社區治理轉型視角下的“三社聯動”模式探索
——以寧波市海曙區為個案

來帥 李旭

（1.西藏民族大學法學院，陜西咸陽712082；2.寧波海曙區社區參與行動服務中心，浙江寧波315000）

社區治理轉型視角下的“三社聯動”模式探索
——以寧波市海曙區為個案

來帥1李旭2

（1.西藏民族大學法學院，陜西咸陽712082；2.寧波海曙區社區參與行動服務中心，浙江寧波315000）

伴隨著社區治理轉型要求，如何通過社區、社會組織及社會工作者三者間的有效聯動，重塑基層社區治理結構，為社區治理精細化奠定基礎，成為社區治理轉型的一個突破口。寧波市海曙區通過實施“三社聯動”項目，探討社區參與平臺化、組織體系生態化、主體互動制度化的“三社聯動”新模式，對于基層社區治理有一定借鑒意義。

社區治理；三社聯動；模式

從社區治理的角度來看，精細化社會治理的改革意在重構社區治理架構，強化社區參與，以完善的利益表達、利益協調和利益保護機制為切入點。通過對于寧波市海曙區“三社聯動”的個案分析認為，通過下沉基層社區治理平臺、社區、社會組織、社會工作者的聯動平臺建設，將居委會這一社區治理核心組織與社會組織、社區積極分子、社區居民、社會工作者更為有機地整合在一起，重塑了基層社區的治理結構，暢通了社區利益表達機制，增強了利益協調能力，完善了社區利益保護機制，并為今后社區治理精細化發展奠定了基礎性的發展平臺。本文認為，社區治理轉型重建為三社聯動的結構性關系奠定了有效性基礎，實現了社區參與平臺化、組織體系生態化、主體互動制度化的“三社聯動”新模式。

一、背景與概況

從上世紀90年代開始，中國嘗試重新整理基層社會的管理秩序和公共服務的供給體制。國家的政策選擇開始從職業部門管理轉向城市地域分割管理的思路。經過20多年的改革，我國大中城市通過“二級政府、三級管理、四級網絡”的改革策略有效推動了社區體制的發展，基于社區的基層治理結構越來越多地承擔了轉型中國所帶來的公共管理與服務責任[1]。同時，基層政權建設一方面不斷增強社區治理的公共服務供給能力和規制能力，另一方面也嘗試不斷強化社區參與與動員，在這一背景下，社區居委會面臨著在一定程度上相互沖突的壓力，即既要滿足政府管理與執行的需求，也要滿足社區居民的利益訴求；既要依賴于政府獲得公共服務供給資源，又要面對社區居民不斷變化增長的服務要求；既是政府行政工作的協作者，也是居民自我治理的執行者。工作內容上的矛盾造成社區居委會雙重身份的壓力。

政府試圖借用社區這個地域概念,將其操作為一個城市基層管理單位，以解決市場經濟興起和單位制解體后出現的一系列社會問題,并通過社區建設加強基層政權建設,因此他們關注的是社區的地域范圍、人口規模、組織建設和制度建設[2]。當下政府希望在基層政府有完整的行政系統，來達到社會秩序的管理與維護。但行政管理任務的壓力使得基層政府根本無意在各類社區組織之間實現角色、職能和責任的結構分化。居委會承擔著大量政府事務，并在體制和資源上依賴于國家，市民社會的行動很難在這類傳統的社區中發生[3]。形成一種獨特的治理組織及權威的關系結構，基層政府與社區組織成為等級關系。但是隨著社會發展變化，在現代社區管理實踐中,國家“控制”與“社會抗爭”之間的策略行動雖然還存在，但已經讓位于所謂的生活政治①---正式的政治參與活動已經逐漸退位，圍繞個體性事務及利益訴求而產生的社會行動成為其中的主要議題[4]。所以城市社區居委會的干部開始具有雙重代理人的身份，既要親基層政府，還要親社區民眾。但是仍然存在親基層政府角色是實在的，而親社區民眾角色卻是軟弱的。

因此，社區治理結構的精細化轉型要具備三個基本條件：首先，政府與社會及自治組織的公共責任實現分類清晰化；其次，不同治理主體的職能關系經過分化和重組過程后呈現出良性互動的狀態；最后，扎根在基層的官方和社區自治組織、社區精英群體權威來源于官、民雙重代理人的混合形態，能夠兼顧政策執行與利益代表[1]。從目標上而言，精細化的社區治理體制應當有效減少科層結構的代理成本問題，同時激活良性的社會治理和參與，形成高效的利益協調與代表機制。

