我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序優(yōu)化探析

常曉云 ，章玉潔

我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序優(yōu)化探析

常曉云1，章玉潔2

（1. 武漢科技大學(xué) 文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北武漢 430065；2. 中南民族大學(xué) 法學(xué)院，湖北武漢 430074）

2014年修訂的《行政訴訟法》為了提高審判效率，增設(shè)了簡(jiǎn)易程序。新法對(duì)簡(jiǎn)易程序的適用范圍、審理方式、審理期限、轉(zhuǎn)化程序進(jìn)行了規(guī)定，但這些規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單粗放，導(dǎo)致新法實(shí)施兩年來(lái)，行政訴訟簡(jiǎn)易程序適用率偏低，適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣纳显V率偏高。為了提升簡(jiǎn)易程序的適用率，更好地發(fā)揮簡(jiǎn)易程序的價(jià)值，立法應(yīng)當(dāng)在適用范圍、程序選擇、審理程序、上訴范圍、具體規(guī)則等方面進(jìn)一步優(yōu)化、細(xì)化簡(jiǎn)易程序的相關(guān)規(guī)定。

行政訴訟；簡(jiǎn)易程序；適用范圍；程序選擇權(quán)

2014年修訂的《行政訴訟法》新增設(shè)了簡(jiǎn)易程序，為行政訴訟案件的繁簡(jiǎn)分流和爭(zhēng)議的多元化解決提供了法律依據(jù)。自2015年5月1日新法實(shí)施以來(lái)，由于簡(jiǎn)易程序的相關(guān)規(guī)定不甚周詳，致使簡(jiǎn)易程序在司法實(shí)踐中的適用情形不盡如人意，絕大多數(shù)行政案件依然適用普通程序?qū)徖怼Ｒ虼耍梃b民事訴訟簡(jiǎn)易程序以及域外行政訴訟簡(jiǎn)易程序成熟的立法經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序的相關(guān)規(guī)定，對(duì)合理配置司法資源、提高審判效率、緩解審判壓力、快速化解糾紛、節(jié)省訴訟成本具有非常重要的意義。

一、我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序運(yùn)行現(xiàn)況

2014年新《行政訴訟法》設(shè)置簡(jiǎn)易程序之目的，是為了實(shí)現(xiàn)案件繁簡(jiǎn)分流、合理配置司法資源、緩解立案登記制實(shí)行后法院日益突出的案多人少的矛盾。可新法實(shí)施兩年來(lái)，簡(jiǎn)易程序的運(yùn)行并沒(méi)有達(dá)到立法預(yù)期。

（一）適用率極低

早在2004年，在暫無(wú)明確法律依據(jù)的情況下，行政訴訟簡(jiǎn)易程序的試點(diǎn)工作在山東省青島市市南區(qū)人民法院就已啟動(dòng)。2009年3月17日，最高人民法院在《人民法院第三個(gè)五年改革綱要（2009-2013）》中提出“完善行政訴訟簡(jiǎn)易程序，明確適用簡(jiǎn)易程序的案件范圍，制定簡(jiǎn)易程序?qū)徖硪?guī)則”。2010年11月17日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作的通知》。2011年，簡(jiǎn)易程序的試點(diǎn)工作在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)。經(jīng)過(guò)多年的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，終于在2014年修訂的《行政訴訟法》中確立了簡(jiǎn)易程序。然而，從行政訴訟簡(jiǎn)易程序的試點(diǎn)到正式確立，在這十幾年的實(shí)踐中，行政訴訟簡(jiǎn)易程序的適用率極低，沒(méi)能有效地緩解法院案多人少的矛盾。筆者在“中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)”中以 “簡(jiǎn)易程序”、“基層法院”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，匯總出湖北省基層人民法院2014、2015、2016這三年行政訴訟簡(jiǎn)易程序和民事訴訟簡(jiǎn)易程序的適用情況。（參見(jiàn)表1）

