然而，由于東北地區(qū)水稻種植條件較好，品質(zhì)較高，因此市場需求也比較高；加上玉米取消“臨儲(chǔ)政策”的溢出效應(yīng)，東北地區(qū)最近兩年一度掀起“旱改水”的高潮。據(jù)本項(xiàng)目組的調(diào)研數(shù)據(jù)，2016—2017 年吉林和黑龍江兩省每年至少有超過 500 萬畝旱地改為水田。因此，在玉米和水稻“冰火兩重天”的政策情景下，短期內(nèi)水稻庫存還將迎來新高，糧食高庫存現(xiàn)象未能得到根本扭轉(zhuǎn)。

1.4 糧食進(jìn)出口主要受市場供需而不是國內(nèi)生產(chǎn)的調(diào)控

1986—1994 年的世界貿(mào)易組織（WTO）烏拉圭回合談判結(jié)束后，糧食也已逐步發(fā)展成為具有完善貿(mào)易屬性的商品。在 WTO 框架下，我國的糧食進(jìn)出口體系日趨完善。中國自1949 年至今的近 70 年內(nèi)，只在 20 世紀(jì) 50 年代、60 年代、80 年代、90 年代和 2000 年后分別有 10 年、1 年、2 年、5 年和 2 年為糧食凈出口，其余近 50 年都是糧食凈進(jìn)口。這與我國耕地?cái)?shù)量偏少、糧食生產(chǎn)水平偏低、人口基數(shù)過大等因素有著直接的關(guān)系。1961年以來，中國每年谷物凈進(jìn)口總量都不到 2 000 萬噸，且谷物凈進(jìn)口量同國內(nèi)糧食生產(chǎn)情況的關(guān)系并不呼應(yīng)（圖 2）。例如，1997—2003 年均是中國的凈出口年份，但國內(nèi)的谷物產(chǎn)量卻一直在下降；而自 2009 年至今的進(jìn)口高峰期，國內(nèi)產(chǎn)量卻逐年上升。這些都表明糧食進(jìn)出口主要受市場形勢調(diào)控（如國內(nèi)和國際市場的價(jià)格差、政策調(diào)控等），而不一定完全反映國內(nèi)生產(chǎn)情況。這與近些年來的“新糧入庫、洋糧入市”現(xiàn)象是相對(duì)應(yīng)的，也在一定程度上反映出國內(nèi)糧食貿(mào)易的市場機(jī)制并不完善。

圖2 中國谷物凈進(jìn)口與產(chǎn)量的關(guān)系（數(shù)據(jù)來源：FAOSTAT）

1.5 資源環(huán)境受糧食增產(chǎn)影響嚴(yán)重

糧食種植是具有一定環(huán)境外部性的人類活動(dòng)。華北平原地區(qū)過量抽取地下水灌溉已導(dǎo)致下水漏斗形成；如今東北地區(qū)地下水位在水稻和玉米擴(kuò)張的作用下也呈顯著下降趨勢，黑龍江和吉林西部以及內(nèi)蒙古東部個(gè)別地區(qū)地下水位已達(dá) 70 多米深，這對(duì)于才開發(fā)了幾十年的“北大荒”而言，負(fù)面影響是不可想象的。一味增加產(chǎn)量的做法已經(jīng)導(dǎo)致農(nóng)田地力和耕作層受損，土壤有機(jī)質(zhì)快速消耗且得不到及時(shí)有效補(bǔ)充，以及土壤板結(jié)硬化，從而嚴(yán)重影響農(nóng)田生產(chǎn)力。東北的黑土地已開始全面退化，而湖南等地的“鎘大米”、云南的“鉻污染”和江西等地的流域污染已經(jīng)給中國的水、土壤污染和食品安全敲響了警鐘。

中國政府從 2016 年開始強(qiáng)調(diào)“藏糧于地”，其基本宗旨就是要保護(hù)耕地和土地生產(chǎn)力。要保護(hù)就會(huì)有付出，從當(dāng)前的情況來看，犧牲一部分糧食產(chǎn)能，把糧食生產(chǎn)從分散、低效、粗放的地區(qū)，集中到高效、集約化的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和糧食主產(chǎn)區(qū)來，是降低糧食生產(chǎn)資源環(huán)境影響的突破口。而要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，就需要解扣放活，去除不合理的行政干預(yù)和政策扶持，再采用科學(xué)的補(bǔ)償措施，從而實(shí)現(xiàn)土地的保護(hù)性耕種或退耕。

