創(chuàng)建“兩評”機制 落實司法責(zé)任
——湖北省隨州市中級人民法院以創(chuàng)新思維抓改革強管理提質(zhì)效

文/董偉威 張珍

創(chuàng)建“兩評”機制 落實司法責(zé)任
——湖北省隨州市中級人民法院以創(chuàng)新思維抓改革強管理提質(zhì)效

文/董偉威 張珍

司法責(zé)任制改革是本輪司法改革的“牛鼻子”，人民法院推行司法責(zé)任制改革，就是要從法官辦案的流程、環(huán)節(jié)、結(jié)果入手，評估法官的司法能力，評定法官的司法責(zé)任，倒逼其提升能力、強化責(zé)任，從而提升審判質(zhì)效、確保司法公正。基于此，隨州市中級人民法院通過近兩年的改革探索，創(chuàng)建了案件質(zhì)量評定機制、司法能力和司法責(zé)任評估機制，經(jīng)過一段時間的運行實踐表明，“兩評”機制是落實人民法院司法責(zé)任制改革的有效路徑。

“兩評”機制出臺的背景

在提升審判質(zhì)效、促進(jìn)公正司法上，隨州中院始終堅持問題導(dǎo)向，“兩評”機制的出臺，正是基于解決辦案質(zhì)量、司法能力和司法責(zé)任等方面存在的突出問題而提出的破解辦法。存在的主要問題有以下方面：

（一）圍繞發(fā)改率指標(biāo)提高辦案質(zhì)量的管理機制不夠完善

案件評查

2013年以前，隨州兩級法院案件發(fā)回、改判率長期居高不下，審判績效綜合考評在全省排名總是墊底靠后，整體辦案質(zhì)量令人堪憂。同時，在案件發(fā)回、改判過程中，上下兩級法院互相不滿，改判信服度不高，少數(shù)二審法官對一些當(dāng)事人情緒對立、易引發(fā)矛盾或信訪的案件，提出發(fā)回、改判意見不是基于案件質(zhì)量而是以回避矛盾、推卸責(zé)任為考量。發(fā)改率是體現(xiàn)辦案質(zhì)量的核心指標(biāo)，如何有針對性地提高案件質(zhì)量，降低發(fā)改率，同時提高上級法院發(fā)改正確率和權(quán)威性，需要建章立制，在強化管理上下功夫。

（二）錯案責(zé)任追究機制缺乏具體的運行程序

最高人民法院出臺的《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法（試行）》，在司法實踐中往往是當(dāng)判決生效后且發(fā)生了嚴(yán)重后果或惡劣影響時，才回過頭來依據(jù)《辦法》倒查追責(zé)，如何針對更多的可歸結(jié)為法官一般司法責(zé)任的生效案件追責(zé)，以及對法官具有司法責(zé)任的大量一審未生效案件落實司法責(zé)任，缺乏具體的操作程序，這種“事后諸葛亮”的做法使相當(dāng)?shù)乃痉ㄘ?zé)任案件游離在司法追責(zé)程序之外。從法官辦案的流程、環(huán)節(jié)、結(jié)果入手，建立常態(tài)化的早發(fā)現(xiàn)、早糾正、早查究的工作機制勢在必行。同時，錯案如何定性，針對不同程度的錯案如何分類實施追責(zé)，也缺乏明確具體的操作規(guī)程，存在著“有實體、缺程序”的尷尬情形，一定程度上導(dǎo)致錯案責(zé)任追究機制形同虛設(shè)，其預(yù)防、指引和“倒逼”作用無法有效發(fā)揮。

（三）規(guī)避司法責(zé)任的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)遏制

2016年以來，隨州中院開始實行新的審判權(quán)運行機制，推進(jìn)落實“誰審判、誰負(fù)責(zé)、終身負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制改革，改革中暴露出了一些新問題：法官辦案責(zé)任加大，部分法官存有逃避司法責(zé)任的心理，怕出錯、怕?lián)?zé)，就刻意追求“少數(shù)意見”，因為裁判結(jié)果采納的意見是多數(shù)意見，無論裁判結(jié)果是否正確，“少數(shù)意見”都不會被追究司法責(zé)任；還有的法官回避責(zé)任，合議庭故意制造分歧意見，向?qū)徫瘯吧贤啤必?zé)任；更有甚者，少數(shù)案件合議庭不形成多數(shù)意見，將分散意見直接提交審委會，讓司法責(zé)任無法落實到人，這些規(guī)避司法責(zé)任的現(xiàn)象必須及時予以遏制。