表1 .湖北省基層人民法院2014、2015、2016年行政訴訟與民事訴訟簡(jiǎn)易程序適用率之比較

由于涉及個(gè)人隱私、國(guó)家秘密的案件沒(méi)有“上網(wǎng)”，該數(shù)據(jù)可能與官方數(shù)據(jù)有所出入。但從上述表格仍然可以看出，湖北省基層人民法院行政訴訟簡(jiǎn)易程序的適用率近三年只有0.5%左右，2015年新法實(shí)施后，行政案件數(shù)量大幅度增加，行政訴訟簡(jiǎn)易程序的適用率并沒(méi)有明顯增長(zhǎng)，2016年反而還有所下降。而民事訴訟簡(jiǎn)易程序的適用率接近25%，是行政訴訟簡(jiǎn)易程序適用率的近50倍。雖然行政訴訟簡(jiǎn)易程序從試點(diǎn)到確立已經(jīng)有了十多年的實(shí)踐，令人遺憾的是，民事訴訟簡(jiǎn)易程序已經(jīng)在提高審判效率、彰顯訴訟經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮巨大作用的時(shí)候，行政訴訟簡(jiǎn)易程序連亦步亦趨都沒(méi)能實(shí)現(xiàn)。沒(méi)有足夠的案件適用簡(jiǎn)易程序，立法設(shè)置簡(jiǎn)易程序的目的就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

（二）上訴率偏高

用上訴率來(lái)衡量案件的復(fù)雜程度、爭(zhēng)議大小和解決糾紛的效果，具有一定的科學(xué)性，符合經(jīng)驗(yàn)常識(shí)。上訴率越高，說(shuō)明案情爭(zhēng)議越大，糾紛越難解決。筆者在“中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)”上檢索“簡(jiǎn)易程序”、“上訴”等關(guān)鍵詞，匯總湖北省基層人民法院2014、2015、2016三年行政訴訟和民事訴訟適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖戆讣纳显V情況。（參見(jiàn)表2）

表2 .湖北省基層人民法院2014、2015、2016年行政訴訟與民事訴訟簡(jiǎn)易程序案件上訴率之比較

從表2可以看出，湖北省基層人民法院適用民事訴訟簡(jiǎn)易程序?qū)徖戆讣纳显V率近三年都維持在1%左右。反觀行政訴訟簡(jiǎn)易程序案件的上訴率，2015年新法實(shí)施前，個(gè)別試點(diǎn)法院的簡(jiǎn)易程序案件的上訴率是11.32%，可2015年簡(jiǎn)易程序普遍適用后，簡(jiǎn)易程序案件的上訴率猛然增長(zhǎng)到54.35%。換言之，超半數(shù)的適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼囊粚徯姓讣?dāng)事人都上訴了。可見(jiàn)，行政訴訟簡(jiǎn)易程序解決糾紛的效果并不令當(dāng)事人滿意。訴訟的最終目的在于解決糾紛，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。簡(jiǎn)易程序在追求效率的同時(shí)必須要保障公正，保護(hù)當(dāng)事人的合理訴求。一審中適用簡(jiǎn)易程序，雖然加快了一審行政案件的進(jìn)程，可半數(shù)以上的簡(jiǎn)易程序案件的當(dāng)事人都提起上訴，無(wú)疑增加了二審法院的審判壓力。從整體上講，簡(jiǎn)易程序的適用并沒(méi)能實(shí)現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)、節(jié)約司法資源。

二、我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序現(xiàn)況成因之剖析

我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序適用率低、上訴率高，很大程度上，是因?yàn)樾隆缎姓V訟法》關(guān)于簡(jiǎn)易程序的規(guī)定存在諸多不足。

（一）簡(jiǎn)易程序適用范圍限制了簡(jiǎn)易程序的適用

各國(guó)關(guān)于簡(jiǎn)易程序適用范圍的界定標(biāo)準(zhǔn)主要有實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、形式標(biāo)準(zhǔn)和混合標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是在法律條文中直接概括規(guī)定何種性質(zhì)的案件可適用簡(jiǎn)易程序，例如我國(guó)《民事訴訟法》第157條第1款規(guī)定“事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單的民事案件”適用簡(jiǎn)易程序。形式標(biāo)準(zhǔn)是在立法中對(duì)適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣M(jìn)行明確列舉，例如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)就是以涉訴金額的大小作為形式標(biāo)準(zhǔn)，輔以案件類(lèi)型劃分和兜底條款進(jìn)行規(guī)定的。混合標(biāo)準(zhǔn)即“實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)+形式標(biāo)準(zhǔn)”，例如德國(guó)關(guān)于行政訴訟簡(jiǎn)易程序適用范圍的規(guī)定。