2 糧食需求側(cè)的變化與問題

2.1 供給增加帶來飲食結(jié)構(gòu)的改變

新中國成立至今，民眾的飲食結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著的變化。這個(gè)過程大致分成 3 個(gè)階段。（1）1949—1980 年左右。以吃飽飯為主要目的的糧食生產(chǎn)取得長足發(fā)展，人均谷物年產(chǎn)量從1949 年不足 150 千克逐漸增加到 1980 年 235 千克。此階段人均年收入增長緩慢，到 1980 年只有 220 美元（按照當(dāng)前價(jià)格計(jì)算）；國民飲食結(jié)構(gòu)以谷物為主，肉蛋奶和蔬菜瓜果供應(yīng)短缺；多數(shù)民眾生活條件艱苦，勉強(qiáng)解決溫飽問題。（2）1981—2003 年。其間經(jīng)歷了我國工業(yè)化和城市化浪潮，人均國民收入穩(wěn)步增加到 1 200 美元/年以上，大多數(shù)民眾擺脫貧困狀態(tài)。糧食生產(chǎn)經(jīng)歷了 4 次大的波動(dòng)，人均谷物年產(chǎn)量增長緩慢，到 2003 年僅 248 千克。不過，由于畜牧業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速，肉蛋奶和蔬菜瓜果的供應(yīng)不斷增加，膳食結(jié)構(gòu)趨于多元化發(fā)展。（3）2004 年至今。從 2004 年開始，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入快車道，人均國民收入已經(jīng)超過 8 000 美元/年，基本進(jìn)入中等偏上收入國家行列。在國家保證糧食產(chǎn)量的政策措施推動(dòng)下，人均谷物年產(chǎn)量迅速增加到 400 千克以上。由于食物供給充足，品種多樣，民眾膳食結(jié)構(gòu)進(jìn)一步豐富，民眾對(duì)農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和食物安全的要求與認(rèn)識(shí)水平也在逐步提升；加上農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易的推動(dòng)，許多國際優(yōu)質(zhì)農(nóng)副產(chǎn)品也得以進(jìn)入中國市場，我國消費(fèi)者的飲食結(jié)構(gòu)和需求進(jìn)一步多元化（圖 3）。

圖3 人均谷物產(chǎn)量與人均國民收入的關(guān)系（數(shù)據(jù)來源：FAOSTAT和世界銀行數(shù)據(jù)庫）

2.2 糧食需求結(jié)構(gòu)面臨較大改變

糧食的三大主要用途（口糧、工業(yè)和飼料）目前都面臨著較大的改變。研究資料顯示，口糧需求的絕對(duì)數(shù)量已經(jīng)呈現(xiàn)出先升后降的態(tài)勢，我國居民的谷物食物攝入量已經(jīng)從1992 年的日均 512 克，降低到 2012 年的 337 克，且農(nóng)村和城市居民的趨勢大致相同[6]。用于口糧消費(fèi)的糧食品種結(jié)構(gòu)也有了較大的改變。東北優(yōu)質(zhì)大米如今已經(jīng)供不應(yīng)求，市場對(duì)優(yōu)質(zhì)強(qiáng)筋麥的需求也在逐漸提升。隨著我國白酒、淀粉及其他深加工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)工業(yè)用糧的需求有了較大的增加，這與工業(yè)用糧擁有更長的價(jià)值鏈有關(guān)。20 世紀(jì) 90 年代以前中國的工業(yè)用糧每年不超過 1 000 萬噸，到 2012 年達(dá)到 1 億噸，增加 10 多倍[6]。預(yù)計(jì)到 2020 年，我國的工業(yè)用糧需求將達(dá)到 1.66 億噸[7]。1985 年以前中國飼料用糧需求量在每年 7 000 萬噸左右，在糧食消費(fèi)總量中的比重低于 1%；隨后這部分不斷上升，到 2013 年，飼料用糧量達(dá)到 1.5 億噸，占當(dāng)年糧食產(chǎn)量的 25%。