（四）放權(quán)之后的有效監(jiān)管亟待跟進(jìn)

放權(quán)于法官以后，審判權(quán)分散在各法官身上，院長、庭長針對個案審判的監(jiān)管職權(quán)弱化，容易造成裁判尺度不一，引起案件質(zhì)量下滑。盡管針對各類司法主體的審判權(quán)、審判管理權(quán)和審判監(jiān)督權(quán)，已經(jīng)制定了相應(yīng)的權(quán)責(zé)清單，但配套機制尚不健全，怎樣實施有效監(jiān)管，規(guī)范權(quán)力運行，缺乏具體的操作模式，加上智能化監(jiān)管水平不夠先進(jìn)，人工管理的盲區(qū)依然存在，如何建立既有監(jiān)管重點，又能全面覆蓋，操作性、實效性強的審判監(jiān)管體系顯得尤為迫切。

“兩評”機制的具體做法

針對上述問題，隨州中院對癥下藥，創(chuàng)建“兩評”機制，即案件質(zhì)量評定機制、司法能力和司法責(zé)任評估機制，前者重在評價法官辦案質(zhì)量、評定法官辦案責(zé)任，旨在將錯案責(zé)任追究機制落到實處；后者重在評估法官司法能力和司法責(zé)任，旨在促進(jìn)法官依法公正履行審判職責(zé)，二者相輔相成，一橫一縱，既有所側(cè)重，也全面覆蓋。具體做法是：

（一）建立責(zé)任案件線索清單庫

責(zé)任案件，即可能存在質(zhì)量問題，需要解除疑問、厘清責(zé)任的案件，錯案必然包含其中。通過建立責(zé)任案件線索清單庫，將所有可能存在質(zhì)量問題的案件集中統(tǒng)一管理，為“兩評”機制的運行提供“素材”。采取“清單庫+兩評”管理模式，從中發(fā)現(xiàn)錯案，依法糾正和問責(zé)，使得審判管理更具針對性，為落實司法責(zé)任奠定了基礎(chǔ)。為此，隨州中院將發(fā)回、改判案件，當(dāng)事人申訴信訪案件，上級機關(guān)交督辦案件，人大代表、政協(xié)委員關(guān)注案件，網(wǎng)絡(luò)輿情反映案件等，一律納入責(zé)任案件線索清單庫，實施重點監(jiān)管、重點評查。

