多層級治理視野下中國船舶排放控制區政策研究
——以長三角區域核心港口為例

章 強，陳 揚，陳 舜

(上海海事大學 交通運輸學院，上海 201306)

多層級治理視野下中國船舶排放控制區政策研究
——以長三角區域核心港口為例

章 強，陳 揚，陳 舜

(上海海事大學 交通運輸學院，上海 201306)

中國船舶排放控制區政策具有明顯的多層級性。港口多層級船舶排放治理政策體系中政府行動者間的政策互動主要表現在四方面：多層級間的垂直單向接觸多，雙向互動少；多層級間的雙向互動主要存在于政策制定階段，而非政策執行階段；跨層級的多維互動在整個政策體系中扮演著愈加重要的作用，垂直的縱向權威是維系跨層級多維互動的關鍵；橫向互動在不同層級的表現具有差異性，省級層面的橫向互動多，國家層面、地市級層面的橫向互動少。因此，中國應注重增進各政策階段中層級間的雙向互動關系，注重通過制度化手段來維系跨層級的多維互動，進一步加強分屬各層級的橫向互動。

多層級治理；船舶；排放控制區；長三角；核心港口

一、引 言

自1997年《防止船舶造成空氣污染規則》作為附則六納入《國際防止船舶造成污染公約》(MARPOL公約)以來，船舶大氣污染物排放控制開始愈來愈多地受到航運業內的廣泛關注。特別是從2005年該附則生效以來，如何從航海技術、船舶管理、法律規制等方面來進行有效的船舶大氣污染物排放控制成為各主要航運大國及地區的關注重點。設立船舶排放控制區(emission control areas, ECAs)作為實施船舶大氣污染物排放控制的關鍵政策措施，因其有助于改善區域空氣質量，而且具有較好的技術可行性和監管的便捷性，成為國際上主流的船舶排放控制手段。

2015年底，我國決定在長三角、珠三角和環渤海三大水域設立船舶排放控制區，以控制我國船舶硫氧化物、氮氧化物和顆粒物排放，改善沿海和沿河區域特別是港口城市的環境空氣質量，并為未來全面控制船舶大氣污染奠定良好基礎。2016年4月起，根據交通運輸部的統一部署，長三角區域開始先行先試船舶排放控制區政策。其中，上海港、寧波—舟山港、蘇州港、南通港作為四個核心港口，同時實施第一階段排放控制措施，即船舶靠岸停泊期間(靠港后的1小時和離港前的1小時除外)使用硫含量≤0.5% m/m的燃油。

通過上述事實的簡單陳述，不難看出：從國際到國內，從中央到地方，我國船舶排放控制區政策具有明顯的多層級性(multi-level)，而且這種多層級性不僅包含自上而下的等級性(hierarchy)，還包括層級間的非等級性(non-hierarchy)以及同一層級上治理主體間互動的橫向性(horizontality)。為深入理解我國船舶排放控制區政策的層級性，特別是層級間的政策互動及其成效，進而為船舶排放控制區政策在我國更好地推廣實施提供必要的政策建議，本文將引入多層級治理理論作為我國船舶排放控制區政策研究的分析工具。為保證研究的理論性與實踐性的緊密結合，長三角船舶排放控制區政策中的核心港口(上海港、寧波—舟山港、蘇州港、南通港)將作為案例分析對象。

二、多層級治理視野下的船舶排放控制區政策

“多層級治理(multi-level governance, MLG)”作為一個分析概念最早由美國學者蓋里·馬克斯(Gary Marks)于1993年在對歐共體的研究中正式提出，此后，在歐洲作為描繪并解釋政策制定與執行過程中不同管轄層次上政府和非政府行動者活動的重要工具而被廣泛使用。[1]經過多位學者的發展，“多層級治理”逐步由概念上升至理論并日趨完善。[2]多層級治理的研究實際是對治理理論的發展，以及對國際關系領域治理思想興起的回應。[3]多層級治理理論體系所涵蓋的內容豐富，但核心在于治理結構的多層性上，西蒙·希克斯(Simon Hix)從治理主體、主體間關系、治理職能三方面拓展了多層性的實質內涵。[4]多層級治理理論自引入我國以來，被運用至諸多領域，如城市間的區域合作[5]、公共設施與服務的供應[6]，并顯示出較強的應用性和解釋力。盡管不少研究強調非政府行動者在多層級治理中的作用，但是借助多層級治理理論來研究不同管轄層次上的政府機構或政府間國際組織作為政府行動者在政策制定與執行方面的互動仍具有很強的現實意義。