如果按照市場的邏輯，糧食需求結(jié)構(gòu)的變化應(yīng)較快傳遞到糧食生產(chǎn)布局和資源配置。然而，由于國家的托底收購政策影響，多數(shù)民眾仍然會(huì)選擇種植傳統(tǒng)的作物品種，因?yàn)楫a(chǎn)量高加上政府托底收購，會(huì)帶來更好的經(jīng)濟(jì)效益。在這種情況下，多數(shù)用糧企業(yè)要么自己培育需要的品種，要么就會(huì)轉(zhuǎn)向國際市場，從而導(dǎo)致一邊是農(nóng)民的糧食因國內(nèi)市場不需要而入庫，另一邊我國企業(yè)又不斷從國外進(jìn)口其他糧食品種，這種矛盾局面給我國的糧食安全帶來了嚴(yán)重的威脅。

2.3 食物消費(fèi)與浪費(fèi)的行為、觀念和格局正迅速變化

與食物供應(yīng)保障充足和膳食結(jié)構(gòu)多元化相對(duì)應(yīng)的，是各類營養(yǎng)過剩、慢性病逐漸增加和食物大量浪費(fèi)的發(fā)生。中國疾病預(yù)防控制中心（CDC）的研究發(fā)現(xiàn)，我國成年人體重超標(biāo)率（依據(jù) BMI 指數(shù)）已經(jīng)從 1992 年的 16%，增加到 2013 年的32.4%；成年人患糖尿病的概率也從1996 年的 3.4%，增加到 2013 年的 10.4%[8]。

供應(yīng)得多了，消費(fèi)得起了，浪費(fèi)也就逐漸多起來，不合理的消費(fèi)行為和浪費(fèi)作風(fēng)也愈演愈烈，導(dǎo)致中國民眾和社會(huì)正在經(jīng)歷一場“從勤儉節(jié)約到鋪張浪費(fèi)”的巨大風(fēng)暴。這些行為、理念、習(xí)慣和作風(fēng)已經(jīng)開始影響到從城市到農(nóng)村的每個(gè)人，也通過糧食供應(yīng)鏈和市場，傳遞給糧食生產(chǎn)、流通和加工的所有利益相關(guān)者。在食物浪費(fèi)方面，根據(jù)對(duì)全國多個(gè)大中城市的餐飲業(yè)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)中國城市餐飲每年食物浪費(fèi)總量約為 1 700—1 800 萬噸①京報(bào)網(wǎng)：“舌尖上的浪費(fèi)”每年近1800萬噸，政府機(jī)關(guān)、大學(xué)和私企食堂成重災(zāi)區(qū). http://www.bjd.com.cn/sd/hcr/201705/29/t20170529_11060689.html。

除了營養(yǎng)過剩和食物浪費(fèi)，消費(fèi)側(cè)最大的變化在于民眾食物消費(fèi)格局的巨大轉(zhuǎn)變。在糧食緊缺年代，肉蛋奶是提供能量和營養(yǎng)最有效的來源，而蔬菜瓜果則往往被輕視。隨著農(nóng)產(chǎn)品供給能力的提升和家庭經(jīng)濟(jì)能力的提高，多數(shù)民眾都可以實(shí)現(xiàn)每餐足量的肉蛋奶供應(yīng)，而蔬菜和瓜果類則成為健康營養(yǎng)飲食的代名詞。另外，由于城市化的發(fā)展和工商業(yè)環(huán)境的變化，多數(shù)民眾一半以上時(shí)間都不在家里就餐，各類食堂和餐廳便成為食物消費(fèi)的主要場所，城市餐飲業(yè)也迎來蓬勃發(fā)展。除此之外，一些民眾開始推崇并大量購買進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，例如日本和泰國的大米、美國的牛肉、阿根廷的龍蝦等；而蔬菜大棚和冷鏈運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展，也保證了民眾對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品的需求不受季節(jié)和地域的限制。

3 農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革背景下的新時(shí)期糧食安全觀念重構(gòu)

3.1 農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革是樹立新時(shí)期糧食安全觀的重要機(jī)遇