隨州全市法院上半年工作總結(jié)會議

（二）創(chuàng)建案件質(zhì)量評定機制

重點針對發(fā)回、改判案件，逐一進(jìn)行質(zhì)量評價定責(zé)，由二審或再審審判組織在提出發(fā)回、改判意見時一并拿出評定意見，填寫《案件質(zhì)量評定表》，一式三份，一份隨案歸檔、一份反饋原審法院審判組織、一份由審管辦留存?zhèn)浒浮闇?zhǔn)確評定法官司法責(zé)任，隨州中院出臺《案件質(zhì)量評定辦法（試行）》，將發(fā)回、改判案件劃分確定為免責(zé)、瑕疵、一般差錯、重大差錯四類，評定結(jié)果計入法官業(yè)績檔案，與評先評優(yōu)、晉職晉級以及法官懲戒、員額退出直接掛鉤。為確保案件質(zhì)量評定結(jié)果的準(zhǔn)確性和權(quán)威性，專門設(shè)置了異議程序，如被評價定責(zé)的法官對評定意見不服，可以提出異議，經(jīng)復(fù)查評定或協(xié)調(diào)不能達(dá)成一致意見的，報請中院審判委員會決定。在機制運行中，隨州中院堅持動真格、嚴(yán)問責(zé)，對案件質(zhì)量存在突出問題的單位采取約談、質(zhì)詢、掛牌督改等措施；對案件質(zhì)量存在突出問題的個人采取提醒、批評、待崗培訓(xùn)等手段，情節(jié)嚴(yán)重的調(diào)離審判崗位，構(gòu)成違法審判的，移送紀(jì)檢、監(jiān)察或司法機關(guān)依法依規(guī)從嚴(yán)查處追責(zé)。在一年兩次的全市法院工作會議上，隨州中院對發(fā)改案件評定情況集中通報，各基層法院院長報告工作時，要將司法責(zé)任制落實的情況作為專項內(nèi)容，針對案件質(zhì)量評定情況，分析錯案形成原因、匯報錯案追責(zé)情況、制定錯案整改措施。同時，堅持“圍繞錯案查原因、圍繞原因追責(zé)任、圍繞問題找漏洞、圍繞漏洞建制度”，不斷擴展案件質(zhì)量評定機制的管理功效。例如，針對部分重大差錯案件普遍存在合議庭成員變動不符合法律規(guī)定的問題，開展專項整頓，選擇典型案例進(jìn)行評析，建立起嚴(yán)格的報批審核制度，使得此類問題得以杜絕。案件質(zhì)量評定機制自2015年1月正式實施。推行兩年多來，已對全市法院778件發(fā)回、改判案件進(jìn)行質(zhì)量評定，對評定出的139件一般差錯案件、30件重大差錯案件實施了問責(zé)追責(zé)。案件質(zhì)量評定機制就如同一道“緊箍咒”，以往辦案被發(fā)改“無觸動、無影響、無下文”的局面一去不復(fù)返，現(xiàn)在辦案被發(fā)改“必將問責(zé)追究”的擔(dān)心和緊張，使得法官們的審判責(zé)任心大大增強，直接帶來了審判質(zhì)量的提升。其中，異議程序的設(shè)置，使得中院法官在發(fā)改案件時變得更加嚴(yán)謹(jǐn)、慎重，基層法院的法官對發(fā)改結(jié)論和評定意見也更加尊重、信服，對發(fā)改問責(zé)不再得過且過，對促進(jìn)兩級法院辦案質(zhì)量發(fā)揮了“雙向倒逼”的積極作用。

（三）創(chuàng)建司法能力和司法責(zé)任評估機制

針對新的審判權(quán)機制運行中出現(xiàn)的一些規(guī)避司法責(zé)任的現(xiàn)象，隨州中院有針對性地建立了案件裁判意見和發(fā)改案件評價定責(zé)意見登記制度，即司法能力和司法責(zé)任評估機制。通過對法官合議時提出的案件裁判意見和發(fā)改案件評價定責(zé)意見實行登記制度，一案一表、逐案登記，對辦案法官參與審理的每一件案件的裁判意見和裁判結(jié)果以及法官對發(fā)改案件原審審判組織提出的評價定責(zé)意見進(jìn)行登記、匯總和分析，并定期由審管辦組織資深法官對所有發(fā)改案件評價定責(zé)意見進(jìn)行評審，計算法官裁判意見和評價定責(zé)意見的采納率和正確率，將兩項指標(biāo)作為評價法官司法能力高低、司法責(zé)任落實的重要指標(biāo)，防止法官逃避司法責(zé)任，鞭策法官提升司法能力，促進(jìn)法官依法、公正履行審判職責(zé)。司法能力和司法責(zé)任評估機制自2016年9月正式實施，推行一年來，已對隨州中院2300余件案件、33名辦案法官的裁判意見進(jìn)行了統(tǒng)計分析，各法官裁判意見采納率定期公示，大家相互比較，自然感到了壓力，辦案責(zé)任感自覺增強，比學(xué)趕超的良好氛圍日漸濃厚。

（四）構(gòu)建“兩評”結(jié)果運用機制

強化“兩評”結(jié)果的運用，才能發(fā)揮“兩評”機制的管理功效，實現(xiàn)“兩評”機制的設(shè)置初衷，為此，隨州中院一是借助人工智能強化“兩評”結(jié)果運用，聯(lián)合專業(yè)軟件公司，積極研發(fā)司法業(yè)績評定系統(tǒng)，通過設(shè)置評估情況概覽、裁判意見記錄、案件質(zhì)量評定記錄、案件工作量記錄4個模塊，對“兩評”結(jié)果進(jìn)行數(shù)字化分析。該系統(tǒng)于2017年1月正式上線運行，已將2016年9月1日以來審結(jié)的案件全部錄入評定系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)，每名法官的辦案工作量、裁判意見采納率、發(fā)改案件評定意見采納率等指標(biāo)一目了然。二是對接法官業(yè)績檔案，完善法官績效考核，在執(zhí)行《全省法官審判業(yè)績評價辦法》的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地將裁判意見采納率、發(fā)改案件評定意見采納率納入法官審判業(yè)績評價指標(biāo)體系，作為法官司法能力評估、司法責(zé)任評定的量化指標(biāo)。三是將“兩評”結(jié)果與法官評先評優(yōu)、競爭上崗、等級晉升、獎金分配、員額進(jìn)出等直接掛鉤，實現(xiàn)“兩評”結(jié)果的深度運用。

