行業協會與行政機關脫鉤的困境探析
——基于GD省行業協會的訪談

王 傅1 劉惠苑1 胡輝華2

（1.廣州科技貿易職業學院,廣東廣州511442；2.暨南大學，廣東廣州510630）

行業協會與行政機關脫鉤的困境探析
——基于GD省行業協會的訪談

王 傅1 劉惠苑1 胡輝華2

（1.廣州科技貿易職業學院,廣東廣州511442；2.暨南大學，廣東廣州510630）

要建設完善的社會主義市場經濟體制，必須充分發揮行業協會作用。作為一個獨立的社會組織，行業協會不應成為行政機關的附庸。因此，行業協會與行政機關脫鉤是大勢所趨。但是，在具體實施進程中，脫鉤卻遇到重重困難。為了解在脫鉤進程中行業協會遭遇的困境，文中對行業協會進行了訪談和分析，提出脫鉤是大勢所趨，不脫鉤，行業協會就不能充分發揮作用，社會體制改革難以完成。脫鉤過程中一定會遇到這樣那樣的問題，大多數行業協會會遭遇“陣痛”，少數行業協會可能面臨入不敷出甚至解散的危機。但在陣痛之后，新的行業組織將真正獨立地發揮作用，真正成為政府與市場的中介和社會治理的重要力量。

行業協會；行政機關；脫鉤；困境

一、引言

行業協會并非一個新鮮名詞。在遠古的祖先，由于人類勞動分工協調的需要和商業經濟的發展，行業協會應運而生。中國最早的行業協會可以追溯到春秋戰國時期[1]，當時稱為“肆”[2]。隋唐以后,產生了行會組織。宋代以后,行會廣泛發展。明清時期,行業劃分更細,名稱更多。近代以來，隨著西學東漸，現在行會制度逐漸建立。改革開放后，行業協會進入大發展時期。由于計劃經濟體制的影響和相關法律法規和體制機制不完善、不健全，行業協會在結構和功能上存在“泛行政化”的傾向，成為廣受詬病的“二政府”。

“行業協會與行政機關脫鉤”的提法，其實由來已久。早在1993年11月，黨的十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》即提出“發揮行業協會、商會等組織的作用”。這可以視為行業協會將不再成為政府附庸的開端。隨后的多次黨代會中，政社分開多次被強調。十八屆二中全會開始提出“社會組織要與行政機關脫鉤”，十八屆三中全會明確提出“限期實現行業協會商會與行政機關實現真正脫鉤”。2013年，全國人大審議批準國務院機構改革和職能轉變方案，對脫鉤改革作出了時間限定，國家民政部和發改委牽頭開始起草具體脫鉤方案。2015年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，將行業協會商會與行政機關脫鉤具體實施方法完全公布，這是建立“政社分開，責權明確，依法自治”的社會組織體系的重要舉措，促進行業協會健康、有序發展。從長遠來說，作為一個獨立的社會組織，行業協會本身不應該成為政府的附庸，“去行政化”是大勢所趨。但在現實層面，行業協會與行政機關脫鉤卻存在很多困境。

GD省是行業協會商會與行政機關脫鉤的先行省份之一，早在2006年3月頒布的《GD省行業協會條例》中，就已經規定“行業協會的機構、人事、資產、財務應當與國家機關和企業、事業單位分開”，這可以說是全國關于行業協會脫鉤法規政策的最早表述。時至今日，已通過“五自”、“四無”的方式（即自愿發起、自選會長、自籌經費、自聘人員、自主會務和無行政級別、無行政事業編制、無行政業務主管部門、無現職國家機關工作人員兼職），基本完成脫鉤。但在通過進程中存在很多困境，我們通過對GD省行業協會的訪談進行管中窺豹式的分析，對當前行業協會商會脫鉤的進展情況和尚待解決的問題做一些分析。

二、訪談設計和資料整理

（一）訪談設計

本文擬以原始訪談資料為基礎、采用實地研究方法。實地研究或田野工作來源于人類學和社會學領域，是在調查對象所在地直接搜集資料、通過觀察、記錄、互動與溝通、以經驗與互動記錄資料深度分析為中心的實證研究方法(GrahamR.Gihhs,2010)。

本文實地研究以定性數據資料為主。主要是深入到研究現象的生活背景中以現場參與觀察和無結構式訪談。本文訪談的對象主要是協會會長或秘書長，是在GD省民政廳和GD省社會組織管理局的指導下，課題組先后組織召開了行業協會負責人共5場座談會，每一場座談會均超過3個小時。訪談中，由會議主持人負責開放式問題的提問，其他三位工作人員進行錄音和筆錄，并在訪談結束后將錄音數據整理成訪談文字記錄。經過兩個月的資料收集，共搜集到訪談資料10萬字(由訪談錄音轉換而成)，網站數據和行業協會文字數據以及行業協會領導撰寫的文章共計4萬余字，總計14萬字。