從供給側(cè)和需求側(cè)的形勢來看，改革開放近 40 年之后，在中央政府的高度重視和全國農(nóng)業(yè)工作者的持續(xù)努力下，我國已經(jīng)基本解決了13 億多人民“吃飽飯”的問題。然而，在糧食生產(chǎn)巨大成就的背后，是耕地資源急劇退化、水資源嚴(yán)重短缺，糧食生產(chǎn)成本逐年攀升，糧食庫存高企、進(jìn)口激增，民眾消費(fèi)觀念轉(zhuǎn)變、營養(yǎng)過剩、食物浪費(fèi)嚴(yán)重以及糧食生產(chǎn)和消費(fèi)區(qū)聚集所引起的對(duì)糧食流通的重大挑戰(zhàn)等。根據(jù)當(dāng)前國內(nèi)外糧食安全形勢，可以認(rèn)為我國糧食安全已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)糧食供需結(jié)構(gòu)性矛盾突出的新時(shí)期。

2015 年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議后，以“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”為重點(diǎn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，正式拉開大幕。以取消玉米托市收購政策為沖鋒號(hào)的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也于 2016 年正式啟動(dòng)。2017 年的中央“一號(hào)文件”，以“深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”為主題，在生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)存和進(jìn)出口等方面進(jìn)行了全面部署[9]。這次農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，也明確提出我國農(nóng)業(yè)的主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，認(rèn)為應(yīng)該“順應(yīng)新形勢新要求，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，調(diào)整工作重心，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能，開創(chuàng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)新局面”。這份文件，從優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推行綠色生產(chǎn)方式、拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈和科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等方面，對(duì)供給側(cè)改革進(jìn)行了詳細(xì)部署。因此，可以認(rèn)為這份“一號(hào)文件”在吹響農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革號(hào)角的同時(shí)，也體現(xiàn)著我國糧食安全觀的重大轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變表現(xiàn)在：（1）以傳統(tǒng)的口糧和主糧為主要抓手，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S、多領(lǐng)域統(tǒng)籌，且著力推動(dòng)糧食流通領(lǐng)域變革；（2）從傳統(tǒng)的“以糧為綱”的農(nóng)業(yè)布局和“不顧一切提高產(chǎn)量”的生產(chǎn)方式，轉(zhuǎn)變?yōu)槌珜?dǎo)“藏糧于地”和“藏糧于技”，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建綠色生產(chǎn)方式和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。因此，可以認(rèn)為此次農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革在推動(dòng)我國農(nóng)業(yè)朝著更安全、更綠色和更高效方向發(fā)展的同時(shí)，也為我國樹立新時(shí)期糧食安全觀提供了一個(gè)重要機(jī)遇。

從玉米取消托市收購和糧食種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的情況來看，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革已經(jīng)取得了一定成效，但距離市場在農(nóng)業(yè)資源配置中起決定性作用這個(gè)階段性目標(biāo)還有很長的路要走。革新和普及新時(shí)期糧食安全觀念，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然結(jié)果。實(shí)現(xiàn)糧食安全理念從農(nóng)田到餐桌，以及從農(nóng)民到企業(yè)和政府的重構(gòu)，可以顯著加快供給側(cè)改革過程，順利推進(jìn)我國糧食安全進(jìn)入新的階段。

3.2 理順政府和市場的關(guān)系是新時(shí)期糧食安全觀的關(guān)鍵

中國當(dāng)前的糧食安全體系框架源自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期由政府主導(dǎo)的自上而下的糧食生產(chǎn)和流通布局。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府在市場中先后充當(dāng)生產(chǎn)調(diào)控者、流通者、分配者和價(jià)格制定者的角色。改革開放以來，市場調(diào)控開始發(fā)揮越來越重要的作用，但政府迄今仍然在體系中扮演著重要角色，比如當(dāng)前水稻托市收購價(jià)的制定、糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼的規(guī)模和范圍，與農(nóng)業(yè)相關(guān)的化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資產(chǎn)業(yè)的布局和生產(chǎn)也需要經(jīng)過政府的審批或資助。糧食儲(chǔ)存規(guī)模和布局的確定方面，雖然通過中儲(chǔ)糧總公司進(jìn)行市場運(yùn)行，但許多環(huán)節(jié)仍然擺脫不了政府管控。

在肯定了“市場在資源配置中起決定性作用”之后，新的糧食安全觀就需要更加明確。例如：在政府與市場關(guān)系中，哪些配置與調(diào)控可以交給市場；哪些仍然需要由政府把控，或需要政府從中發(fā)揮什么作用等。