我國(guó)新《行政訴訟法》第82條第1款采混合標(biāo)準(zhǔn)從兩個(gè)層次規(guī)定簡(jiǎn)易程序的法定適用范圍。第一層次，用實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)概括規(guī)定了簡(jiǎn)易程序適用的案件范圍、即事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的案件可以適用簡(jiǎn)易程序。第二層次，用形式標(biāo)準(zhǔn)正面列舉了應(yīng)當(dāng)適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣ㄒ婪ó?dāng)場(chǎng)作出的行政行為、涉及款額二千元以下的案件、政府信息公開(kāi)案件。

通過(guò)梳理該條文，我們發(fā)現(xiàn)，我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序法定適用范圍的規(guī)定限制了簡(jiǎn)易程序的適用。首先，適用簡(jiǎn)易程序的案件既要滿足實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)又要滿足形式標(biāo)準(zhǔn)，如果有些案件法院和當(dāng)事人都認(rèn)為是事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的案件，但其不屬于具體列舉的三類(lèi)案件，這些案件顯然不能適用簡(jiǎn)易程序。其次，當(dāng)場(chǎng)作出的行政行為和涉及款額二千元以下的案件如果事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議又不大，這些案件在實(shí)踐中被提起行政訴訟的并不多。再次，自2008年5月1日《信息公開(kāi)條例》實(shí)施以來(lái)，大量的政府信息公開(kāi)案件起訴到法院，適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖泶祟?lèi)案件，可以節(jié)約司法資源，提高審判效率。但在司法實(shí)踐中，并不是所有的政府信息公開(kāi)案件都適用了簡(jiǎn)易程序。有些政府信息公開(kāi)案件涉及原告資格的確定、政府信息的認(rèn)定、舉證責(zé)任的分配等問(wèn)題，具有一定的復(fù)雜性，這些案件法院依然適用普通程序進(jìn)行審理。最后，法定適用范圍內(nèi)的案件能否適用簡(jiǎn)易程序由法院決定。即使案件屬于具體列舉的三類(lèi)案件，若法院對(duì)這些案件是否符合實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)存疑，出于審慎考慮，法院極少主動(dòng)適用簡(jiǎn)易程序。

立法對(duì)簡(jiǎn)易程序法定適用范圍雖有明確規(guī)定，但在實(shí)踐中，真正能適用簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理的案件寥寥無(wú)幾。

（二）當(dāng)事人程序選擇權(quán)的規(guī)定形同虛設(shè)

程序選擇權(quán)既包括當(dāng)事人自主選擇糾紛解決途徑的權(quán)利，也包括當(dāng)事人在訴訟中選擇何種程序?qū)徖戆讣臋?quán)利。賦予當(dāng)事人程序選擇權(quán)有利于提高當(dāng)事人對(duì)審判的信服度。①?gòu)埰G麗、彭海青：《訴訟程序與制度前沿專論》，北京:中國(guó)法制出版社，2012年，第41頁(yè)。在司法實(shí)踐中，有些當(dāng)事人需要快速解決糾紛，為了訴訟經(jīng)濟(jì)，其愿意選擇適用簡(jiǎn)易程序；有些當(dāng)事人力求公正，為了最大程度地保障其程序利益，其會(huì)堅(jiān)持適用普通程序。新《行政訴訟法》除了正面規(guī)定簡(jiǎn)易程序的法定適用范圍外，第82條第2款還規(guī)定了對(duì)于法定適用范圍之外的案件，當(dāng)事人各方可以合意選擇適用簡(jiǎn)易程序。言外之意，對(duì)于本應(yīng)適用普通程序?qū)徖淼男姓讣绻鞣疆?dāng)事人都同意適用簡(jiǎn)易程序，該案也可以適用簡(jiǎn)易程序。我們認(rèn)為，這一規(guī)定的昭示意義大于實(shí)質(zhì)意義。