社區治理結構的精細化，可以從橫向與縱向兩個維度展開。首先，從縱向來看，治理結構的精細化意味著政府與社會關系的重建，政府在提升自身引導能力的基礎上逐漸開放社會治理的空間，在社區內部建立起更加多層化、參與主體更多、自主性更高、活力更強的治理結構。其次，從橫向的角度來看，就是要在社區中建立起更多主體參與、參與程度更好，參與主體結合度更強、互動更為緊密的治理結構?！叭缏搫印闭窃诖嘶A上發展出來、推進社區治理結構“有機化”、“整體化”的重要舉措。

對于民政部門來講，促進“三社聯動”機制建設，就是要在黨和政府的領導下，充分發揮民政部門職能作用，推動社區建設、社會組織建設和社會工作隊伍發展，促使社區多元主體協同協作、資源整合、形成合力，從而豐富社區治理資源、激發社會組織活力、提升社會工作能力，逐步構建以城鄉社區為平臺、社會組織為載體、社會工作為骨干的城鄉基層社會治理體制?！叭缏搫印钡幕A是政社分開，明確政府、社會界限和功能。在此基礎上，把社區分散的社會力量、資源、方式整合，形成發展的合力，達到社區多元共治[5]。從角色分工上來說，三社聯動中的社區、社會組織和社會工作者通過有機整合與互動，構成社區治理結構中的核心力量，分別承擔著不同的角色：社區是“三社聯動”的整合平臺；社會組織是“三社聯動”的承接主體；社工是“三社聯動”的骨干力量。從功能的角度來說：“三社聯動”有利于創新基層社區治理體制，促進政社分開，發揮社區整體合力；“三社聯動”有利于滿足群眾多元化、個性化的服務需求；“三社聯動”有利于促進基層社會組織發展，提高承接公共服務能力和水平；“三社聯動”有利于促進社會工作服務創新，提升公共服務專業化水平。

二、寧波市海曙區“三社聯動”的實踐經驗

海曙區的“三社聯動”經驗在于“通過社區治理轉型重建了“三社”（社區、社會組織與社會工作者）之間的結構性關系，實現了社區參與平臺化、組織體系生態化、主體互動制度化的“三社聯動”新模式。

（一）調研概況

作者對于海曙區的八個社區（具體見下圖）進行了深度調研和訪談，掌握了海曙區三社聯動的基本狀況、發展內容和主要特色。從社區類型來看，涉及到老舊小區、商品房小區、城鄉結合部以及混合型小區。從社區的項目運作來看，涉及到老年人服務、社區糾紛調解、社區公共事務自治、社區物業管理、社區社會組織培育等多個方面。

（二）海曙區“三社聯動”的經驗模式總結

1、社區參與平臺化

從調研情況來看，海曙區“三社聯動”的主導性思路，是以社區（社區居委會）為龍頭，通過制度、績效、觀念等多種方式充分激勵社區居委會這一社區建設領頭羊的活力與能力，將社區逐漸轉變成為各方社區資源、組織和人員進行社區建設的“舞臺”，即搭建社區參與的平臺。在原有的社區發展模式中，通常只有自上而下和自下而上的兩股建設力量參與，即自上而下的政府行政力量和自下而上的居民參與力量。但是在實際的運作過程中，由于政府資源有限、居民需求的多樣以及公共服務制度設計的缺陷，這兩種力量有時在社區中會形成相互的沖突。而居委會作為聯系政府和居民之間的主要橋梁，因其身份的二重性，一方面要執行政府的政策命令、承擔行政性的輔助工作；另一方面也要反映居民利益訴求，化解居民矛盾，往往會處于“夾縫”之中。究其背后的深層次原因來看，可以稱之為“社區空間的空心化”，即在聯結居民和政府之間的社區層面，并未能形成具有主體性的社區平臺架構，而居委會在面對自上而下、自下而上兩股會產生沖突的力量時，因其自身能力、資源以及制度設計上的不足而無力調和。

為了因應上述問題，海曙區首先在社區建設的基層制度設計上建立起有助于內部力量參與和外部資源進入的平臺，要將社區內外多方建設性力量引入社區，同時要能夠處理好社區自發性力量與外部社會組織之間的關系。海曙區在社區居委會主體的能力建設方面實行社區事務的準入制度，以減輕社區負擔，為社區治理提供充足的“空間”。海曙區2012年出臺了《關于進一步規范社區工作加強社區建設的若干意見》、《海曙區社區工作準入制實施細則》、《部門進社區工作指導目錄》等配套文件，建立了社區事務準入制。黨委政府部門、群團組織要將組織機構、工作任務、網絡信息平臺、創建評比、考核檢、普查調查等延伸到社區的，全部實行準入制度。準入制的實行，改變了社區工作出現的行政化、機關化、形式化現象，有效減輕了社區工作負擔，社區工作的針對性和有效性有所增強，政府部門、街道等行政組織與社區之間的關系進一步明晰，社區職責更加明確，社區自治功能增強。