構(gòu)建完善的市場體系不能一蹴而就，一擁而上，需要對(duì)糧食安全涉及的方方面面利益攸關(guān)方和不同環(huán)節(jié)進(jìn)行有效梳理，也需要回答諸如“我國到底需要儲(chǔ)存多少糧食？”“我國國民的膳食結(jié)構(gòu)的平衡點(diǎn)在哪兒？”等關(guān)鍵科學(xué)問題。如此，才能充分發(fā)揮并有效協(xié)調(diào)政府和市場的作用。

3.3 樹立全球視野和底線思維是新時(shí)期糧食安全觀的核心

在新時(shí)期糧食安全觀中，需要牢固樹立全球視野和底線思維。WTO 烏拉圭回合談判完成后，糧食已經(jīng)被越來越多地賦予普通貿(mào)易商品的屬性。從世界糧食市場購買糧食已經(jīng)幾乎成為與在世界大宗市場購買石油、鐵礦石、牛肉等產(chǎn)品相等同的貿(mào)易行為。由于中國的農(nóng)產(chǎn)品成本較高、比較優(yōu)勢低，加上耕地資源和水資源緊缺，因此合理利用國際資源保障中國糧食安全已經(jīng)成為學(xué)界共識(shí)[10,11]。在“一帶一路”倡議指引下，我國外交“朋友圈”逐漸擴(kuò)大，價(jià)優(yōu)物美的國際農(nóng)產(chǎn)品為改善我國農(nóng)業(yè)供需矛盾、緩解農(nóng)業(yè)資源緊缺、提高農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢、豐富民眾飲食結(jié)構(gòu)等提供了充足的置換空間。我們不應(yīng)死死抱住所有糧食品種都要自給自足的教條，枉顧國外市場和資源，從而錯(cuò)失了推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革和調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的時(shí)機(jī)。

在新的糧食安全觀中，還應(yīng)該堅(jiān)決守住農(nóng)民收入和資源環(huán)境安全這兩條底線。農(nóng)民收入是農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定的壓艙石，因此必須堅(jiān)決維護(hù)農(nóng)民收益不降低，生活水平不下降。水土資源和生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存的必要條件，而綠水青山則是人們享受美好生活，甚至實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的必備基礎(chǔ)。應(yīng)該盡快調(diào)整我國的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，依據(jù)資源稟賦、耕地空間分布和糧食生產(chǎn)潛力，建設(shè)糧食生產(chǎn)主體功能區(qū)和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)[12]，去掉資源環(huán)境脆弱地區(qū)的糧食產(chǎn)能，提高水土資源和農(nóng)資產(chǎn)品的利用效率，提高糧食單產(chǎn)并保障農(nóng)業(yè)的多元化、集約化和現(xiàn)代化經(jīng)營。

3.4 倡導(dǎo)健康與綠色的生活方式是新時(shí)期糧食安全觀的重點(diǎn)

新的糧食安全觀，需要大力倡導(dǎo)健康與綠色的生活方式，引導(dǎo)民眾健康飲食、理性消費(fèi)、杜絕浪費(fèi)、保護(hù)環(huán)境。通過生活方式的轉(zhuǎn)變，改善需求側(cè)糧食需求及其格局，借助于市場機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的多元化、優(yōu)質(zhì)化和高效化發(fā)展，推動(dòng)去單一作物產(chǎn)能，減少農(nóng)藥化肥噴施，延伸農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和多功能、多業(yè)態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而達(dá)到倒逼供給側(cè)去產(chǎn)能、去庫存和提質(zhì)增效的改革目的。

4 結(jié)論

我國糧食安全面臨供給側(cè)和需求側(cè)的諸多挑戰(zhàn)，亟須重構(gòu)傳統(tǒng)的片面追求高產(chǎn)和高儲(chǔ)備的糧食安全觀。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革把握了當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾，為新時(shí)期糧食安全觀的重構(gòu)提供了重要機(jī)遇，并影響了我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向和糧食安全長效機(jī)制的確立。隨著我國綜合國力的進(jìn)一步增強(qiáng)，以及國內(nèi)水土資源約束和糧食消費(fèi)剛性需求的持續(xù)，新時(shí)期糧食安全觀有必要樹立全球視野和底線思維，并積極倡導(dǎo)健康與綠色的生活方式，借助市場這只“無形的手”，通過合理配置國際國內(nèi)“兩種資源，兩個(gè)市場”，實(shí)現(xiàn)糧食去產(chǎn)能、去庫存以及緩解國內(nèi)水土資源矛盾和農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的目的，推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革和綠色生態(tài)可持續(xù)農(nóng)業(yè)的實(shí)現(xiàn)。

1 國務(wù)院. 國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020年）. [2008-11-14]. http://www.gov.cn/test/2008-11/14/content_1148698.htm.