一方面，立法對(duì)程序選擇權(quán)的規(guī)定過(guò)于粗放，操作性不強(qiáng)。對(duì)于本應(yīng)適用普通程序?qū)徖淼男姓讣绻鞣疆?dāng)事人都同意適用簡(jiǎn)易程序，是否需要經(jīng)過(guò)人民法院的同意，立法未予明確。各方當(dāng)事人如何合意選擇適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖戆讣⒎ㄒ参醋髡f(shuō)明。

另一方面，實(shí)踐中，當(dāng)事人行使程序選擇權(quán)的可能性不大。行政訴訟簡(jiǎn)易程序是在2014年修訂的《行政訴訟法》才正式以法律的形式確立下來(lái)，公眾對(duì)簡(jiǎn)易程序知之甚少，對(duì)程序選擇權(quán)更是一無(wú)所知。因此，現(xiàn)階段基本上不會(huì)有當(dāng)事人主動(dòng)提出適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖戆讣＜词巩?dāng)事人知道簡(jiǎn)易程序選擇權(quán)，為追求更好的訴訟結(jié)果，追求審判的公正性，當(dāng)事人尤其是原告，會(huì)傾向于選擇普通程序。況且，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的對(duì)抗關(guān)系也使雙方難以就案件適用簡(jiǎn)易程序達(dá)成合意。

立法賦予當(dāng)事人程序選擇權(quán)本意是擴(kuò)大簡(jiǎn)易程序的適用，但在現(xiàn)階段司法實(shí)踐中，幾乎不存在各方當(dāng)事人合意選擇適用簡(jiǎn)易程序。

（三）簡(jiǎn)易程序案件的上訴未作限制

上訴是當(dāng)事人不服人民法院一審裁判，依法要求二審法院再次審理的訴訟行為。根據(jù)新《行政訴訟法》第85條規(guī)定，我國(guó)行政訴訟中當(dāng)事人提起上訴需要滿足上訴人和被上訴人必須是第一審程序中的當(dāng)事人；在法定期限內(nèi)提出；上訴形式合法；上訴的對(duì)象必須是依法允許上訴的判決和裁定這四項(xiàng)條件。①江必新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)研究》，北京:法律出版社，2016年，第1333頁(yè)。可見(jiàn)，我國(guó)行政訴訟中上訴程序啟動(dòng)的認(rèn)知因素與主觀權(quán)利專屬于當(dāng)事人，一審法院缺乏可作用于上訴率的制度支撐。②周俊：《論上訴考核的替代性機(jī)制》，見(jiàn)《行政法學(xué)研究》2012年第3期，第47-53頁(yè)。上訴只取決于當(dāng)事人對(duì)裁判的自行理解和主觀權(quán)衡。

行政訴訟被告的特殊性易使公眾對(duì)審判的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑。行政訴訟原被告雙方的訴訟地位在法律上是完全平等的，可行政訴訟的被告是享有國(guó)家行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)或被授權(quán)組織，其擁有行政相對(duì)人無(wú)法對(duì)抗的國(guó)家公權(quán)力。案件適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖砗螅绻V訟結(jié)果令原告不滿意，原告很容易因?yàn)楸桓嫔矸莸奶厥庑詫?duì)訴訟結(jié)果的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑。行政相對(duì)人作為“不當(dāng)行政行為”的直接或間接接受者以及最終損失的承擔(dān)者，維護(hù)自己的權(quán)益才是其訴訟的主要目的。因此，當(dāng)其對(duì)訴訟結(jié)果的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑時(shí)，其不會(huì)放棄“上訴”這一維權(quán)方式。這就導(dǎo)致在實(shí)踐中簡(jiǎn)易程序案件的上訴率偏高。如果賦予當(dāng)事人對(duì)所有簡(jiǎn)易程序案件的任意上訴權(quán)，不僅延長(zhǎng)了當(dāng)事人的維權(quán)時(shí)間，使當(dāng)事人的權(quán)益長(zhǎng)期得不到救濟(jì)，也浪費(fèi)了司法資源，增加了不必要的訴累。