其次，在空間讓渡的基礎上實現社區建設性力量的統合。也就是說，政府不僅要在社區中讓渡一定的空間，搭建有利于社區居民、社區社會組織、專業型社會組織參與其中的平臺，更重要的是要能夠將社區中的各方力量統合到社區發展的主導性方向上來。毫無疑問，社區的統合力量必須要以前述的社區居委會的能力建設為前提。在社區建設性力量的統合方面，海曙區通過引入多層面社區主體能力培育網絡提升社區工作者能力。海曙區在社區建設主體的治理能力方面，從區級、街道和社區三個方面同時展開。為此，海曙區建立了一套由“區社會組織服務中心-街道社會組織聯合會-社會工作室”構成的資源整合體系，為結合政府、社區和社會組織的資源搭建了堅實的支持性平臺。在組織機構上，海曙區民政局成立了區級社會工作協會和區社會組織服務中心。區層面設立的社會組織服務中心屬于民辦非企業的樞紐型社會組織，由專業社工運作，由政府購買崗位、撥付經費，為全區社會組織尤其是社區社會組織提供政策咨詢、信息交流、培育孵化、能力建設、項目策劃、評估指導、登記手續等全方位服務和專業化支持。在街道層面成立社會組織聯合會。在各街道設有社會組織聯合會，由專業社工主持日常工作，在區社會組織服務中心的指導下在本街道開展挖掘和培育社會組織、托管和調度社區社會組織經費、組織社會組織交流合作等服務，解決社區內社會組織無獨立賬戶以及社會組織內部管理的問題；在社區推行“一社區一示范崗一社工師（助理）”，建立社會工作室。

第三，將統合之后的社區建設性力量與社區自身特征結合起來。不同社區應當具有不同的發展模式和建設方法。社區的不同資源決定了各個社區應當各有其不同的發展路徑。社區自身的資源和特色需要通過社會工作者與居民的共同努力才能夠發掘出來。資源的發掘過程實際上就是對于社區的專業的動員過程。專業的動員源自一支為數眾多的專業社會工作者隊伍。段塘街道麗園社區是一個農轉居社區，轄區內人口較多，人員組成復雜。主要可以分為三類，即流動人口（8000人）、轄區單位（1600家企業）、本社區農轉居居民（3000人）。麗園社區通過充分挖掘社區資源，引導轄區企業認領社區服務項目，例如社區宣傳窗口，由汽車企業認領。這樣既給企業做了品牌宣傳，又可以服務社區居民。還通過建立QQ群、微信群等途徑解決企業用工荒、社區居民就業難的問題，實現了良性互動。

2、組織體系生態化

社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。目前城市社區的范圍，一般是指經過社區體制改革后做了規模調整的居民委員會轄區[6]，實際上構成了社會的基本管理單元。我們可以將社區看做是一個生態系統，這個生態系統由各種各樣大大小小的正式組織、非正式組織、群體以及個體組成，還包括了社區的空間環境、地理區位等全部要素。在這樣一個基礎性的生態系統中，不同主體之間的穩定關系如何能夠有效形成，實際上是決定該系統良好運作的基礎性條件。從組織、生態系統、環境三者關系的角度來看，筆者認為，“三社聯動”的發展就是要培育良好的社區組織體系的生態。所謂組織生態化，指的就是社區內的各個組織能夠處于良好的動態平衡過程之中：（1）社區自組織能夠自發的形成并有效運作；（2）社區內各組織能夠有效地實現組織目標；（3）社區內部各個組織以及個體能夠有效地適應外部環境的變化，并能夠與社區外部組織進行良好的互動與合作；（4）社區各個組織之間能夠高效協商，為實現共同的愿景而相互合作。