表1 訪談資料列表

（二）資料整理

本文將實地資料進行分解、提煉和抽象，從而概括現象的本質與意圖，嚴格按照扎根理論的三步編碼法進行。

第一步：一級開放式編碼。此步驟由2名研究者同時進行：(1)2名研究者分別從訪談資料中搜索與行業協會脫鉤相關的關鍵詞，將這些關鍵詞所在的語句或自然段加以標注，形成“QUOTE”編碼；(2)將編碼按照理論架構分別歸類到不同的影響要素中，形成“一階概念”，如果遇到無法歸類的編碼，可以將其作為競爭性解釋保留；(3)2名研究者將編碼結果相互交換，相互審查，討論整理，形成結果。

第二步：濃縮形成二級編碼。二級編碼在一級編碼的基礎上進行資料濃縮。我們對一級編碼的8個概念進行歸納和抽象，根據其概念屬性和類型關系，形成3個子類別。如表2所顯示。

表2 訪談資料的兩級編碼

三、結果分析

（一）社會資本問題

從訪談的情況來看，很多被訪者并不看好沒有政府背景的社會人員進入行業協會工作或者甚至擔任行業協會秘書長，認為他們缺少跟政府工作人員打交道的技巧，在爭取政府資源方面（比如政府購買）稍遜一籌。有些被訪者甚至反映，他們協會在脫鉤前，秘書長由政府機關公務員擔任，運作狀況良好，無論內部治理還是對外合作運作得非常好。在脫鉤政策實施后，由于一時請不到比較合適的秘書長，當時秘書長位置一直空缺，后來，在社會上公開招聘的秘書長，往往不是嫌工資待遇低，就是缺乏跟政府打交道的能力，導致行業協會每況愈下。

（二）治理能力問題

行業協會的治理包括決策、執行、監督等內容，在制度、功能和環境等諸多方面就體現為治理能力。在脫鉤之前，行業協會是政府的附庸。盡管可能更多地代表政府利益，未必是真正的行業利益，但至少能夠利用政府的權威實施行業的治理。脫鉤之后，很多企業認為行業協會已經“不再背靠政府”，成為一個“橡皮圖章”式的擺設，沒什么價值。因此，或者不交會費，或者拒絕入會，使得行業協會更加缺乏代表性。

在離開政府這座靠山之后，作為互益性社會組織，行業協會具有一定封閉性，“會員身份的取得受到行業、會員資質以及其他條件的限定?；ヒ嫘苑菭I利組織的設立是為了提供會員的集體利益”[3]。行業協會首先代表和維護會員企業的利益?！靶袠I協會服務的第一對象是企業，為參加協會(也包括未參加協會)的企業提供周到的服務，這是協會應履行的職責，也是協會存在的前提和發展的基礎。行業協會要真正解決生存發展、職責范圍、社會地位及工作經費等問題，關鍵是要向企業提供他從政府和其他社會部門所得不到的服務”[4]。

在這種情況下，行業協會雖然形式上脫離了政府的控制，但實質上逃脫不了為數不多的大企業控制，行業協會的核心領導層為行業內大企業負責人占據，會長甚至由大企業負責人“輪流坐莊”。由于繳納會費較多，企業負責人同時兼任協會領導，自然就擁有了更多的話語權，這也使行業協會淪為業內大企業的工具。近十年，國內曾發生多次食品安全重大事件，但相關的行業協會卻跟問題企業一樣集體失聲，其主要原因即在于此。行業協會為了迎合大企業，逐漸失去了行業利益的代表功能，治理行業能力自然無法提升。

（三）對外關系與合作問題

在對外合作方面，脫鉤以后影響最大的是與政府的關系。脫鉤以前，行業協會的權力，一方面依靠政府職能轉移下放，另一方面其權力行使也需政府保障和支持。脫鉤以后，很多政府部門曲解了脫鉤的本意，片面認為“脫鉤”就是政府與行業協會沒有任何關系（甚至擔心有太多的聯系會成為消極脫鉤的把柄），監督管理是登記管理機關一家的職責；有的認為“既然成立不需要我批準，也不管行業協會人、財、物，還憑什么對行業協會進行監督指導”（訪談資料編號：20160803）。有的甚至明確指出：“不擔任行業協會業務指導單位，對行業協會不受理請示報告、不委托職能和購買服務、不給予業務指導、不履行監管職責”（訪談資料編號：20160809）。

此外，訪談中，很多行業協會反映，脫鉤后政府對于行業協會的信任度明顯降低，表現為微觀管理過強，管理方式僵化，約束甚多。比如：

對行業協會的年度檢查，每一次活動都需要提供詳細的資料，比如政府批文、相關文件、活動記錄，都需要紙質版材料，在資源和時間上造成浪費。協會普遍感覺×省的政策沒有×市寬松（訪談資料編號：20160729）。