“兩評”機制的主要成效

隨州中院創(chuàng)建的“兩評”機制，受到了上級法院的充分肯定，最高人民法院以信息刊發(fā)的形式在全國法院推廣隨州中院“兩評”經(jīng)驗，湖北省高院先后兩次在《湖北法院簡報》、兩次在《審判管理動態(tài)》刊發(fā)隨州中院“兩評”做法并向全省法院推廣。“兩評”機制，是隨州中院落實司法責(zé)任制改革的創(chuàng)新之作、特色之舉，為改革增添了活力、積累了經(jīng)驗。在提升審判質(zhì)效、促進(jìn)公正司法上，“兩評”機制的推行已經(jīng)取得實實在在的成效，主要表現(xiàn)為：

近年來，全市法院審判績效綜合考評在全省的排名逐年進(jìn)位，從2012年第16位、2013年第13位，上升至2014年第9位、2015年第7位、2016年第8位，徹底擺脫了過去多年排名墊底靠后的狀況，穩(wěn)居全省中上游水平。

基層法院辦案質(zhì)量明顯提升，基層法院一審裁判被中院發(fā)回、改判的案件中，2016年評定的重大差錯和一般差錯案件數(shù)量較2015年大幅下降，同比減少34件，其中重大差錯案件下降2件、一般差錯案件下降32件，重大差錯和一般差錯案件占發(fā)回、改判案件的比例由2015年的29.93%下降至2016年的13.75%，差錯案件的減少直接反映了審判質(zhì)效的提升。以廣水法院為例，該法院通過抓錯案問責(zé)、抓問題整改，使得案件質(zhì)量指標(biāo)大幅度上升，徹底扭轉(zhuǎn)了過去辦案舉報多、投訴多、信訪多的局面，被省高院評為全省審判管理先進(jìn)單位，2017年上半年無一件案件被市中院評定為重大差錯案件。

2017年上半年，全市法院受理各類案件12890件，同比上升33.88%，審、執(zhí)結(jié)8208件，結(jié)案率63.69%，同比上升5.98%，高于全省平均水平4.65個百分點，位列全省第四；其中，市中院受理各類案件1678件，同比上升125%，審、執(zhí)結(jié)1472件，結(jié)案率87.72%，同比上升19.49%；全市法院在受案數(shù)大幅增長、法官數(shù)大幅精簡的情況下，取得了結(jié)案率同比上升、全省名列前茅的好成績。2017年7月初，《全省法院2017上半年審判執(zhí)行工作運行態(tài)勢情況通報》顯示：“從全省各中院案件質(zhì)量評估指標(biāo)的變化情況分析，2017年上半年指標(biāo)變動情況最好的是隨州，有14個指標(biāo)好于去年同期水平或同比持平。”2017年8月初，《全省法院2017年1-7月審判執(zhí)行工作運行態(tài)勢情況通報》顯示，在反映辦案質(zhì)量、效率、效果的23項案件質(zhì)量評估指標(biāo)中，隨州有19項指標(biāo)達(dá)到或超過去年同期水平，指標(biāo)變動情況仍排名第一。這說明，隨州全市法院辦案質(zhì)效正朝著持續(xù)向好的態(tài)勢發(fā)展，這些成績的取得都與“兩評”機制的改革創(chuàng)新密不可分。

公正是法治的生命線，更是司法的生命線，公正司法的責(zé)任重于泰山。下一步，隨州中院將進(jìn)一步完善法治化、精細(xì)化、信息化審判管理機制，繼續(xù)深入推進(jìn)司法責(zé)任制改革，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義！

(作者董偉威系隨州市中級人民法院黨組書記、院長，張珍系隨州市中級人民法院研究室主任）