2 國家發(fā)展與改革委員會(huì). 全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009—2020年）. [2009-11-03]. http://www.gov.cn/gzdt/2009-11/03/content_1455493.htm.

3 國家統(tǒng)計(jì)局. 關(guān)于2016年糧食產(chǎn)量的公告. [2016-12-08]. http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201612/t20161208_1439012.html.

4 農(nóng)業(yè)部. 對(duì)十二屆全國人大五次會(huì)議記者會(huì). [2017-09-25].http://finance.people.com.cn/n1/2017/0307/c1004-29129227.html.

5 王浩, 楊貴羽, 楊朝暉. 水土資源約束下保障糧食安全的戰(zhàn)略思考. 中國科學(xué)院院刊, 2013, 28(3): 329-336.

6 呂捷, 余中華, 趙陽. 中國糧食需求總量與需求結(jié)構(gòu)演變. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題, 2013, (5): 15-19.

7 國家統(tǒng)計(jì)局重慶調(diào)查總隊(duì)課題組. 我國糧食供求及“十三五”時(shí)期趨勢預(yù)測. 調(diào)研世界, 2015, (3): 3-6.

8 中國疾病預(yù)防控制中心, 編. 中國慢性病及其危險(xiǎn)因素監(jiān)測報(bào)告（2013）. 北京: 軍事醫(yī)學(xué)出版社, 2016.

9 中共中央, 國務(wù)院. 關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見, 2016.

10 周曙東, 趙明正, 陳康, 等. 世界主要糧食出口國的糧食生產(chǎn)潛力分析. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題, 2015, (6): 91-104.

11 瞿冬棟, 胡麥秀. 我國糧食供給對(duì)外部市場依賴性分析. 上海農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào), 2016, 32, (2): 111-116.

12 馬永歡, 牛文元. 中國糧食生產(chǎn)主體功能區(qū)的核心設(shè)計(jì)——構(gòu)筑國家生存安全保障線. 中國科學(xué)院院刊, 2009, 24, (3): 241-247.

Food Security Strategy and Food Supply-side Reform for New Development Phase

Cheng Shengkui1Wang Shouyang2
（1 Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100101, China;2 Academy of Mathematics and Systems Science, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190, China）

Food security is a national strategic issue that could impact development, stability, independence, and self-reliance of a country.The strategy and structure of China’s traditional food security system originated from the phase of planned economy is now encountered with a series of challenges. Facing a new development phase, the traditional food security strategy needs to be revised accordingly, in a way to guide and promote the supply-side structural reform in agriculture. This study aims to summarize major status quo and problems faced by both the supply and demand sides at the current phase, and states that the supply-side structure reform is a vital opportunity for building the food security strategy for a new development phase. Efforts should be conducted to clearly define the roles/functions of the government and the market, to erect a global perspective as well as bottom-line thinking paradigm on farmers benefit and environment and resources, and to promote healthy and green lifestyle, in a way to offer appropriate perspective and solutions for the food security issue in China.

food security, supply-side structural reform, global perspective, bottom-line thinking

DOI 10.16418/j.issn.1000-3045.2017.10.004

*資助項(xiàng)目：中科院重點(diǎn)部署項(xiàng)目（ZDBS-SSW-DQC）修改稿收到日期：2017年10月9日

成升魁 中科院地理科學(xué)與資源所研究員，博士生導(dǎo)師，中國自然資源學(xué)會(huì)第七屆理事長。長期從事資源生態(tài)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面的研究。E-mail: chengsk@igsnrr.ac.cn

Cheng Shengkui Professor at the Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, Chinese Academy of Sciences, and Chairmen of the China Society of Natural Resources. His research focus covers resource ecology and agricultural sustainable development.E-mail: chengsk@igsnrr.ac.cn