（四）簡(jiǎn)易程序的審理方式過(guò)于單一

審理方式的多樣化是實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人訴訟利益最大化以及提高審判效率的重要途徑。我國(guó)新《行政訴訟法》第83條規(guī)定的獨(dú)任職的審判組織形式和45日的審理期限有利于節(jié)約司法資源，提高訴訟效率。但立法對(duì)簡(jiǎn)易程序案件能否不開(kāi)庭直接進(jìn)行書(shū)面審理未作規(guī)定。依照新《行政訴訟法》第101條參照《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)《民事訴訟法》第160條只規(guī)定簡(jiǎn)易程序適用獨(dú)任職審理，可不受普通程序開(kāi)庭通知及公告、法庭調(diào)查順序及法庭辯論順序的限制，對(duì)于是否可以不開(kāi)庭直接進(jìn)行書(shū)面審理也未作說(shuō)明。新《行政訴訟法》第86條規(guī)定了部分上訴案件可以不開(kāi)庭。可見(jiàn)，我國(guó)行政訴訟中的書(shū)面審理僅限于某些上訴案件，第一審程序中不存在書(shū)面審理這一審理方式。

但在司法實(shí)踐中，并不是所有適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣ㄔ憾奸_(kāi)庭審理了。立案登記制實(shí)施后，為了保障當(dāng)事人毫無(wú)障礙地行使起訴權(quán)，法院立案部門(mén)對(duì)當(dāng)事人的起訴不再進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，導(dǎo)致很多不符合起訴條件的案件立案受理了。當(dāng)行政庭的承辦法官發(fā)現(xiàn)原告的起訴明顯不符合起訴條件時(shí)，例如應(yīng)先復(fù)議的案件沒(méi)有復(fù)議，法院明顯沒(méi)有管轄權(quán)，案件明顯不屬于行政訴訟受案范圍，起訴明顯超過(guò)起訴期限等等，往往沒(méi)有開(kāi)庭就直接裁定駁回原告起訴。顯然，法院的這種做法是沒(méi)有法律依據(jù)的。這也是當(dāng)事人對(duì)一些簡(jiǎn)易程序案件上訴的原因。目前，我國(guó)行政訴訟以言辭審理為原則，無(wú)論案情簡(jiǎn)單與否，都要開(kāi)庭審理。但有些案件開(kāi)庭審理確實(shí)沒(méi)有必要，反而延長(zhǎng)了審理時(shí)間，增加了各方當(dāng)事人的訴累。

（五）簡(jiǎn)易程序具體規(guī)則不明確

我國(guó)沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)司法解釋單獨(dú)規(guī)定行政訴訟簡(jiǎn)易程序的具體審理規(guī)則，只在新《行政訴訟法》第101條規(guī)定，法院適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖硇姓讣缎姓V訟法》沒(méi)有規(guī)定的，適用《民事訴訟法》關(guān)于簡(jiǎn)易程序的相關(guān)規(guī)定。雖然行政訴訟與民事訴訟具有相似性，但這并不意味著行政訴訟就可以直接套用民事訴訟的相關(guān)規(guī)定，特別是對(duì)期限的規(guī)定。民事訴訟簡(jiǎn)易程序的審限是60日，民事訴訟中規(guī)定其他相關(guān)期限都以60日的審限作為參考，而行政訴訟簡(jiǎn)易程序的審限是45日。在司法實(shí)踐中，如果直接依照《民事訴訟法》中有關(guān)期限的規(guī)定，或者直接按照《行政訴訟法》中普通程序有關(guān)期限的規(guī)定，可能會(huì)導(dǎo)致45日的審理期限中大部分時(shí)間都消耗在文書(shū)的送達(dá)上，留給法官審理案件的時(shí)間非常緊張。這讓很多當(dāng)事人感覺(jué)簡(jiǎn)易程序案件的裁判做出得較匆忙，致使當(dāng)事人對(duì)訴訟結(jié)果的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑，從而提起上訴。

綜上，我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序法定適用范圍實(shí)際上非常有限，限制了簡(jiǎn)易程序的適用，而當(dāng)事人程序選擇權(quán)的規(guī)定幾乎形同虛設(shè)，導(dǎo)致簡(jiǎn)易程序的利用率低。獨(dú)任職的審判組織形式、45天的審理期限以及相關(guān)具體規(guī)則的缺失使得當(dāng)事人容易對(duì)訴訟結(jié)果的公正性產(chǎn)生懷疑，而立法對(duì)簡(jiǎn)易程序案件的上訴又未作限制，致使簡(jiǎn)易程序案件的上述率偏高。因此，立法應(yīng)立足于我國(guó)司法實(shí)踐的具體情況，借鑒我國(guó)民事訴訟和域外行政訴訟簡(jiǎn)易程序較成熟的立法經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步優(yōu)化、細(xì)化我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序的相關(guān)規(guī)定。