在會員企業宣傳上，政府不允許行業協會表彰先進（雖然行業協會是免費評比，公開公平公正），結果很多媒體有第三方搶占了風頭，舉行收費評比，企業普遍對媒體的這些做法比較認同（訪談資料編號：20160803）。

對外交流越來越少。政府對行業協會出境交流學習控制較嚴，基本上不批準。（訪談資料編號：20160803）

四、小結與展望

作為市場主體企業結社的延伸，行業協會本身就是減少交易成本的產物。行業協會與政府脫鉤，就是還原行業協會的市場基礎，是行業依法自治的基本前提。從理論上講，傳統的通過直接人事管理、政府撥款、行政領導兼職等方式管理行業協會，確實已造成行業協會權責不明晰、缺少組織效能，并嚴重干擾市場信號。因此，脫鉤是順應經濟社會發展的需要。但在脫鉤轉型期間，的確也出現了各種各樣的問題。

比如，對于行業協會而言，脫鉤后的行業協會缺少了政府的蔭庇，其權威性將從何而來？行業協會自身的定位將在何處？行業協會將主要為會員企業服務，還是面向整個大行業？在市場逐漸細分和復雜化的今天，行業之間逐漸融合交叉，行業協會的代表性將如何體現？脫鉤后的財政撥款和政府政策會不會有變動？行業協會脫鉤后，同時又跟“一業多會”的其他協會競爭，會不會更加減弱行業協會的公信力？缺少了政府經歷的行業協會負責人（特別是會長和秘書長），與行政機關和其他行業協會打交道有哪些困境？……等等。

對于企業而言，同樣面臨一些問題。比如，眾多類似的行業協會（一業多會），都已經與政府機關脫鉤，到底哪一家還是最有價值的協會？行業協會是政府和企業的中介，如果與政府脫鉤了，會不會失去了它原來的中介功能？失去了政府讓渡的權威行業協會，到底能否代表整個行業？還是已經蛻變成大企業會員手中的棋子？這些問題使得有些行業協會甚至覺得“還不如不脫鉤的好”，甚至出現“一脫就散”、“一脫就死”的局面[5]。

對于政府機關而言，也是問題重重。比如，脫鉤后行業組織人員來自社會的海選，到底可不可信？很多社會組織成員復雜，甚至與境外組織來往密切，會不會有“和平演變”之嫌？在行業管理中，政府和行業組織的邊界如何界定？脫鉤后的行業協會人才流失嚴重，治理能力如何？政府職能轉移后行業協會是否有能力承接？等等。

此外，脫鉤的標準亦沒有嚴格規定。是不是簡單的“五自”、“四無”就能保證真正脫鉤？脫鉤的客觀標準是怎樣的？有哪些?應該由誰來制定?又由誰來監督?假如不脫或者消極脫鉤，政府和行業協會應該承擔怎樣的法律責任？

綜上所述，行業協會與行政機關脫鉤工作的難度依然較大，并非簡單的一紙政令就能實現。在脫鉤進程中，有兩點必須明確：一是脫鉤是大勢所趨，不脫鉤，行業協會就不能充分發揮作用，社會體制改革難以完成；二是脫鉤過程中一定會遇到這樣那樣的問題，大多數行業協會會遭遇“陣痛”，少數行業協會可能面臨入不敷出甚至解散的危機。但在陣痛之后，新的行業組織將真正獨立地發揮作用，真正成為政府和市場的中介、社會治理的重要力量。

[1]景朝陽，陳建國.中國行業協會商會改革發展研究報告(2014)[M].北京:社會科學文獻出版社,2015:15.

[2]徐家良.互益性組織：中國行業協會研究[J].北京:北京師范大學出版社,2010:5.

[3]郁建興.在參與中成長的中國公民社會[M].浙江:浙江大學出版社，2008:73.

[4]徐家良.雙重賦權:中國行業協會的基本特征[M].天津行政學院學報，2003(1):36.

[5]廣東省民政廳.扎實推進行業協會商會與行政機關脫鉤改革[DB/OL].http://www.gdmz.gov.cn/gdmz/mzsp/201511/f6790bd20feb 4a7e9519a5df5b23118a.shtml

F241.34

A

1671-5136(2017)02-0025-03

2017-05-12

國家哲學社會科學基金項目《行業協會成長的內在機制研究》（11GBL105）；廣東省高等職業教育教學改革項目《區域經濟發展模式轉型升級與高職院校社會工作專業人才培養適應性改革研究——以廣州科技貿易職業學院為例》（GDJG2015193）。

王傅(1977—)，男，湖北大悟人，廣州科技貿易職業學院講師、博士、社會工作師。研究方向：公共管理和職業教育。