所謂船舶排放控制區政策，是指政府間國際組織(如國際海事組織)或相關國家及地區政府機構通過頒布具有強制約束力的國際公約或國內法律法規或規范性文件，劃定出一定地理范圍的水域，要求進入劃定水域的船舶(通常軍用船舶、體育運動船艇和漁業船舶除外)采取相應措施(一般要求船舶使用低硫燃油)以控制船舶大氣污染物(主要針對硫氧化物、氮氧化物和顆粒物)排放的實踐。國際上第一個船舶排放控制區是波羅的海排放控制區，由國際海事組織批準于2006年5月19日生效，針對的船舶大氣污染物是硫氧化物。隨著船舶對大氣的污染問題日益受到公眾的關注，以及相關國際組織與國家和地區政府的推動，國際海事組織之后又批準了北海排放控制區(2007年11月22日正式實施)、北美排放控制區(2012年8月1日正式實施)以及美國加勒比海排放控制區(2014年1月1日正式實施)，針對的船舶大氣污染物也逐步由硫氧化物拓展至氮氧化物和顆粒物。[7]除此之外，歐盟與美國積極在各自監管體系下推出本地區的船舶排放控制區政策。例如：歐盟2005年頒布法令(Directive 2005/33/EC)要求從2010年1月1日起，在歐盟港口停泊(包括錨泊、系浮筒、碼頭靠泊)超過2小時的船舶不得使用含硫量超過0.1% m/m的燃油；*Directive 2005/33/EC of the European Parliament and of the Council of 6 July 2005 amending Directive 1999/32/EC as regards the sulphur content of marine fuels.歐盟于2012年進一步出臺法令(Directive 2012/33/EU)要求從2020年1月1日起，所有進入歐盟成員國領海的船舶不得使用含硫量超過0.5% m/m的燃油；*Directive 2012/33/EU of the European Parliament and of the Council of 21 November 2012 amending Council Directive 1999/32/EC as regards the sulphur content of marine fuels.美國加州于2009年7月1日開始要求所有進入距加州海岸線24海里水域范圍內的海船必須使用低硫燃油(船用汽油(marine gas oil, MGO)的含硫量不得超過1.5% m/m，船用柴油(marine diesel oil, MDO)的含硫量不得超過0.5% m/m)。*California Code of Regulations, title 17, section 93118.2, “Airborne Toxic Control Measure for Fuel Sulfur and Other Operational Requirements for Ocean-going Vessels within California Waters and 24 Nautical Miles of the California Baseline”.

鑒于國際上日益趨緊的船舶排放控制區政策，以及我國對于船舶大氣污染物排放控制的實際需要，和推進綠色航運發展和船舶節能減排的現實需求，交通運輸部于2015年12月出臺《珠三角、長三角、環渤海(京津冀)水域船舶排放控制區實施方案》，確定了我國三大船舶排放控制區的水域范圍以及核心港口區域，并制定了明確的時間進度表，以分步驟地推進船舶排放控制措施。從規范形式上來看，相關排放控制措施規定可分為任意性規范和義務性規范兩大類，見表1。

2016年2月1日，交通運輸部召開新聞發布會，宣布自2016年4月1日起，長三角區域將率先實施減排措施，要求船舶在長三角水域排放控制區核心港口(即上海港、寧波—舟山港、蘇州港、南通港)靠岸停泊期間使用硫含量不高于0.5% m/m的燃油。隨后，上海市、浙江省、江蘇省、蘇州市先后出臺本轄區內船舶排放控制區的具體實施方案。至此，長三角船舶排放控制區內核心港口的多層級船舶排放治理政策體系基本成型，見表2。