三、我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序規(guī)則的優(yōu)化

隨著司法改革的深入，立案登記制與法官員額制實(shí)施后，行政案件的數(shù)量大幅度增加，而行政法官的數(shù)量卻沒(méi)有增加，行政審判案多人少的矛盾日益凸顯。為了應(yīng)對(duì)立案登記制實(shí)施后帶來(lái)的審判壓力，新《行政訴訟法》專門(mén)設(shè)置了簡(jiǎn)易程序以實(shí)現(xiàn)案件的繁簡(jiǎn)分流，提高審判效率。顯然，簡(jiǎn)易程序在司法實(shí)踐中的適用情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到立法的預(yù)期。當(dāng)前，我們應(yīng)盡量擴(kuò)大簡(jiǎn)易程序的適用，在保證審判公正的前提下，限制簡(jiǎn)易程序的上訴，以期真正實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)易程序的價(jià)值。

（一）擴(kuò)大簡(jiǎn)易程序的法定適用范圍

簡(jiǎn)易程序的適用率與簡(jiǎn)易程序的適用范圍直接相關(guān)，適用范圍越寬，適用率相對(duì)較高。如前所述，我國(guó)新《行政訴訟法》第82條第1款規(guī)定的簡(jiǎn)易程序法定適用范圍實(shí)際上非常有限，限制了簡(jiǎn)易程序的適用。為了提高簡(jiǎn)易程序的適用率，我們提出兩種方案。

一種方案，借鑒我國(guó)《民事訴訟法》第157條第1款對(duì)簡(jiǎn)易程序適用范圍的規(guī)定，廢除用形式標(biāo)準(zhǔn)正面列舉簡(jiǎn)易程序法定適用范圍的規(guī)定，直接采取單一的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，即概括性規(guī)定“事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的行政案件可以適用簡(jiǎn)易程序”。現(xiàn)階段，在行政訴訟中引用民事訴訟簡(jiǎn)易程序這種概括性規(guī)定，會(huì)大大增加法官的自由裁量權(quán)，具有一定的風(fēng)險(xiǎn)，但是用概括性規(guī)定取代正面列舉式規(guī)定，能夠提高行政訴訟簡(jiǎn)易程序的適用率。

另一種方案，借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第229條的規(guī)定，保留我國(guó)簡(jiǎn)易程序適用范圍的現(xiàn)有規(guī)定，在正面列舉的三類(lèi)案件后增加一項(xiàng)兜底條款，賦予法官一定的自由裁量權(quán)，使法官有權(quán)決定屬于事實(shí)清楚，權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的其他案件也可以適用簡(jiǎn)易程序，從而擴(kuò)大簡(jiǎn)易程序的適用范圍。

（二）細(xì)化當(dāng)事人程序選擇權(quán)規(guī)定

賦予當(dāng)事人程序選擇權(quán)，是法律對(duì)當(dāng)事人自主選擇訴訟價(jià)值、訴訟利益的尊重。新《行政訴訟法》對(duì)程序選擇權(quán)的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，立法可借鑒《民事訴訟法》簡(jiǎn)易程序的相關(guān)規(guī)定，規(guī)定對(duì)簡(jiǎn)易程序法定適用范圍之外的案件，當(dāng)事人各方可以合意選擇適用簡(jiǎn)易程序，但要經(jīng)過(guò)法院同意。對(duì)于本應(yīng)適用簡(jiǎn)易程序法院卻適用普通程序進(jìn)行的案件，賦予當(dāng)事人在開(kāi)庭審理前提出異議的權(quán)利，由法官最終決定是否適用簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理。