為了營造良好的社區組織生態，海曙區從社區內外兩個方面著手。

一是著力培育社區社會組織（包括社區自組織、群眾興趣團體以及各式各樣的自發性非正式團體等）生態。社區社會組織是社區工作的重要抓手，也是社區活力與社區能力的核心支撐力量，社區社會組織是指以社區為活動范圍，以社區居民為成員或服務對象，以滿足社區居民需求而成立的社團類組織。社區社會組織的生態化不僅表現在社區組織的數量上，同時也表現在社區社會組織的管理上。海曙區社區社會組織培育已經逐漸從粗放型的追求數量建設，轉變為精細型的質量提升和能力培育上。其中較有特色的做法是“社區社會組織聯盟”的建設。以文昌社區為例，社區在培育社區社會組織方面，著力建立兩套不同的組織隊伍，即以“文”字打頭的文體類社會組織和以“助”字打頭的互助類社會組織，在形成品牌的基礎上，同時建立了各個社會組織負責人共同參與的議事協商會議，各方共同協商互助，參與社區重大事務的決策和執行上來。

二是從外部構建支持性社會組織生態。海曙區通過大力發展支持型社會組織，推動社會組織發展經驗在區內快速共享，通過發展、壯大一批具有資源平臺性質的行業支持型機構，提升行業活力和專業水平，擴大行業規模，更好地推動社會組織整體發展，為社區建設的發展提供良好的外部生態環境。海曙區社會組織從發展之初就強調社會組織的自我管理、自我服務、自我發展。從生態化培育的角度，海曙區通過申請、評估等一套嚴格的程序，為創新性強、有發展潛力的社會組織，提供包括場地設備、能力建設、登記協助和小額補貼等創業服務，降低日常運作成本，扶助初創性公益組織逐步成長，進而獨立運作。社會組織發展和項目的運作，還需要通過一整套標準，通過專業的機構，加以評估，不僅能提高社會認同，還能讓公眾更明晰地了解某個組織乃至整個行業，優化了社會組織的外部生態。

3、主體互動制度化

現代社區治理結構的根本特征在于通過政府、社會組織和公民個體的共同參與，以互動、協商與合作的方式推進社區公共事務與服務產品供給，進而達到多元主體對社區的共治。海曙區在完善和創新社區治理結構模式方面進行的探索嘗試，其中一個重要的維度就是三社聯動中三方主體互動的制度化建設。具體而言，就是以社區黨委為核心，以社區居委會、社會組織、社會工作者三個主體為依托，由社區居民、業委會、物業管理公司、轄區單位等多元主體密切配合、互動參與、共建共享的社區治理結構與模式?！爸贫然笔且粋€建立健全科學完善的制度體系的過程[7]。本文所謂“制度化”，指的是社區公共事務的決策、組織之間的互動以及多元主體之間的溝通等各方面都具有較為穩定的運作路徑。主要包含以下幾個方面的內容：（1）在社區公共事務的決策方面，社區有常設的和臨時性的協商議事機制；（2）在組織之間的互動方面，建立以穩定的分工合作的制度架構；（3）在多元主體之間的溝通方面，社區、社會組織、社工、居民以及物業、業委會等社區治理主體之間建立起常態性的溝通協調機制。

第一，在現有體制框架下，主體互動制度化必須堅持和突出黨的領導，并使其作用得以有效發揮。海曙區將轄區各類組織和單位中的(退休)黨員統一納入社區黨委的管理當中，以此來整合社區黨組織資源，通過屬地化管理實現對社區黨組織、黨的工作和黨員作用的統合。以牡丹社區“OK管家項目”為例，牡丹社區針對4個無物業小區的管理問題，2014年由黨員積極居民自發成立“OK管家”，共包括21名和諧促進員（全部為志愿者）組成了巡邏隊，負責小區安全衛生治安防范，組織垃圾分類，形成了業主、業委會和物業職能三位一體的合作格局，實行規范化運作。于此同時，社區還建立了社區公約，提升了社區居民的參與意識。某個550戶的小區是20世紀50年代建成的老舊小區，其中有拆遷房、農轉居和小產權房，一直以來衛生保潔都由街道負責，市政管綠化環境，維修找居委會，沒有物業公司愿意接手，社區也曾經努力動員居民繳納物業費，但是效果不佳。目前社工已經與OK管家對接，6個專職社工在小區里各有包片區，解決了燒烤店擾民和漏水糾紛處理等問題。

第二，建立多樣化的協商議事機制。社區協商民主主要是指社區治理形式上的協商民主，是公民與政府、公民與公民相互間的博弈，能有效促進社區治理的科學決策，減少社區政策偏見，保持社會穩定的社區治理形式。社區協商民主是社區利益主體基于理性的協商取得共識，以消除彼此之間的分歧，維護各自權益的民主形式。社區協商民主有組織形式、決策形式和治理形式三個不同層面的意涵：組織形式上的社區協商民主，如社區成員代表大會與社區協商議事委員會；決策形式上的社區協商民主，即決策是通過公開討論，每個參與者能夠自由表達，同樣愿意傾聽并考慮相反的觀點做出的，如社區的聽證會、座談會等一系列社區制度與實踐；治理形式上的社區協商民主，如社區的調解會、協調會、評議會等