表1中國船舶排放控制區針對控制要求的時間進度表

表2 長三角船舶排放控制區內核心港口多層級船舶排放治理政策體系

通過上述基于多層級治理視角所構建出的長三角核心港口多層級船舶排放治理政策體系，可以清晰地看到我國船舶排放控制區政策所具有的多層性特征，這實際上也就是我國船舶排放控制區政策的現實圖景。在港口多層級船舶排放治理政策體系中，就治理層級來看，主要包括超國家、國家和次國家三大層級，其中，次國家層級又包括跨省域的省際層級以及省級、地市層級；就治理主體而言，具有合法性和權威性的政府行動者分布于三大治理層級，治理主體間既包含國際組織與主權國家間的國際關系，又包含主權國家內部權力機關與行政機關間的監督與被監督關系，也含有行政機關間的隸屬關系、業務指導關系，還含有不相隸屬的行政機關間的府際、部際合作關系；就治理工具而言，依托規范性的政策文件(含法律法規)來實施具體的行政管理是推行船舶排放控制區政策的主要途徑；就治理目標而言，具有不同管轄范圍的政府行動者會針對不同的地理范圍設定治理目標，從層級視角來看治理目標，次國家層級行動者的治理目標會服從且服務于國家層級行動者的治理目標，但超國家層級治理目標與國家層級治理目標的關系則是復雜的，甚至有時兩者間存在一定的沖突。

三、港口多層級船舶排放治理政策體系中政府行動者間的政策互動

所謂“互動”，即可理解為“相互作用，相互影響”。政策利益相關方之間的互動是政策形成和政策執行過程中的普遍現象和重要內容。[8-9]需要指出的是：盡管就性質而言，政策利益相關方是多元化的，不僅包括政府行動者，還包括企業、行業協會等其他組織，由于本文研究焦點是處于不同層級的政府行動者，故僅討論我國港口多層級船舶排放治理政策體系中政府行動者間的政策互動。在我國港口多層級船舶排放治理政策體系中，政府行動者間的政策互動主要表現出如下四方面特點：

第一，多層級間的垂直單向接觸多，雙向互動少。作為典型的單一制國家，以政府為中心的傳統垂直型行政科層體制仍是我國推行和實施公共政策的主要來源。由于科層制強調規則的約束、權力的分層以及上下級間的命令與服從，使得港口多層級船舶排放治理政策主要依賴由上至下、垂直單向式的指令下達來完成實際的政策推行。盡管，江蘇省、浙江省、上海市以及蘇州市人民政府所制定的各自轄區內具體的船舶排放控制區實施方案，從某種程度上來說可以視為次國家層級對國家層級的政策回應，也屬于互動的范疇，但本質上還僅僅是上級單向指令的服從。不可否認的是，在我國港口多層級船舶排放治理政策體系中還是存在一些多層級間雙向互動的。比較典型的例子就是交通運輸部《關于支持長三角區域核心港口率先實施船舶排放控制區的復函》，這一行政公文的復函性質就很大程度上顯示出長三角率先實施船舶排放控制區政策是多級間互動的結果。此外，根據交通運輸部海事局巡視員李青平在2016年2月1日“交通運輸部就設立船舶排放控制區專題發布會”上的介紹，可進一步表現出國家層級與次國家層級間的互動，李青平巡視員在發布會上提及“為支持長三角區域核心港口率先實施船舶排放控制區，交通運輸部將在政策、技術上支持長三角區域編制提前實施船舶排放控制的具體方案，并將與長三角區域人民政府協同推進此項工作”[10]。

第二，多層級間的雙向互動主要存在于政策制定階段，而非政策執行階段。一般來說，完整的公共政策過程包括政策制定、政策執行、政策評估、政策調整或終結、政策監督五大方面。就長三角船舶排放控制區政策而言，由于該政策尚處于執行初期，距離政策評估、政策調整或終結階段仍有時日，目前難以評價，再加之政策監督屬于較為典型的自上而下的單向政策行為，因此，現階段更適宜探討長三角船舶排放控制區政策在制定和執行階段中的多層級互動問題。基于上文對于多層級間的雙向互動的討論，不難發現：雙向互動主要集中于政策制定階段(船舶排放控制實施方案的編制階段)，而非政策執行階段(船舶排放控制方案的落實階段)。這主要在于船舶排放控制區政策在制定過程中就需要進行不同地區、不同部門間的責任分擔和資源分配，這也就不可避免地需要通過雙向互動來完成利益平衡。這一點在次國家層級中省級層面所出臺的船舶排放控制區實施方案中就有充分體現，所有的主要排放控制舉措都將責任明確到了具體部門。相比而言，政策執行更多地局限于次國家層級中一線工作層面，在日常政策執行過程中根據已有政策規定，并結合自身行政自由裁量權的范圍和限度來貫徹落實具體政策內容即可，無須進行過多的層級間互動。需要指出的是，這并不是要否認政策執行階段中層級間雙向互動的必要性。在某些情況下(如出現重大安全事故或隱患)，層級間的雙向互動對于政策執行尤為重要。