另外，鑒于當(dāng)事人對(duì)程序選擇權(quán)不甚了解，立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定法院對(duì)此項(xiàng)權(quán)利有告知、釋明義務(wù)。在案件審理前的準(zhǔn)備階段，法院應(yīng)向各方當(dāng)事人告知、釋明程序選擇權(quán)，并征求當(dāng)事人的意見(jiàn)，引導(dǎo)當(dāng)事人理性地行使程序選擇權(quán)。如果當(dāng)事人能主動(dòng)、理性、有效地行使程序選擇權(quán)，將大大提高簡(jiǎn)易程序的適用率。

（三）限制簡(jiǎn)易程序案件的上訴

節(jié)約司法資源、提高審判效率固然要縮短案件的審理時(shí)間，但更應(yīng)在有限的時(shí)間內(nèi)有效地解決糾紛。在中國(guó)當(dāng)前社會(huì)背景下，公眾對(duì)以正當(dāng)程序、既判力為基本理念的現(xiàn)代司法制度尚不了解，對(duì)現(xiàn)有的司法運(yùn)作水平、司法環(huán)境缺乏足夠的信心。①馬生安：《行政訴訟簡(jiǎn)易程序論》，見(jiàn)《行政法學(xué)研究》2003年第1期，第24-28頁(yè)。當(dāng)事人為了維護(hù)自己的權(quán)益，不會(huì)放棄任何一項(xiàng)法律規(guī)定的權(quán)利。如果允許當(dāng)事人對(duì)適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣我獾靥崞鹕显V，顯然違背了設(shè)置簡(jiǎn)易程序的初衷。

我們可以借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)與德國(guó)的做法，設(shè)置上訴許可和快速審查機(jī)制，有條件地允許當(dāng)事人對(duì)簡(jiǎn)易程序案件提起上訴。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第235條規(guī)定“適用簡(jiǎn)易程序的案件若為上訴或控告，須經(jīng)過(guò)最高行政法院許可，僅限于法律見(jiàn)解有原則性，足為他案之矜式者。舉行言詞辯論時(shí)，其通知書(shū)應(yīng)表明適用簡(jiǎn)易程序。”②蔡志方：《行政救濟(jì)法新論》，臺(tái)北:元照出版社，2000年，第312頁(yè)。德國(guó)《行政法院法》第124條第2款規(guī)定上訴必須符合下列條件：對(duì)判決的正確性存在嚴(yán)重疑問(wèn)；案件顯示出存在事實(shí)或者法律上的特殊困難；訴訟具有基本權(quán)利上的意義；該判決偏離高等行政法院、聯(lián)邦行政法院、聯(lián)邦最高法院聯(lián)合審判庭或者聯(lián)邦憲法法院的判例，并且以此偏離作為判決的基礎(chǔ)；存在可能影響上訴法院對(duì)某一程序瑕疵作出新的判決的情形。③[德]弗里德赫爾穆?胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，北京:法律出版社，2003年，第603頁(yè)。我們認(rèn)為，對(duì)于適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣辉谠门芯哂忻黠@的違法性才能提起上訴。通過(guò)設(shè)置上訴許可和快速審查機(jī)制，法院應(yīng)提前審查判斷當(dāng)事人是否具有上訴利益，若沒(méi)有，應(yīng)限制其上訴，避免訴訟拖延和資源浪費(fèi)。

另外，也可以借鑒我國(guó)《民事訴訟法》的做法，限制特殊類(lèi)型案件的上訴。簡(jiǎn)易程序法定適用范圍中的依法當(dāng)場(chǎng)作出的行政行為和涉及款額二千元以下的案件，一般都是適用行政簡(jiǎn)易程序作出的，案情比較簡(jiǎn)單，爭(zhēng)議不大，對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的影響較輕。這兩類(lèi)案件可以考慮在行政訴訟中實(shí)行一裁終局。

有條件地允許當(dāng)事人提起上訴，限制一定范圍內(nèi)案件的上訴，都將有助于降低簡(jiǎn)易程序案件的上訴率，從而提高審判效率，節(jié)約司法資源。