第三、強化制度基礎，完善社區協商民主的“三會”。社區協商民主的“三會”制度是指聽證會、協調會和評議會。隨著社區自我管理和自我服務意識與能力的不斷提升，基層政府部門對社區管理、建設和事務的統領和組織的每“后退一步”，就意味著社區必須“前進一步”，及時補位。社區協商民主的“三會”是依據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的有關規定，以居民群眾為主體的處理社區事務的協商、調處、評議機制，為居民自治搭建的制度平臺。“三會”制度明確了每個會議的內容、程序、形式。同時，把居民自治的目的、原則、任務、組織、職責等內容融進了“三會”制度，規范了居委會的自治途徑。通過評議、協調、聽證等“三會”的制度化建設，對群眾關心的熱點、難點和關心點進行公開、公平、公正的探討，打牢社區協商民主的制度基礎。

第四，細化制度安排，處理好社區協商過程的各個關鍵點。社區協商的內容要有價值性。社區協商要“圍繞中心、服務大局”，從廣泛的議題和紛繁的內容中找準切入點和著力點，自覺主動地將本地的經濟社會發展戰略的重大事項和涉及群眾利益的各種決策提交到商議的桌面上來，特別應把重大民生問題列為社區協商的重點議題和重要內容，并對其進行相應的細化和分解，就社區群眾關心關注并期盼解決的熱點、難點問題建言、對話和商討，積極地反映社情民意，努力推進這些問題的解決。

三、總結與討論

可以看出，“三社聯動”社區治理模式有效運作的前提在于社區治理結構的轉型。其中，以居委會為核心的社區參與建設應當在自身能力建設的基礎上建構兼具包容性和共識凝聚力的參與平臺，通過釋放治理空間激發社區中各類組織的活力與參與度，建立兼具自治特征與建設導向性的組織生態體系，通過建立制度化的互動規則理順社區中各類權力主體之間的關系，建立兼具利益表達和協商共識形成力的制度化互動機制，從主體、生態和制度三個方面進行社區治理結構的轉型，三社聯動的結構性關系奠定了有效性基礎，實現了社區參與平臺化、組織體系生態化、主體互動制度化的“三社聯動”新模式。

注釋：

①吉登斯將社會政治劃分為解放政治與生活政治兩種類型。解放政治包含兩個主要的因素:一個是力圖打破過去的枷鎖，是一種面向未來的改造態度;另一個是力圖克服某些個人或群體支配另一些個人或群體的非合法性統治。相對于解放政治關注生活機會而言，生活政治關注的是生活決定，所關注的問題是:如何重建社會團結以及如何對生態問題做出反應等。本文借用其生活政治的概念，主要是指不同參與者如何建構基層社會團結的行動。具體討論參見吉登斯，1998。

[1].王巍.社區治理精細化轉型的實現條件及政策建議[J].學術研究，2012,（7）：51-55.

[2].楊敏.作為國家治理單元的社區—對城市社區建設運動過程中居民社區參與和社區認知的個案研究[J].社會學研究，2007，（1）：137-164.

[3]王漢生，吳瑩.基層社會中“看得見”與“看不見”的國家——發生在一個商品房小區中的幾個“故事”[J].社會學研究，2011，（1）63-95.

[4]王星.利益分化與居民參與—轉型期中國城市基層社會管理的困境及其理論轉向[J].社會學研究，2012，（2）20-34.

[5]徐富海.“三社聯動”如何“聯”如何“動”？[J].中國民政,2015,(12):16-28.

[6]張秀蘭，曉新.社區:微觀組織建設與社會管理——后單位制時代的社會政策視角[J].清華大學學報，2012，（1）30-38.

[7]張文學.高校大學生思想政治教育制度化研究[D].中國地質大學，2012.

C916.2

A

1671-5136(2017)02-0028-05

2017-05-23

西藏自治區哲學與社會科學專項資金項目《社區為本的西藏三社聯動機制研究》（16BSH001）。

來帥（1985—），男，陜西咸陽人，西藏民族大學法學院講師、香港理工大學社會工作碩士。研究方向：社會工作實務、民族社會工作、農村社會工作。