第三，跨層級的多維互動在整個政策體系中扮演著愈加重要的作用，但垂直的縱向權威仍是維系跨層級多維互動的關鍵。“體現區域特點，突出聯防聯控”是我國當前船舶排放控制區政策的鮮明特征，跨層級、跨部門、跨地區的多維互動是確保“聯防聯控”真正得以實現的關鍵保證。互動的多維性主要體現在兩方面：一是同一層級中不同地區、不同部門間的橫向互動；二是同一部門不同層級間或不同部門不同層級間的垂直互動。互動的內容則主要體現為會議協商、分工協作、責任共擔、信息共享。就跨層級多維互動的維系而言，垂直的縱向權威起著根本性的作用，從本質上來說是高度依賴縱向權威的“人治”協同。[11]以長三角船舶排放控制區政策實施過程中所重點依托的長三角區域大氣污染防治協作機制為例，該協作機制涉及長三角兩省一市(浙江省、江蘇省、上海市)及安徽省和國家八部委(環保部、國家發改委、工業和信息化部、財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、中國氣象局和國家能源局)，具有典型的跨層級、跨部門、跨地區的特征。該機制下設有長三角區域大氣污染防止協作小組，小組成員的構成就深刻反映出縱向權威對于維系跨層級多維互動的影響：該小組組長為中共中央政治局委員、上海市市委書記韓正，環保部部長、上海市市長和浙江省省長等出任副組長，小組成員還包括國務院副秘書長、國家發改委副主任等。正是，因為有這樣一個具有鮮明等級制和縱向權威分布的跨層級互動組織載體的存在，使得整個協作機制能夠有重點、有計劃、有步驟地有序運行。

第四，橫向互動在不同層級的表現具有差異性，省級層面的橫向互動多，國家層面、地市級層面的橫向互動少。對于船舶排放控制區政策而言，跨行政區劃的區域性是其鮮明特征之一，可以說正是區域性決定了政府行動者間的橫向互動是實施船舶排放控制區政策所不可或缺的組成部分。至于為什么橫向互動多集中在省級層面，這主要是因為省級政府是我國最高一級的地方行政機關，一方面，相比國家層面，其掌握地方更多的實際情況，具有更好的行政回應性，另一方面，相比地市級層面，其擁有更多的政策權威性和政策執行資源。所以，在長三角區域核心港口的船舶排放控制區政策過程中，可以看到橫向互動廣泛存在于江蘇省、浙江省、上海市相關省級行政機構間。

四、結 論

通過對我國船舶排放控制區現行政策的梳理與分析，可以清晰認識到：我國船舶排放控制區政策具有明顯的多層級性，具體來看，主要包括超國家、國家和次國家三大層級，其中，次國家層級又包括跨省域的省際層級以及省級、地市層級。此外，這種多層級性不僅包含自上而下的等級性，還包括層級間的非等級性以及同一層級上治理主體間互動的橫向性。具體來看，治理主體間的關系包括主權國家內部權力機關與行政機關間的監督與被監督關系，也包含行政機關間的隸屬關系、業務指導關系，還含有不相隸屬的行政機關間的府際、部際合作關系。

就我國港口多層級船舶排放治理政策體系中政府行動者間的政策互動而言，多層級間的垂直單向接觸多，雙向互動少，且雙向互動主要存在于政策制定階段，而非政策執行階段。跨層級的多維互動在整個政策體系中扮演著極為重要的作用，其中，垂直的縱向權威仍是維系跨層級多維互動的關鍵。橫向互動是實施船舶排放控制區政策所不可或缺的，但橫向互動在不同層級的表現具有差異性，省級層面的橫向互動多，國家層面、地市級層面的橫向互動少。因此，我國在未來進一步實施船舶排放控制區政策時，應增進各政策階段中層級間的雙向互動關系，并注重通過制度化手段來維系跨層級的多維互動，還需進一步加強分屬各層級的橫向互動。

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U691.2

A

2017-07-23

上海市哲學社會科學規劃青年項目(2016EGL005)；上海市人民政府決策咨詢研究專項課題(2015-YJ-E03)

章 強(1989-)，男，博士研究生，講師；E-mailqiangzhang@shmtu.edu.cn

1671-7031(2017)05-0056-06