（四）確立多元化的審理方式

行政案件數(shù)量的增加意味著當(dāng)事人訴訟需求的多樣化，設(shè)置多元化的審理方式有助于行政相對(duì)人訴訟利益最大化的實(shí)現(xiàn)。新《行政訴訟法》規(guī)定書(shū)面審理僅限于某些上訴案件，簡(jiǎn)易程序案件都要通過(guò)開(kāi)庭審理完成，這不利于提高簡(jiǎn)易程序的審判效率。在司法實(shí)踐中，有些簡(jiǎn)易程序案件確實(shí)沒(méi)有必要開(kāi)庭審理。我國(guó)可以借鑒德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，德國(guó)《行政法院法》第84條，“案件事實(shí)清楚，法律問(wèn)題不復(fù)雜的，法院可以不經(jīng)口頭審理，進(jìn)行裁判，但應(yīng)當(dāng)事前聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，簡(jiǎn)易程序判決送達(dá)之后的一個(gè)月內(nèi)，當(dāng)事人可以上訴或者要求書(shū)面審理。”④應(yīng)松年：《四國(guó)行政法》，北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2005年，第220頁(yè)。我們認(rèn)為，適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓讣梢圆扇￠_(kāi)庭言辭審理與不開(kāi)庭書(shū)面審理相結(jié)合的方式。法院認(rèn)為適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣聦?shí)清楚，法律關(guān)系不復(fù)雜，并經(jīng)各方當(dāng)事人同意，可以不開(kāi)庭直接進(jìn)行書(shū)面審理。

（五）細(xì)化簡(jiǎn)易程序?qū)徖硪?guī)則

新《行政訴訟法》并沒(méi)有規(guī)定簡(jiǎn)易程序的具體適用規(guī)則，只在新《行政訴訟法》第101條規(guī)定了對(duì)簡(jiǎn)易程序未作規(guī)定的事項(xiàng)參照《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。如前所述，直接套用《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，在實(shí)踐中，會(huì)造成適用上的困難。我們建議，可參考《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，單獨(dú)制定行政訴訟簡(jiǎn)易程序的適用規(guī)則，特別是細(xì)化簡(jiǎn)易程序中答辯期限、公告期限、通知期限、送達(dá)期限等關(guān)于期限的規(guī)定，提高簡(jiǎn)易程序在實(shí)踐中的可操作性和適用率。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序雖已確立，但相關(guān)配套制度與具體適用規(guī)則尚有待完善，許多審判實(shí)務(wù)中的細(xì)節(jié)問(wèn)題還有待人民法院將來(lái)以司法解釋的形式回答。我們希望最高人民法院能出臺(tái)司法解釋專門(mén)規(guī)定行政訴訟簡(jiǎn)易程序的具體適用規(guī)則，以期提高簡(jiǎn)易程序的適用率，降低簡(jiǎn)易程序案件的上訴率，真正實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)易程序的價(jià)值。但是知之非難，行之不易，一方面，追求效率與實(shí)現(xiàn)公平，提高審判效率與有效保障當(dāng)事人合法權(quán)益這些價(jià)值之間本身存在沖突；另一方面，制度建設(shè)與人員培養(yǎng)需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，不可能一蹴而就。因此，行政訴訟簡(jiǎn)易程序的優(yōu)化是一個(gè)需要不斷研究的課題。

The Study of Optimizing Summary Procedures of Administrative Procedure Law

CHANG Xiao-yun1; ZHANG Yu-jie2
（1. School of Humanities and Law and Economics School,Wuhan University of Science and Technology,Wuhan 430065, China;2. School of Law, South-Central University for Nationalities, Wuhan 430074, China)

Summary procedure has been added into the revised Administrative Procedure Law in 2014 for raising the trial efficiency. The rules on the applicable scope, trial organization, trial period,conversion program of summary procedure have been stipulated in Administrative Procedure Law. The new Administrative Procedure Law has been implemented for two years, these rules are so simple and extensive that the application rate is very low and the appeals rate is on the high side in summary procedure. In order to increase the application rate and play to the value of summary procedure better, the relevant provisions on the applicable scope, procedure selection, trial procedure, scope of the appeal should be optimized and refined.

administrative; summary procedure; scope of application; optional right of procedure

D925.3

A

1672-1217(2017)05-0100-07

2017-07-13

國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目（16BFX048）：我國(guó)行政訴訟立案登記制良性運(yùn)行研究。

常曉云（1980-），女，湖北荊州人，武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士。

[責(zé)任編輯 常偉]